提升懲治職務(wù)犯罪法治化水平的思考

●蘇亞君/文

*甘肅省涇川縣人民檢察院檢察長［744300］

我國在打擊職務(wù)犯罪方面已形成以紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)抓源頭，從黨紀(jì)方面遏制職務(wù)犯罪發(fā)生勢態(tài)；檢察機關(guān)抓懲治，警示教育職務(wù)犯罪高發(fā)群體；社會輿論抓導(dǎo)向，全民抵制職務(wù)犯罪的集黨政紀(jì)處罰、法律制裁、輿論監(jiān)督為一體的健全體系。在查辦職務(wù)犯罪力量日益壯大的今天，檢察機關(guān)如何提升查辦職務(wù)犯罪法治化水平非常值得探討。

一、檢察機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)傳統(tǒng)聯(lián)合辦案機制

目前，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)辦理黨員干部違法違紀(jì)案件主要采取兩種模式，即獨立調(diào)查模式和聯(lián)合調(diào)查模式。獨立調(diào)查模式顧名思義就是指由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)獨立組成調(diào)查組，對黨員干部違法違紀(jì)案件進行辦理；聯(lián)合調(diào)查模式即是指以紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)為主導(dǎo)，會同檢察機關(guān)、公安機關(guān)等組成調(diào)查組對違法違紀(jì)案件進行查處的模式。如果查出被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，則通常在調(diào)查后移送檢察機關(guān)立案偵查。下面筆者主要分析闡述聯(lián)合調(diào)查模式中紀(jì)檢機關(guān)與檢察院聯(lián)合辦案機制。

按照1988年最高人民檢察院與監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于檢察機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)在查處案件工作中合作配合的暫行規(guī)定》、1988年11月21日頒布的 《中共中央紀(jì)律檢查委員會、最高人民檢察院關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會與國家檢察機關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》和1989年中央紀(jì)委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于紀(jì)律檢查機關(guān)與法院、檢察院、公安機關(guān)在查處案件過程中互相提供有關(guān)案件資料的通知》的有關(guān)規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)在聯(lián)合調(diào)查模式下建立了聯(lián)合辦案機制。該機制 “以取證主體合法性”理論為基礎(chǔ)，即收集、獲取證據(jù)主體限于司法人員，其他機關(guān)或個人均不具備取證主體資格，其所獲證據(jù)不具有證據(jù)能力，不得直接作為證據(jù)在刑事訴訟中使用［1］。因此，對于涉嫌職務(wù)犯罪的違紀(jì)違規(guī)案件，必須由檢察機關(guān)工作人員啟動刑事訴訟程序調(diào)取相關(guān)證據(jù)，這表明聯(lián)合辦案機制主要包括如下內(nèi)容：

（一）案件移送機制

案件移送機制即紀(jì)檢檢察機關(guān)在查處違紀(jì)違法案件時發(fā)現(xiàn)該案件可能構(gòu)成職務(wù)犯罪的，向檢察院移送并啟動司法程序的制度。案件移送可分為三個階段：第一階段是初步核實移送，主要是了解所反映的主要問題，為是否繼續(xù)調(diào)查提供依據(jù)。如發(fā)現(xiàn)被調(diào)查行為可能構(gòu)成犯罪的，則移送檢察機關(guān)決定是否進行偵查；如不成案則需退回紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理。第二階段是移送。該階段是在違紀(jì)違規(guī)立案后，調(diào)查相關(guān)違紀(jì)違規(guī)事實，獲取證據(jù)，為行政處罰提供依據(jù)。在該階段發(fā)現(xiàn)被調(diào)查行為涉嫌職務(wù)犯罪則應(yīng)將先期調(diào)查材料一并移送。第三階段是終了移送，指在違紀(jì)違規(guī)行為調(diào)查終了并給予被調(diào)查人相應(yīng)處罰后，將可能涉嫌職務(wù)犯罪的相關(guān)材料移送至檢察機關(guān)。案件移送后，檢察機關(guān)要及時向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)通報是否立案等情況，對被查對象需予以行政處罰的仍可作出處罰。

（二）聯(lián)席會議制度

近些年，不少地方的檢察機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)都建有執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會議工作機制。例如，2012年平?jīng)鍪屑o(jì)委與平?jīng)鍪腥嗣駲z察院以平紀(jì)發(fā)〔2012〕51號通知印發(fā)了 《平?jīng)鍪袡z察機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)協(xié)作配合查辦職務(wù)犯罪案件的暫行規(guī)定》，主要規(guī)定了建立聯(lián)席會議制度、聯(lián)合辦案等內(nèi)容。而根據(jù)《中共中央紀(jì)律檢查委員會、最高人民檢察院關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會與國家檢察機關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》要求，聯(lián)席會議制度應(yīng)包括以下三方面內(nèi)容：一是工作經(jīng)驗交流、辦案情況通報；二是研究相關(guān)政策、法律；三是研究重大案件查處。這一機制有效地將兩機關(guān)聯(lián)系起來，對于階段性地查處職務(wù)犯罪具有重要作用。

（三）介入支持工作機制

《中共中央紀(jì)律檢查委員會、最高人民檢察院關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會與國家檢察機關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》規(guī)定，“紀(jì)檢機關(guān)和檢察機關(guān)在查處案件中要互相配合、相互支持，對經(jīng)濟犯罪與黨紀(jì)政紀(jì)問題交織在一起的大案要案，檢察機關(guān)可以提前介入，協(xié)調(diào)辦案”。據(jù)此，檢察機關(guān)可以提前介入紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)辦案。但由于在介入案件時，該案尚未進入司法程序，因此檢察人員在整個案件調(diào)查過程中處于協(xié)調(diào)、輔助地位。

二、聯(lián)合辦案機制面臨的挑戰(zhàn)

（一）調(diào)查取證方面的挑戰(zhàn)

《刑事訴訟法》第52條第2款規(guī)定，行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集到的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以直接作為證據(jù)使用。這一規(guī)定為紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)查辦和懲治職務(wù)犯罪提高了便利，打破了“取證主體合法性理論”，擴大了職務(wù)犯罪的取證主體，節(jié)約了司法資源，但同時對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查涉嫌職務(wù)犯罪案件證據(jù)的活動提出了更高要求。如由于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查案件沒有進入司法程序，因此無法提取一些重要物證，否則律師在庭審中可能對取證程序的正當(dāng)性提出質(zhì)疑；再如，在調(diào)查制作言詞證據(jù)時，缺少權(quán)利義務(wù)告知、保障當(dāng)事人申請回避等程序，導(dǎo)致言詞證據(jù)出現(xiàn)瑕疵。

（二）辦案方式面臨的挑戰(zhàn)

檢察機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合調(diào)查違紀(jì)違規(guī)案件時的辦案方式主要是“雙規(guī)”、“雙指”?！半p規(guī)”是指要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明，一般用于黨員；“雙指”即指由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)行使組織措施，指定時間、指定地點交待問題，一般用于非黨員。這種辦案方式有利于就被調(diào)查人設(shè)置“環(huán)境真空”，促使其反省自身問題，如實盡快地交待所涉違紀(jì)違規(guī)問題，但是也極容易出現(xiàn)變相羈押被調(diào)查人的現(xiàn)象，使被調(diào)查人基本合法權(quán)利受到威脅。這與《刑事訴訟法》倡導(dǎo)的尊重與保障人權(quán)理念背道而馳，所取得的證據(jù)在庭審中極有可能因為證據(jù)取得不合法而被排除。如何在修改后《刑事訴訟法》背景下正確適用“雙規(guī)”、“雙指”是一大挑戰(zhàn)。

不難看出，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)傳統(tǒng)的聯(lián)合辦案機制已然不能適應(yīng)《刑事訴訟法》的要求，有必要對兩機關(guān)聯(lián)合辦案機制予以重構(gòu)，從而提升查辦職務(wù)犯罪的法治化水平。

三、檢察機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合辦案機制的優(yōu)化

《刑事訴訟法》的最大亮點就是明確了人權(quán)保障理念。刑事訴訟法是一部查辦案件的程序法，更是一部保障人權(quán)的“小憲法”。《刑事訴訟法》第52條的規(guī)定將紀(jì)檢監(jiān)察工作與刑事訴訟活動緊緊地聯(lián)系到了一起，使我國紀(jì)檢監(jiān)察工作得到了基本法層面的有力保障，對踐行 “反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴”的要求有著重要的現(xiàn)實意義。實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與刑事訴訟活動的無縫對接，就要求紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在樹立人權(quán)保障理念的同時，建立與檢察機關(guān)協(xié)作辦案長效機制。檢察機關(guān)作為查辦職務(wù)犯罪的主要力量也應(yīng)及時與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)達(dá)成協(xié)作機制，使檢察機關(guān)在這一合作領(lǐng)域的查辦職務(wù)犯罪法治化水平快速提高，從而推動檢察工作不斷發(fā)展。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三個方面優(yōu)化聯(lián)合辦案機制，以適應(yīng)刑事訴訟法實施的要求。

（一）設(shè)立駐紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)絡(luò)員制度

長久以來，檢察機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)席會議機制是兩機關(guān)進行聯(lián)合調(diào)查辦案的主要合作方式，但其本身具有階段性和特定性，而查辦案件是一個長期性工作，聯(lián)席會議機制已不能滿足實施《刑事訴訟法》的需要。筆者認(rèn)為，兩機關(guān)應(yīng)通過協(xié)商由檢察機關(guān)派檢察員作為聯(lián)絡(luò)員常駐紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，形成長效聯(lián)絡(luò)機制。檢察聯(lián)絡(luò)員不單單只是增強雙方在案件查辦過程中的聯(lián)系，還應(yīng)具有以下幾個重要職能。第一，參與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對查辦案件的初步核實工作，其主要任務(wù)是核實查辦案件是否有構(gòu)成職務(wù)犯罪的可能性。如構(gòu)成職務(wù)犯罪則將該案件移送至檢察機關(guān)；如需繼續(xù)由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查，檢察聯(lián)絡(luò)員應(yīng)提出立案建議并及時向檢察機關(guān)匯報，啟動立案程序，同時協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查取證。這樣可以有效避免一些構(gòu)成職務(wù)犯罪的案件因為非法律原因而未受到追訴的情形。第二，在啟動立案程序由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)繼續(xù)調(diào)查取證的過程中，協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)取證，使其符合《刑事訴訟法》對證據(jù)的要求，如對物證的搜查調(diào)取，可由檢察聯(lián)絡(luò)員匯報至檢察機關(guān)后，開據(jù)搜查證等相關(guān)法律文書，配合紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)行動。第三，立案后根據(jù)案件情況采取相應(yīng)的強制措施，協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查。對立案后由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)繼續(xù)調(diào)查的案件，檢察聯(lián)絡(luò)員及時采取相應(yīng)的強制措施，震懾被調(diào)查人以突破其心理防線，同時也可避免因“雙規(guī)”、“雙指”引起超期羈押現(xiàn)象。如《刑事訴訟法》第73條授權(quán)檢察機關(guān)在經(jīng)上一級檢察機關(guān)批準(zhǔn)后，可對重大疑難復(fù)雜賄賂犯罪嫌疑人指定監(jiān)視居住。第四，在立案后由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的案件中，檢察聯(lián)絡(luò)員全程參與案件調(diào)查，可根據(jù)偵查職務(wù)犯罪的要求和特點對調(diào)查方向、方式等提出相應(yīng)意見建議。提出意見建議的方式有兩種，一種是檢察聯(lián)絡(luò)員可通過直接書面的形式向其所駐紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)提出；另一種是向其所屬檢察機關(guān)反映后，由該檢察機關(guān)向上級檢察機關(guān)匯報，由上級檢察機關(guān)同本院駐同級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)絡(luò)員進行協(xié)調(diào)、溝通，從而指導(dǎo)下級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查。

（二）檢察機關(guān)刑事處罰與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)行政處罰“雙罰制”的完善

在《刑事訴訟法》修改實施前，我國就已經(jīng)建立了對職務(wù)犯罪被調(diào)查人的“雙罰制”,即由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪的調(diào)查人進行行政處罰，同時由司法機關(guān)通過法律程序?qū)ι嫦勇殑?wù)犯罪調(diào)查人進行法律制裁。但在新《刑事訴訟法》實施后，特別是立案后紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查，檢察機關(guān)全程參與并提起公訴的案件如何處罰，是否可以以行政處罰折抵刑事處罰等問題都值得研究。筆者認(rèn)為，兩者不能折抵。我國刑法規(guī)定的刑罰主要涉及剝奪人的財產(chǎn)、自由、生命及政治權(quán)利，而紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的行政處罰主要有 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》及《公務(wù)員法》規(guī)定的警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨查看、開除黨籍及警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。這兩種處罰方式、內(nèi)容、性質(zhì)截然不同。普通公民受到的行政處罰大多不限制人身自由或財產(chǎn)，完全可以由刑事處罰折抵；而對于職務(wù)犯罪人來說，雖然其行為都危害我們黨紀(jì)國法所保護的職務(wù)行為的廉潔性，但由于處罰內(nèi)容性質(zhì)不同，我們應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行“雙罰制”，這也是對我國職務(wù)犯罪“雙罰制”的完善。

（三）建立紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)全程參與訴訟制度

根據(jù)《刑事訴訟法》第57條的規(guī)定，現(xiàn)有證據(jù)材料不能證明證據(jù)收集合法性的，人民檢察院可以提請人民法院通知有關(guān)偵查人員或者其他人員出庭說明情況；人民法院可以通知有關(guān)人員或者其他人員出庭說明情況。在立案后由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查提供證據(jù)的職務(wù)犯罪案件中，如果出現(xiàn)符合上述規(guī)定的情形，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)人員就是出庭說明問題情況的“其他人員”。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要一改以往將案件移送檢察機關(guān)立案偵查、審查起訴后不再管的做法，尤其是在聯(lián)合辦案機制下，建立紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)參與訴訟制度，將聯(lián)合辦案機制向縱深擴展，囊括審查、起訴及庭審環(huán)節(jié)是大勢所趨。當(dāng)然這里要注意的是，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要控制參與程度，在審查起訴過程中應(yīng)以公訴人審查為主，對可能出現(xiàn)的證據(jù)合法性疑問，要通過檢察聯(lián)絡(luò)員及時銜接反饋，從而進一步補充證據(jù)材料，既保證證據(jù)合法，又確保檢察權(quán)的獨立行使。如出現(xiàn)《刑事訴訟法》第五十七條規(guī)定的情況，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)派員出庭說明情況。

職務(wù)犯罪查辦工作是一個任重道遠(yuǎn)的艱巨任務(wù)，需要更多心血灌注和力量聚集?！缎淌略V訟法為檢察機關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)建立新的辦案機制提供了法律支持，也強化了我國查辦職務(wù)犯罪活動的力量，同時也對聯(lián)合辦案機制提出了更高要求。特別是對于具有豐富查辦職務(wù)犯罪經(jīng)驗和較高法律素養(yǎng)的檢察機關(guān)來說，如何通過與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的合作提高查辦職務(wù)犯罪法治化水平，實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察工作與刑事訴訟程序“雙豐收”是非常值得深入思考的重大課題。

注釋：

［1］萬毅：《取證主體合法理論批判》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2010年第5期。