關(guān)于設(shè)立環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金的建議*

——以重金屬污染損害為中心的思考劉士國(guó)

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200438)

關(guān)于設(shè)立環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金的建議*

——以重金屬污染損害為中心的思考

劉士國(guó)

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200438)

對(duì)重金屬環(huán)境污染，實(shí)行個(gè)別地區(qū)企業(yè)整體搬遷或關(guān)閉，由于歷史等復(fù)雜原因，難以追究環(huán)境污染責(zé)任。對(duì)企業(yè)已破產(chǎn)倒閉或因資源枯竭關(guān)閉遺留的環(huán)境損害，污染者責(zé)任也不能適用。因此，必須由國(guó)家和當(dāng)?shù)卣I資解決。建議設(shè)立環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金并制定相關(guān)法律。補(bǔ)償基金應(yīng)由國(guó)家出資并向污染企業(yè)征收。對(duì)完全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)所致污染，由現(xiàn)在的行政罰款改為民事罰金，貫徹污染者負(fù)擔(dān)原則和懲罰性賠償原則?；鹗褂脩?yīng)依因果關(guān)系確定補(bǔ)償比例，實(shí)行定型化和定額化補(bǔ)償。環(huán)境污染損害國(guó)家基金補(bǔ)償法應(yīng)就基金額度、使用對(duì)象、申請(qǐng)程序、補(bǔ)償范圍、執(zhí)法機(jī)關(guān)作出明確規(guī)定。

環(huán)境污染損害 重金屬 國(guó)家補(bǔ)償基金

重金屬環(huán)境污染損害，情況復(fù)雜，有歷史和現(xiàn)實(shí)的原因、單一損害與復(fù)合損害的不同。面對(duì)加害企業(yè)不復(fù)存在的情況，現(xiàn)行環(huán)境損害賠償法律規(guī)定無(wú)適用可能。面對(duì)復(fù)合損害，環(huán)境損害賠償規(guī)范適用也比較困難。因此，改革和完善現(xiàn)行環(huán)境損害救濟(jì)制度，建立環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金勢(shì)在必行。

一、建立環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金的現(xiàn)實(shí)需求與理論依據(jù)

(—)實(shí)行環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金的現(xiàn)實(shí)需求

按不同性質(zhì)社會(huì)關(guān)系立法的傳統(tǒng)模式，難以有效解決中國(guó)面對(duì)的環(huán)境污染損害問(wèn)題。環(huán)境損害，核心問(wèn)題是重金屬污染損害。我國(guó)當(dāng)前的重金屬污染損害，一是加害企業(yè)存在，應(yīng)由污染者賠償；二是加害企業(yè)已不存在，只能由國(guó)家補(bǔ)償受害人；三是政府對(duì)工業(yè)集中地采取整體搬遷或關(guān)閉取締，由政府籌措資金進(jìn)行環(huán)境治理。制定環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金法，才有利于調(diào)整環(huán)境污染治理和健康受害者的救濟(jì)關(guān)系。

十余年前，就有學(xué)者建議制定環(huán)境污染損害賠償法①，近年多位人大代表提出制定此立法議案②，環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)也曾提及此種立法。但這一議案并未成為全國(guó)人大的立法規(guī)劃。從立法進(jìn)程分析，2007年出臺(tái)物權(quán)法后，全國(guó)人大法工委即著手侵權(quán)責(zé)任法的制定，2009年12月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)侵權(quán)責(zé)任法。環(huán)境侵權(quán)責(zé)任是特殊侵權(quán)責(zé)任的主要類型之一，主張制定單獨(dú)環(huán)境污染損害賠償法，與侵權(quán)責(zé)任法環(huán)境責(zé)任的基本規(guī)定是沖突的和不協(xié)調(diào)的。當(dāng)然，環(huán)境侵權(quán)賠償需要細(xì)化，尤其從重金屬污染損害分析，有許多更特殊的問(wèn)題需作規(guī)定，但這只能是侵權(quán)責(zé)任法環(huán)境侵權(quán)的細(xì)化，是侵權(quán)責(zé)任法的特別法，而非為與侵權(quán)責(zé)任法同等地位的環(huán)境污染損害賠償法。這可能是此種不無(wú)道理的建議難以實(shí)現(xiàn)的原因。

制定單純的特別法性質(zhì)的環(huán)境污染損害賠償細(xì)則，未償不可，但不能解決重金屬污染問(wèn)題。已有研究統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)報(bào)刊雜志記者采訪報(bào)道的癌癥村至2013年3月有247個(gè)，之后又有一些新的報(bào)道。若進(jìn)行流行病學(xué)普查，會(huì)確認(rèn)更多癌癥村。環(huán)保部也認(rèn)可個(gè)別地方出現(xiàn)癌癥村。③從已報(bào)道的情況看，沒(méi)有一個(gè)得到妥善救治。較好的情況只是在醫(yī)保范圍內(nèi)吃一些緩解病痛的藥物，許多患者知道病治不好更絕望，死去的人也少有家屬獲得加害企業(yè)支付的賠償。我國(guó)雖有環(huán)境賠償?shù)囊?guī)定，難以得到實(shí)施。單純制定環(huán)境損害賠償法，不能解決加害企業(yè)已解散、破產(chǎn)的受害人救濟(jì)問(wèn)題。有一部分癌癥村，污染企業(yè)己解散、破產(chǎn)。如天津北辰、沈陽(yáng)新城子等化工廠早己不存在，遺留的鉻渣雖由國(guó)家、當(dāng)?shù)卣鼍拶Y實(shí)施無(wú)害化處理，但對(duì)附近村民患癌等人身?yè)p害尚未有補(bǔ)償措施。僅制定環(huán)境損害賠償法，對(duì)這部分受害人是無(wú)濟(jì)于事的。

現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法環(huán)境污染責(zé)任的規(guī)定，也難以適用涉重產(chǎn)業(yè)的整治整合。侵權(quán)法環(huán)境污染實(shí)施的條件，必須是企業(yè)完全在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下獨(dú)立運(yùn)營(yíng)致環(huán)境污染損害，才能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。而對(duì)于老工業(yè)基地，場(chǎng)地污染歷經(jīng)改革開(kāi)放前后，而企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)是在1993年之后逐步實(shí)現(xiàn)的，完全由企業(yè)承擔(dān)場(chǎng)地污染責(zé)任似不盡合理。尤其是在老工業(yè)園區(qū)工廠幾經(jīng)更替，完全由現(xiàn)在工廠承擔(dān)責(zé)任更不盡合理。況且廢氣有毒顆粒降落污染土地，更難分清不同工廠的責(zé)任。企業(yè)整體搬遷關(guān)停，涉及搬遷成本與工人再就業(yè)安置。總體而言，企業(yè)承擔(dān)污染責(zé)任已無(wú)可能，只能由國(guó)家和當(dāng)?shù)卣鲑Y修復(fù)場(chǎng)地。以湖南湘江重金屬污染治理為例：作者一行赴湖南調(diào)研得知，2011年，湖南省依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《重金屬污染防治“十二五”規(guī)劃》和《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》，大力推進(jìn)涉重產(chǎn)業(yè)整治整合和重點(diǎn)區(qū)域重金屬污染綜合治理，取得明顯成效。2010年以來(lái)，全省已累計(jì)淘汰關(guān)閉涉重企業(yè)1018家，涉重企業(yè)減少42%，其中湘江流域淘汰關(guān)閉878家。對(duì)歷史遺留問(wèn)題多，環(huán)境安全隱患大的老工業(yè)基地，實(shí)行整體搬遷或退出。目前，株洲清水塘已制定整體搬遷改造方案；湘潭竹埠港28家冶煉化工企業(yè)2014年全部退出。對(duì)有資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行整合和入園發(fā)展。婁底錫礦山關(guān)閉83家銻冶煉企業(yè)，改造保留12家；郴州永興擬將130家資源回收利用企業(yè)整合升級(jí)為30家，全部入園發(fā)展。以上全部采用行政手段，對(duì)遺留場(chǎng)地全部由政府籌措資金冶理，對(duì)搬遷企業(yè)支付土地使用權(quán)補(bǔ)償金。由于歷史的復(fù)雜原因，不能貫徹污染者負(fù)擔(dān)原則。對(duì)受害村民，有的實(shí)行征收土地變城市居民、工廠就業(yè)、享受城市居民醫(yī)保等行政措施。土地、水域治理，國(guó)家環(huán)保部、發(fā)改委、財(cái)政部近年已從重金屬專項(xiàng)基金及中央預(yù)算內(nèi)資金向湖南投入55億多元。嚴(yán)重環(huán)境病患者救治仍是有待破解問(wèn)題。實(shí)踐證明，國(guó)家投入是必須的，而建立統(tǒng)一環(huán)境污染損害補(bǔ)償基金并制定相關(guān)法律，更有利總體布局和依法施政。

(二)實(shí)行環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金的理論根據(jù)

調(diào)整環(huán)境社會(huì)關(guān)系，解決環(huán)境污染問(wèn)題，是公法與私法的共同任務(wù)。實(shí)行環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金制度，實(shí)質(zhì)是用行政的手段實(shí)現(xiàn)損害救濟(jì)的目的。其理論根據(jù)有以下幾點(diǎn)：

1.環(huán)境法是公私綜合法，行政補(bǔ)償是民事賠償?shù)谋匾a(bǔ)充

公法與私法的劃分經(jīng)歷了一個(gè)相互排斥、相互參照、相互補(bǔ)充的歷史演變。相互排斥,即公法與私法完全不同,私法的規(guī)定、私法的原則在公法上完全不能適用,而民事關(guān)系也完全不能用公法的手段加以調(diào)整。這是公法與私法形成為兩個(gè)獨(dú)立體系時(shí)期的理論。相互參照,即承認(rèn)私法的規(guī)定,私法的原則在行政法上也可以參照適用，民事關(guān)系也可以采用行政的手段予以調(diào)整。這是社會(huì)關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化時(shí)期的理論。相互補(bǔ)充,即私法與行政法是相互配合的完整法律體系,在消費(fèi)者保護(hù)法、環(huán)境法領(lǐng)域，這一特點(diǎn)尤為突出。④

環(huán)境污染損害救濟(jì)，涉及民法損害賠償責(zé)任、行政法上的補(bǔ)償和救助。民法損害賠償責(zé)任是民事法律關(guān)系，必須有主體、客體、內(nèi)容、責(zé)任四個(gè)要素。在污染損害企業(yè)已不存在的條件下，欠缺主體要素，不能構(gòu)成民事法律關(guān)系，也就不存在損害賠償關(guān)系。國(guó)家在計(jì)劃體制下獲取了企業(yè)的收益或征收了企業(yè)的稅金，在公法上有責(zé)任對(duì)企業(yè)污染損害承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。環(huán)境損害問(wèn)題，單靠民法不能完全解決，必須附之以國(guó)家補(bǔ)償。環(huán)境損害救濟(jì)是環(huán)境法與民法、行政法等公、私法的交叉領(lǐng)域，損害補(bǔ)償基金也是環(huán)境法中公、私責(zé)任交叉的領(lǐng)域。

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)提出完善以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系和環(huán)境法治的任務(wù)。環(huán)境保護(hù)是我國(guó)憲法明確規(guī)定的基本國(guó)策。民法和行政法是憲法為核心的法律體系中的重要法律，負(fù)有落實(shí)憲法規(guī)定的保護(hù)環(huán)境的共同任務(wù)，并且應(yīng)相互配合落實(shí)憲法的基本規(guī)定。保護(hù)環(huán)境，完善環(huán)境救濟(jì)制度或環(huán)境責(zé)任體系,就包括建立公私綜合的環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金制度。

2.用行政手段追究民事責(zé)任源于環(huán)境責(zé)任的公共性

環(huán)境責(zé)任許多情況下涉及多數(shù)受害人，為公害。尤其重金屬污染是如此。這種損害責(zé)任具有公共性，需要借助行政手段保護(hù)多數(shù)受害人的利益?，F(xiàn)代社會(huì)化生產(chǎn)，產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題總體上是生產(chǎn)企業(yè)作為污染者與污染受害者的關(guān)系，污染損害也是由多種原因所致。如重金屬污染就涉及大氣污染重金屬顆粒物沉降回落大地、工業(yè)園區(qū)多家企業(yè)排放污水污染水流、地下水。采用基金補(bǔ)償，向污染者征收民事罰金，是最有效的保護(hù)受害公眾的制度設(shè)計(jì)。不僅手段的行政化，民事責(zé)任方式也要作行政化的改革。

環(huán)境責(zé)任的公共性,是受害者個(gè)人利益的“外郭秩序”，[1]P3生活環(huán)境秩序的維持關(guān)乎不特定多數(shù)人的總體利益,為確保這一“外郭秩序”，從其公共性觀察，必須依靠行政，心須公私法協(xié)動(dòng)。個(gè)人的個(gè)別利益與多數(shù)人的公共利益不是對(duì)立的、分離的。[2]P267

二、實(shí)行環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金的意義與適用范圍

(一)從宏觀視角看實(shí)行環(huán)境污染損害補(bǔ)償基金的意義

1.實(shí)行環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金，是加害企業(yè)解散、關(guān)閉、破產(chǎn)情況下救濟(jì)受害人損害的唯一辦法。我國(guó)建囯后的一些礦山、化工等企業(yè)，在改革開(kāi)放前和改革初期的嚴(yán)格計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，在為國(guó)家作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也留下一些尾礦、廢渣，因未作無(wú)害化處理，造成周邊村莊居民人身重金屬損害和土地重金屬污染。改革開(kāi)放后的上世紀(jì)80年代末始，各種經(jīng)濟(jì)成份的企業(yè)從事工礦企業(yè)生產(chǎn)，違法排放、堆放未經(jīng)無(wú)害化處理的尾礦、廢渣現(xiàn)象更為突出。許多企業(yè)因資源枯竭倒閉或在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中被淘汰。有的廢渣國(guó)家或當(dāng)?shù)卣炎鳠o(wú)害化處理，但重金屬人身?yè)p害在本世紀(jì)初逐漸突顯，由污染者賠償己不可能，只能由國(guó)家補(bǔ)償。

2.設(shè)立國(guó)家補(bǔ)償基金補(bǔ)償已無(wú)加害人的環(huán)境污染受害人，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的需要。國(guó)家補(bǔ)償首先是由于國(guó)家是企業(yè)利潤(rùn)的獲得者。國(guó)家獲利雖用之于民，但因企業(yè)生產(chǎn)造成一部分人因環(huán)境污染導(dǎo)致人身?yè)p害，國(guó)家不予補(bǔ)償而由受害人承受，不符合社會(huì)公平正義規(guī)則。國(guó)家補(bǔ)償是公平的正義的；其次，國(guó)家和地方政府管理也存在不足，多年來(lái)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展環(huán)境欠賬較多，這些“欠賬”總是要還的，國(guó)家補(bǔ)償是天經(jīng)地義的。由于總體上國(guó)家履行經(jīng)濟(jì)職能是合法的，盡管存在環(huán)保制度及管理中的不足，也有別于國(guó)家賠償制度，因此，性質(zhì)上是補(bǔ)償而非賠償。

3.實(shí)行環(huán)境污染國(guó)家補(bǔ)償基金，比損害賠償更有效率。效率是制度選擇的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。實(shí)行環(huán)境污染國(guó)家補(bǔ)償基金，對(duì)存在加害企業(yè)的情況也可適用。適用的機(jī)制是國(guó)家補(bǔ)償后，再向污染企業(yè)征收。此種征收費(fèi)用的性質(zhì)不是罰款，而是民事責(zé)任，即根據(jù)企業(yè)污染排放量定額分等征收，其目的是依據(jù)污染者負(fù)擔(dān)原則最終由加害者承擔(dān)責(zé)任。征收的費(fèi)用由國(guó)家統(tǒng)收，納入國(guó)家環(huán)境污染損害補(bǔ)償基金，保證基金的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。這樣的制度比法院訴訟有效，時(shí)間短、程序簡(jiǎn)單、成本低。

(二)從微觀案例類型分析環(huán)境污染損害國(guó)家補(bǔ)償基金的適用范圍

1.法院判決個(gè)案后管理補(bǔ)償基金不利于法院集中行使審判權(quán)

2006年，甘肅徽縣某地企業(yè)生產(chǎn)致村民鉛污染案人身?yè)p害。經(jīng)受害人多方維權(quán)，2009年9月17日法院立案，2011年6月28日調(diào)解結(jié)案。調(diào)解協(xié)議約定污染企業(yè)共支付賠償金900萬(wàn)元，4000余受害人，1500人血鉛檢測(cè)未超標(biāo)，企業(yè)自愿支付每人300元；1800人血鉛超標(biāo)，賠償治療等費(fèi)用。剩余資金，法院作為后續(xù)治療補(bǔ)償基金。⑤

此案件是處理較好案件。關(guān)于企業(yè)支付的900萬(wàn)元是賠償款還是補(bǔ)償款。法院處理類似案件往往對(duì)檢測(cè)超標(biāo)治療費(fèi)等稱賠償，對(duì)檢測(cè)未超標(biāo)或后續(xù)認(rèn)定的損害稱補(bǔ)償。理論上說(shuō)，對(duì)判決認(rèn)定的超標(biāo)治療損害是賠償，對(duì)未超標(biāo)者因必定同樣暴露于污染環(huán)境下，損害也存在，即人體血鉛含量也會(huì)升高，僅僅是未超標(biāo)而已。況且血鉛只是主要方面，人體骨質(zhì)等也會(huì)含鉛量增高，所以有的人有后續(xù)發(fā)病的可能。企業(yè)對(duì)這部分損害承擔(dān)的責(zé)任，也是賠償責(zé)任。

上述案件，在沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一環(huán)境損害補(bǔ)償制度條件下，由法院判決并管理后續(xù)治療費(fèi)用是最好選擇。但在實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一環(huán)境損害補(bǔ)償基金制度后，收支兩條線，一是根據(jù)情況向污染企業(yè)征收罰金納入補(bǔ)償基金，二是國(guó)家從補(bǔ)償基金向受害人支付補(bǔ)償。法院管理后續(xù)治療費(fèi)用，不利于法院集中力量行使國(guó)家審判權(quán)，我國(guó)應(yīng)建立補(bǔ)償基金制度。

2.環(huán)保部門管理賠償、補(bǔ)償基金欠缺公信力

云南什邡市興隆村，緊鄰云南陸良縣工業(yè)區(qū)。陸良化工廠堆放鉻渣遇雨水滲漏造成周圍土地、河水污染。2011年興隆村農(nóng)民的羊喝了污染的水死亡30多只。陸良化工廠還鼓勵(lì)不知情村民用鉻渣鋪路或當(dāng)庭院圍墻建筑材料使用。污染致農(nóng)作物受損，農(nóng)民也懷疑近年因癌死亡30余人與污染有關(guān)。經(jīng)群眾多方維權(quán)，2012年什邡市環(huán)保局主持村民與企業(yè)調(diào)解達(dá)成協(xié)議：陸良化工廠五年內(nèi)按每畝產(chǎn)量700公斤大米計(jì)算，以當(dāng)年大米單價(jià)為準(zhǔn)賠償，每年支付賠償款100多萬(wàn)。此款由什邡市環(huán)保局向村民發(fā)放。本課題組實(shí)地走訪村民了解情況，有村民反映只有部分村民得到過(guò)賠償款，他們對(duì)環(huán)保局并不完全滿意，而且人身?yè)p害賠償沒(méi)有解決。關(guān)于因癌死亡，當(dāng)?shù)卣f(shuō)調(diào)查認(rèn)定與污染無(wú)關(guān)，但村民并不相信。村民的懷疑并非沒(méi)道理，既然莊稼都污染了，人的健康不可能不受影響。

此案證明，企業(yè)將賠償款交由環(huán)保局，環(huán)保局再向村民發(fā)放，污染是否造成人身健康損害由當(dāng)?shù)卣{(diào)查認(rèn)定，村民不信任。建立環(huán)境污染損害補(bǔ)償基金制度，由國(guó)家收取罰金并向村民補(bǔ)償以及國(guó)家組織人身?yè)p害流行病學(xué)調(diào)查，就可以消除村民的疑慮。

3.因非法生產(chǎn)污染環(huán)境致人損害，地方政府應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用

湖南衡陽(yáng)界牌鎮(zhèn)，原本風(fēng)光秀麗，環(huán)境優(yōu)美。該鎮(zhèn)紅星瓷廠破產(chǎn)后，遺有破舊廠房。2008年，朱某擅自從外地購(gòu)來(lái)砷礦石50噸非法煉砷，煉砷10多天后出賣產(chǎn)品，因產(chǎn)品不合格虧了本。因村民飲用途經(jīng)廠區(qū)的自來(lái)水管的自來(lái)水致百人砷超標(biāo)或中毒。事件發(fā)生后，縣政府臨時(shí)撥付10萬(wàn)元支付村民醫(yī)療費(fèi)。⑥

砷中毒有的人會(huì)在多年后發(fā)病，此案存在后續(xù)人員損害隱患?？h政府臨時(shí)撥款救治是必要的。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法第6條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！?該案非法煉砷10多天，說(shuō)明當(dāng)?shù)卣疀](méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，環(huán)境監(jiān)管不力，政府應(yīng)支付救治受害人的費(fèi)用。此類損害，不宜由國(guó)家補(bǔ)償基金支付。

類似的案件還有湖南瀏陽(yáng)湘和化工廠鎘污染。湖南瀏陽(yáng)鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)，2003年招商引進(jìn)長(zhǎng)沙湘和化工廠。2004年4月，該廠未經(jīng)批準(zhǔn)建一條煉銦生產(chǎn)線，因無(wú)有效防護(hù)措施，致廠區(qū)周圍污染，發(fā)生樹(shù)木枯死，農(nóng)作物污染，村民鎘超標(biāo)。2009年發(fā)生鎘中毒死亡事件。村民從2008年開(kāi)始投訴，2009年4月該廠停產(chǎn)，環(huán)保部門監(jiān)測(cè)及專家調(diào)查證實(shí)，已發(fā)生嚴(yán)重鎘污染事件。同年8月該企業(yè)法定代表人被刑拘，后被判刑。

當(dāng)?shù)卣潞髮?duì)受害者實(shí)施補(bǔ)償，對(duì)死者經(jīng)尸檢確認(rèn)鎘中毒所致者，向家屬補(bǔ)償20萬(wàn)/人；對(duì)尿鎘和B2ˉ微球蛋白雙超標(biāo)者補(bǔ)償1000元/人；對(duì)嚴(yán)重中毒者補(bǔ)償醫(yī)療費(fèi)、營(yíng)養(yǎng)費(fèi)等費(fèi)用。法院確認(rèn)，污染所致醫(yī)療費(fèi)損害293萬(wàn)余元，土壤污染修復(fù)費(fèi)136萬(wàn)余元，收購(gòu)鎘污染農(nóng)作物、家畜費(fèi)用125萬(wàn)余元。以上共計(jì)財(cái)產(chǎn)損失554萬(wàn)余元，構(gòu)成重大污染事故罪。

此案是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后當(dāng)?shù)卣猩桃Y，企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)所致?lián)p害，企業(yè)無(wú)力賠償，應(yīng)由當(dāng)?shù)卣a(bǔ)償。

(三)有開(kāi)發(fā)贏利前景的污染場(chǎng)地修復(fù)案

在城市化進(jìn)程中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為城市污染場(chǎng)地治理帶來(lái)商機(jī)，調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)卣畬?duì)企業(yè)破產(chǎn)遺留毒地治理的積極性。如沈陽(yáng)冶煉廠始建于日偽時(shí)期，解放后為國(guó)有大型企業(yè)，占地6萬(wàn)平方米，主要生產(chǎn)銅、鉛、鋅等重金屬產(chǎn)品。該廠1999年破產(chǎn)，遺留場(chǎng)區(qū)土地嚴(yán)重重金屬污染。2006年7月起，沈陽(yáng)鐵西區(qū)政府開(kāi)始治理，2008年完成土壤烘燒、換土修復(fù)，共投資1.2億元。修復(fù)后用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地增值7.3億元。⑦

象這樣主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所致工廠場(chǎng)地污染，多有商業(yè)開(kāi)發(fā)利用價(jià)值，當(dāng)?shù)卣顿Y修復(fù)可獲增值，無(wú)須國(guó)家補(bǔ)償修復(fù)費(fèi)用。如當(dāng)?shù)卣I措資金困難，可從國(guó)家補(bǔ)償基金中貸款，開(kāi)發(fā)增值后返還。

(四)倒閉企業(yè)遺留污染損害無(wú)人承擔(dān)責(zé)任案

2014年12月8日央視《東方時(shí)空》報(bào)道，廣西大新縣五山鄉(xiāng)三合村常屯，村民因鎘污染中毒，有的村民雙臂長(zhǎng)滿大小不一的疙瘩，手指變形，46名村民體檢，43人尿鎘超標(biāo)，僅3人正常。污染原因是建于1954年的原大新鉛鋅礦，排污水槽經(jīng)常堵塞泄漏污水流入農(nóng)田，尾礦雨水浸灌耕地，致農(nóng)作物重金屬污染。大鋅鋁鋅礦為國(guó)有中型企業(yè)，2000年11月因資源枯竭停產(chǎn)，2002年7月宣告破產(chǎn)。當(dāng)?shù)卣硎?，將?duì)常屯環(huán)境污染實(shí)施治理，醫(yī)務(wù)人員已對(duì)556名村民做全面體檢，對(duì)村民實(shí)施搬遷計(jì)劃，對(duì)村民每年供應(yīng)8個(gè)月糧食，即每月30斤大米。當(dāng)?shù)卣硎緦⑾蛏霞?jí)部門爭(zhēng)取資金。

此例，因污染礦企多年在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)營(yíng)，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)主要損害治理、村民救助費(fèi)用。國(guó)家補(bǔ)償基金，主要應(yīng)適用此類情況。

綜合分析以上類型，得出初步結(jié)論是：以上污染損害類型，除實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后(1993年1月1日之后)地方政府新批建企業(yè)或違法擅自開(kāi)工企業(yè)所致重金屬污染，加害企業(yè)能承擔(dān)賠償責(zé)任的，由加害企業(yè)賠償。加害企業(yè)不能承擔(dān)責(zé)任的，由地方政府予以補(bǔ)償。對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)期間遺留的污染損害，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)治理和受害人的補(bǔ)償費(fèi)用，但當(dāng)?shù)卣畬?duì)有開(kāi)發(fā)增值可能的污染土地的修復(fù)，可由當(dāng)?shù)卣鲑Y修復(fù)。對(duì)跨計(jì)劃與市場(chǎng)兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的工業(yè)園區(qū)搬遷改造，國(guó)家可視計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期生產(chǎn)污染等大致情況與當(dāng)?shù)卣謸?dān)修復(fù)污染土地費(fèi)用。法院、環(huán)保局對(duì)個(gè)案收取賠償、補(bǔ)償費(fèi)用然后向受害人發(fā)放，僅是權(quán)宜之計(jì)，在國(guó)家設(shè)立補(bǔ)償基金后，應(yīng)改由國(guó)家補(bǔ)償并向污染企業(yè)收取相關(guān)費(fèi)用。

三、環(huán)境污染損害補(bǔ)償?shù)脑瓌t

環(huán)境污染損害補(bǔ)償與賠償是并行不悖的綜合救濟(jì)體系中的兩個(gè)基本制度。實(shí)行國(guó)家補(bǔ)償，限于企業(yè)搬遷遺留的污染場(chǎng)地、經(jīng)流行病學(xué)調(diào)查確認(rèn)的環(huán)境病流行區(qū)域(國(guó)際上環(huán)境污染所致疾病統(tǒng)稱環(huán)境病，主要是重金屬超標(biāo)中毒)。其他環(huán)境污染損害仍由侵權(quán)責(zé)任法環(huán)境賠償責(zé)任規(guī)范調(diào)整。

環(huán)境污染基金補(bǔ)償，雖是不同于損害賠償?shù)闹贫?，但仍是以損害賠償為基礎(chǔ)設(shè)立的，因此必須遵循以下原則：

(一)污染者負(fù)擔(dān)原則

這當(dāng)然以污染者存在并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任為條件。如污染者已不存在，只能由國(guó)家補(bǔ)償。污染者存在但不能承擔(dān)全部責(zé)任，應(yīng)實(shí)施破產(chǎn)，不足承擔(dān)污染責(zé)任部分，由國(guó)家補(bǔ)償。凡有能力承擔(dān)污染責(zé)任，國(guó)家可依污染情況征收民事罰金并由國(guó)家實(shí)施損害救濟(jì)，包括從補(bǔ)償基金中支付財(cái)產(chǎn)污染修復(fù)費(fèi)用和人身?yè)p害補(bǔ)償費(fèi)用。依據(jù)馬克思主義理論，勞動(dòng)和資源共同創(chuàng)造財(cái)富。企業(yè)污染造成損害，同時(shí)節(jié)省了治污成本。環(huán)境資源為人所共有，不僅大氣、水為人所共有，個(gè)人財(cái)產(chǎn)在環(huán)境污染時(shí)代也被賦予公共性，必須以不損害環(huán)境為條件而行使，即綠色所有權(quán)。在我國(guó)土地使用權(quán)、采礦權(quán)物權(quán)體系下，也可稱為綠色物權(quán)。因此，污染者負(fù)擔(dān)環(huán)境損害修復(fù)和所致人身?yè)p害的補(bǔ)償費(fèi)用，是合理的。實(shí)行國(guó)家補(bǔ)償基金，同時(shí)向污染者征收民事罰金，其罰金與實(shí)際損害可能有一定差距，但大體上是以實(shí)際損害為基礎(chǔ)的，同時(shí)包括一定的環(huán)境執(zhí)法費(fèi)用，因這部分費(fèi)用也是污染者造成的，應(yīng)由污染者負(fù)擔(dān)。因此，民事罰金總體上應(yīng)高于實(shí)際損失。這種產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)，會(huì)使污染者明白如不預(yù)防污染發(fā)生，可能承擔(dān)更大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因?yàn)殡S意污染造成的損害往往大于預(yù)防成本?；诰G色產(chǎn)權(quán)的污染者負(fù)擔(dān)原則有利于促使企業(yè)采取預(yù)防污染措施。

(二)國(guó)家出資原則

在污染者不存在或無(wú)力承擔(dān)責(zé)任情況下，國(guó)家基于受益及管理職責(zé)應(yīng)當(dāng)出資。基于我國(guó)重金屬污染涉及歷史欠賬的事實(shí)，國(guó)家出資應(yīng)是基金的主要來(lái)源。在國(guó)外環(huán)境法有受益者負(fù)擔(dān)原則。所謂受益者，即因污染企業(yè)的經(jīng)營(yíng)而獲利者，如污染企業(yè)原料的供應(yīng)商、產(chǎn)品的銷售者、資金的貸款銀行以及獲得稅金的國(guó)家甚至產(chǎn)品消費(fèi)者。在我國(guó)現(xiàn)階段，適用廣泛的受益者負(fù)擔(dān)原則，條件還不成熟，因市場(chǎng)機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)，行政在配置生產(chǎn)資源方面在歷史發(fā)展中扮演了重要角色，讓所有受益者負(fù)擔(dān)欠缺利益機(jī)制。但國(guó)家作為獲得稅金的受益者和企業(yè)管理者，負(fù)擔(dān)主要的基金出資責(zé)任則是理所當(dāng)然的。

(三)懲罰性賠償原則

即對(duì)第二次違法排放，征收較初次違法排放一倍以上的民事罰金，達(dá)到使污染者不敢再違法排放的目的。懲罰是民事法律責(zé)任基本功能之一，我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法第1條立法目的的規(guī)定，明定為“懲罰”侵權(quán)行為制定本法。民事罰金，性質(zhì)上是民事責(zé)任，實(shí)施懲罰賠償符合侵權(quán)責(zé)任法的一般規(guī)定。懲罰賠償提高了違法污染環(huán)境的成本，達(dá)到使企業(yè)不敢違法污染環(huán)境的目的，有利于預(yù)防環(huán)境污染的發(fā)生。實(shí)施懲罰性賠償，直致迫使一些嚴(yán)重違法企業(yè)破產(chǎn)，表面看減少GDP，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)際上減少更多的是黑色GDP，提高了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

(四)依因果關(guān)系確定補(bǔ)償比例原則

這是針對(duì)環(huán)境人身?yè)p害而言的。對(duì)此必須進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，依疫學(xué)因果關(guān)系中的“劑量——反應(yīng)關(guān)系”確認(rèn)因果關(guān)系比率。因人身疾患是由多種因素造成的，有自然原因，也有遺傳因素，污染者只對(duì)污染引起的那一部分負(fù)責(zé)，國(guó)家也只對(duì)這一部分給予補(bǔ)償。所謂“劑量——反應(yīng)關(guān)系”，即某一人群暴露于某種環(huán)境因素條件下，其患病明顯高于以往或其他普通地域人群患病人數(shù)，才可認(rèn)定。明顯高于，應(yīng)作起點(diǎn)規(guī)定，應(yīng)規(guī)定一倍為起點(diǎn)。對(duì)一倍的補(bǔ)償，只是人身?yè)p害實(shí)際費(fèi)用的一半。以此類推。

環(huán)境病的流行病學(xué)調(diào)查，應(yīng)列入國(guó)家公共衛(wèi)生工作計(jì)劃。流行病調(diào)查，可確認(rèn)某地環(huán)境因素與某種疾病的因果關(guān)系及其比率，為基金補(bǔ)償提供依據(jù)。也有利排除環(huán)境污染之外的自然因素所致?lián)p害，預(yù)防群眾將其他原因所致?lián)p害疑為企業(yè)環(huán)境污染所致?lián)p害引發(fā)的群體性事件，便于國(guó)家采取相應(yīng)的救助措施。嚴(yán)重的霧霾，符合一定條件，有發(fā)生毒霧事件致多人死傷的危險(xiǎn)。⑧中國(guó)有關(guān)研究估算，2013年1月的霧霾，致北京、上海、廣州和西安4城市1416人過(guò)早死亡。北方城市居民因PM10污染比南方城市居民人均期望壽命減少0.6―0.7歲。⑨對(duì)毒霧發(fā)生可能性，政府決不可掉以輕心，應(yīng)未雨綢繆，依據(jù)流行病調(diào)查及時(shí)采取預(yù)防措施，同時(shí)，也為政府管控大氣污染提供決策依據(jù)。

(五)定型化定額化原則

這是針對(duì)人身?yè)p害殘疾以上規(guī)定的。目前，我國(guó)醫(yī)療損害是十級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)重金屬中毒致殘，有待醫(yī)學(xué)就幾種主要重金屬致害作出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。這是世界性難題。現(xiàn)時(shí)條件下，凡能比照十級(jí)殘疾標(biāo)準(zhǔn)(死亡同一級(jí)殘疾)的，可比照認(rèn)定；凡今后出臺(tái)重金屬中毒殘疾標(biāo)準(zhǔn)的，屆時(shí)執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)；不能比照十級(jí)殘疾標(biāo)準(zhǔn)又無(wú)特別規(guī)定的，由醫(yī)療委員會(huì)認(rèn)定(臨時(shí)組成)。十級(jí)，即十個(gè)類型。定額，即每一個(gè)類型規(guī)定固定的賠償數(shù)額(考慮因果關(guān)系比例)。

四、比較法觀察

美國(guó)、日本有不同的損害補(bǔ)償基金經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)實(shí)行超級(jí)基金制度。所謂超級(jí)基金，即美國(guó)于1980年制定《環(huán)境綜合反應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法》實(shí)行巨額基金的簡(jiǎn)稱。該法規(guī)定，自1986年10月17日起，授權(quán)不超過(guò)85億美元基金連續(xù)使用5年；自1991年10月1日始至1994年9月30日止，授權(quán)不超過(guò)51億美元基金。主要用于支付環(huán)境索賠、技術(shù)援助和鉛污染土壤治理。[3]P67該法規(guī)定了民事罰款，對(duì)每次(天)環(huán)境違反征收不超過(guò)25000美元民事罰款，對(duì)第二次違反或連續(xù)違反處罰每天75000美元民事罰款。[3]P64-65日本熊本水俁工廠將含汞廢水長(zhǎng)期排入水俁灣，致魚(yú)類中毒，長(zhǎng)期食用者發(fā)生感覺(jué)、視覺(jué)、聽(tīng)力、運(yùn)動(dòng)障礙，嚴(yán)重者患癌、身體畸形。1950年發(fā)現(xiàn)至2009年，日本法院受理多起訴訟案件，因受害標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，多人未獲勝訴。未獲救濟(jì)者與律師成立聯(lián)合會(huì)，提出政府一次賠償方案。2009年7月，國(guó)會(huì)通過(guò)自民黨、公明黨提案，即“水俁病被害者救濟(jì)及水俁病問(wèn)題解決特別措施法案”，規(guī)定對(duì)患水俁病有一定感覺(jué)障礙者，由國(guó)家支付210萬(wàn)日元一次性救濟(jì)金和療養(yǎng)費(fèi)。在日本，學(xué)者認(rèn)為是國(guó)家賠償責(zé)任[4]P350，但法律規(guī)定為救濟(jì)金和療養(yǎng)費(fèi)。在日本，1973年制定了《大氣污染人身公共健康損害補(bǔ)償法》，簡(jiǎn)稱公健法，由國(guó)家對(duì)受害人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并向污染者征收費(fèi)用。

美日兩國(guó)雖針對(duì)的環(huán)境污染情況不盡相同，但對(duì)長(zhǎng)期累積的環(huán)境污染損害難題，均采用國(guó)家責(zé)任形式。至于這一責(zé)任是違法賠償還是合法補(bǔ)償，論者均不無(wú)道理。在日本，國(guó)家賠償范圍較寬，凡國(guó)家有關(guān)部門侵權(quán)致人損害均適用國(guó)家賠償法。對(duì)水俁病損害，法院個(gè)案判決有認(rèn)定政府部門監(jiān)管不盡職，具有違法性而負(fù)責(zé)。學(xué)理上有學(xué)者認(rèn)為公民將環(huán)境作為財(cái)產(chǎn)信托與國(guó)家，國(guó)家未盡到管理之責(zé)應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。[5]P3這些國(guó)家立法籠統(tǒng)稱為補(bǔ)償(在美國(guó)有補(bǔ)償、賠償不同翻譯，日本就叫特別措施法或補(bǔ)償法)。在我國(guó)，無(wú)論民法通則還是國(guó)家賠償法，均將國(guó)家賠償嚴(yán)格限定于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使公權(quán)力本身致人損害，即使與行使公權(quán)力相關(guān)造成損害，也不適用國(guó)家賠償。如執(zhí)行公務(wù)發(fā)生交通事故，依道路交通事故責(zé)任賠償，非屬國(guó)家賠償。環(huán)境污染損害，是污染者所致，不是直接行使國(guó)家公權(quán)力所致，況且國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)，難以保證不發(fā)生環(huán)境污染?；谖覈?guó)法律制度，不宜將環(huán)境救濟(jì)基金視為國(guó)家賠償，而是補(bǔ)償或稱作救濟(jì)。美、日兩國(guó)國(guó)家環(huán)境救濟(jì)方案為我國(guó)解決環(huán)境污染損害提供了參考經(jīng)驗(yàn)，而我國(guó)更類同于美國(guó)，更應(yīng)采用基金模式。

美國(guó)的民事罰金(日本譯為民事課征金[6]P29)，體現(xiàn)的是污染者負(fù)擔(dān)原則，并且定額化體現(xiàn)了效率原則。此點(diǎn)也啟示我們有必要對(duì)我國(guó)現(xiàn)今的罰款制度重新審視。從今年元月1日實(shí)行的修改后的環(huán)境保護(hù)法，加大了違法懲治力度，規(guī)定按日罰款，上不封頂。其積極意義是較以前低額罰款增加了不封頂規(guī)定以加大違法成本，但如何破解地方保護(hù)主義的問(wèn)題沒(méi)有解決，這一規(guī)定能否得到很好執(zhí)行尚有待觀察。更主要的，是這一修定仍未改變責(zé)任性質(zhì)，觀念上仍然是行政主導(dǎo)思維，沒(méi)有真正樹(shù)立污染者負(fù)擔(dān)理念。罰款是行政責(zé)任，不體現(xiàn)污染者負(fù)擔(dān)原則，所謂上不封頂又給予執(zhí)法者過(guò)大的權(quán)力，存有發(fā)生濫罰款隱患。而民事罰，遵循污染者負(fù)擔(dān)原則，性質(zhì)上是民事責(zé)任，其定額規(guī)定方便執(zhí)行，也是對(duì)執(zhí)法權(quán)力的限制，更為合理和可行。因此，我國(guó)環(huán)境損害補(bǔ)償基金法應(yīng)改采民事罰制定，其他法律也應(yīng)及時(shí)修定。

五、國(guó)家環(huán)境污染損害補(bǔ)償基金法規(guī)定的主要內(nèi)容

(一)基金額度

基金額度應(yīng)根據(jù)國(guó)家財(cái)力和污染狀況而定。依據(jù)近年環(huán)保部用于修復(fù)污染土地、水域投資狀況，每年應(yīng)規(guī)定基金總額不少于100億元為當(dāng)，具體數(shù)額由有關(guān)部門研究決定。在剛剛過(guò)去的2014年，國(guó)家投入治污資金為136億元人民幣(作者2014年12月中旬參加鹽城重金屬會(huì)議從環(huán)保部人員報(bào)告中獲悉)，證明國(guó)家有此財(cái)力。因尚未對(duì)環(huán)境病實(shí)施補(bǔ)償，說(shuō)明社會(huì)需求大于這一投資。

基金的另一來(lái)源為民事罰款(即前述將現(xiàn)行行政責(zé)任罰款改為民事責(zé)任罰款)收入。法律應(yīng)規(guī)定不同民事罰款額度，并應(yīng)規(guī)定本法生效前企業(yè)所致污染由企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，本法生效后應(yīng)適用基金補(bǔ)償。至于大氣污染公眾健康損害，尚需進(jìn)一步研究另行作出法律規(guī)定，不適用本法。

(二)資金使用對(duì)象

資金應(yīng)分為兩部分：一是國(guó)家注入資金。其使用對(duì)象包括企業(yè)己不存在所遺留未作無(wú)害化處理尾礦、渣堆及污染場(chǎng)地修復(fù)費(fèi)用，優(yōu)先適用于難以進(jìn)行商業(yè)性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，對(duì)商業(yè)開(kāi)發(fā)基金投入后應(yīng)從開(kāi)發(fā)增值中回收；所致癌癥村等環(huán)境病患者醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償；以及相關(guān)流行病學(xué)調(diào)查、污染修復(fù)評(píng)估驗(yàn)收費(fèi)用。二是民事罰款資金，統(tǒng)收統(tǒng)支，用于被征收企業(yè)所致環(huán)境污染的修復(fù)。實(shí)行國(guó)家與地方政府按比例負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)地方政府積極參與環(huán)境治理和疾病救治。具體比例由環(huán)境保護(hù)管理部門規(guī)定。

(三)資金申請(qǐng)程序

基金應(yīng)由國(guó)家環(huán)保部依據(jù)污染調(diào)查和省級(jí)環(huán)保部門申請(qǐng)，依資金使用對(duì)象和嚴(yán)重程度優(yōu)先選擇資助項(xiàng)目。特別是對(duì)無(wú)人承擔(dān)責(zé)任的癌癥村，應(yīng)依流行病調(diào)查為據(jù)優(yōu)先予以救治賠償。應(yīng)規(guī)定適用本基金的環(huán)境病種類，主要是重金屬長(zhǎng)期污染引發(fā)的區(qū)域性環(huán)境疾病。所謂環(huán)境病，即環(huán)境因素引起的疾病。我國(guó)已有醫(yī)生發(fā)現(xiàn)，臨床上最常見(jiàn)的重金屬中毒有汞、鉛、砷、鉈、鎘等。由于環(huán)境病尚未作為獨(dú)立的疫病，醫(yī)療實(shí)踐中因許多臨床醫(yī)生缺乏重金屬中毒的診治經(jīng)驗(yàn)，漏診、延診或誤診為其他疫病的現(xiàn)象十分普遍，使患者不能得到確切的救治，而這一疫病客觀上已普遍存在。比如：某醫(yī)生所在醫(yī)院自2005年1月至2012年3月期間，有臨床完整資料的汞中毒患者就有274例。⑩早在上世紀(jì)70年代，世界衛(wèi)生組織對(duì)1994年癌癥患者估計(jì)，有75～85%系受環(huán)境影響生成?？茖W(xué)家認(rèn)為，不同工業(yè)生產(chǎn)散發(fā)的化學(xué)物質(zhì)是主要原因。[7]P635環(huán)境病主要是大腸癌、肝癌、血癌、胃癌、肺癌等。一時(shí)性發(fā)生的血鉛超標(biāo)排毒救治不包括其中，由當(dāng)?shù)卣畬?shí)施救助。

(四)補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償范圍主要包括超出醫(yī)保范圍，依因果關(guān)系確定的醫(yī)療費(fèi)、療養(yǎng)費(fèi)、殘疾補(bǔ)償金、死亡補(bǔ)償金、喪葬費(fèi)等。醫(yī)療保險(xiǎn)賠償優(yōu)先適用是由保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)分散性質(zhì)決定的，也是世界各國(guó)通例。時(shí)間限制也是政策選擇。原則上應(yīng)以2000年為時(shí)間起點(diǎn)，因重金屬污染在本世紀(jì)之初開(kāi)始顯現(xiàn)。之前雖有，但以調(diào)整現(xiàn)存社會(huì)關(guān)系為原則。

(五)執(zhí)法機(jī)關(guān)

基金補(bǔ)償是重要的制度創(chuàng)新，必然需要設(shè)立和完善相應(yīng)執(zhí)法部門。首先在環(huán)保機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)增加基金管理、損害補(bǔ)償組織。其次，民事罰金征收以有效查處違法排放為前提。應(yīng)進(jìn)一步完善環(huán)境警察制度，及時(shí)查處環(huán)境違法犯罪，配合環(huán)保部門執(zhí)法。

結(jié)語(yǔ)

建議“國(guó)家環(huán)境污染損害補(bǔ)償基金法”由環(huán)保部起草，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)。自公布之日實(shí)施。依據(jù)國(guó)家《環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，到2020年，完善環(huán)境保護(hù)和損害救濟(jì)的法律體系。以解決歷史遺留污染場(chǎng)地和癌癥村救濟(jì)為目標(biāo)的“環(huán)境污染補(bǔ)償基金法”，為環(huán)境損害救濟(jì)體系中的重要法律之一，為保證社會(huì)公平正義、重大救濟(jì)制度改革于法有據(jù)所必須，希望有關(guān)部門抓緊制定實(shí)施。

注釋：

① 提出此建議的環(huán)境法、民法學(xué)者有多位，如李艷芳。參見(jiàn)李艷芳：《關(guān)于制定〈環(huán)境損害賠償法〉的思考》，載《法學(xué)雜志》，2005年第2期。

② 如全國(guó)人大代表呂忠梅。參見(jiàn)呂忠梅：《關(guān)于制定環(huán)境損害賠償法的議案》，載《楚天主人》,2010年第4期。

③ 2013年環(huán)保部印發(fā)的《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控“十二五”規(guī)劃》指出：“個(gè)別地方甚至出現(xiàn)‘癌癥村’等嚴(yán)重的健康和社會(huì)問(wèn)題?！?/p>

④ 參見(jiàn)[日]鹽野宏：《關(guān)于公法與私法學(xué)說(shuō)的歷史》，載《公法與私法》.東京：有斐閣，1989年版；大橋洋:《行政法現(xiàn)代行政過(guò)程論》，東京：有斐閣，2001年版第74頁(yè)；山本隆司:《行政法上的主觀法與法關(guān)系》，東京：有斐閣，2000年版第322頁(yè)。

⑤ 參見(jiàn)李蒙:《甘肅徽縣三千余名鋁中毒受害村民獲賠償》，載《民主與法制》，2011年第15期。

⑥ 參見(jiàn)北京青年報(bào)2008年9月18日?qǐng)?bào)道《衡陽(yáng)界牌鎮(zhèn)砷污染：毒礦害了一鎮(zhèn)人》。

⑦ 參見(jiàn)范春生:《中國(guó)重工業(yè)之地修復(fù)污染企業(yè)土壤獲成功》，新華網(wǎng)2011年9月13日?qǐng)?bào)道。

⑧ 如比利時(shí)馬斯河谷粉尖與二氧化硫煙霧事件，一周內(nèi)近60人死亡，數(shù)千人患呼吸疾??；美國(guó)多諾拉煙霧事件，6000人突患頭、眼、喉痛及流鼻涕、胸悶癥狀，死亡20人。倫敦?zé)熿F事件，頭兩周死亡4000人，之后兩月又死亡8000多人。參見(jiàn)袁杰：《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法解讀》，北京：中國(guó)法制出版社，2014年版第4頁(yè)。

⑨ 參見(jiàn)孫秀梅：《我們面對(duì)全方位的污染挑戰(zhàn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2015年1月31日第9版.

⑩ 參見(jiàn)邱澤武：《應(yīng)重視重金屬中毒的診斷與治療》，載中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)“第四屆重金屬污染防治及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研討會(huì)”暨重金屬污染防治專業(yè)委員會(huì)2014年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集，該會(huì)議于2014年12月于江蘇鹽城召開(kāi)。

[1] [日]廣中俊雄.民法綱要總論[M].東京：創(chuàng)文社,2006年.

[2] [日]吉田克已.現(xiàn)代市民社會(huì)與民法學(xué)[M].東京：日本評(píng)論社，1999.

[3] 毛如柏主編.世界環(huán)境法匯編(美國(guó)卷〔一〕)[M].北京：中國(guó)檔案出版社,2007.

[4] [日]吉村良一.環(huán)境法的現(xiàn)代課題[M].東京：有斐閣,2011.

[5] [日]宮本憲一.環(huán)境政策與國(guó)家責(zé)任[A].日本公害辯護(hù)團(tuán)聯(lián)絡(luò)會(huì)議編.公害與國(guó)家責(zé)任[C].東京：日本評(píng)論社,1982.

[6] [日]北村喜定.聯(lián)邦清潔水法[A].日本國(guó)際比較環(huán)境中心編.世界的環(huán)境法[C].東京：日本評(píng)論社，2001.

[7] 蔡墩銘.公害與法律[M].臺(tái)北：臺(tái)灣翰蘆圖書(shū)出版有限公司,2008.

(責(zé)任編輯：黃春燕)

Proposal to Establish National Compensation Fund for
Pollution Damage to Environment—— A Deliberation Focused on Pollution Damage Caused by Heavy Metals

LiuShi-guo

(Law School of Fudan University, Shanghai 200438)

In case of heavy metal pollution, the practice of overall relocation or shutdown of the enterprises in certain area is helpless for the realization of liability for environmental damage. Due to complicated causes such as history, it is difficult to determine liabilities of environmental pollution. Liability of a polluter cannot be applied to environmental damage remained after shutdown of the enterprise due to bankruptcy or resource exhaustion. As a result, it has to be dealt with by funding of national or local government. It is proposed to establish national compensation fund for pollution damage to environment and enact related laws. Such fund should be funded by the government and imposed on polluters. For pollution caused by enterprises under complete market-oriented management, the current practice of administrative penalty should be replaced by civil penalty, and the “polluter pays” principle and punitive compensation principle should be implemented. Compensation proportion of the fund should be determined in terms of casual relationship in accordance with stereotyping and quota. The act of national compensation fund for pollution damage to environment shall explicitly define the fund quota, beneficiary, application procedure, compensation scope, enforcement authorities.

damages related to environmental pollution; heavy metals; national compensation fund

1002—6274(2015)02—111—08

本文系作者主持的國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《重金屬環(huán)境污染損害賠償法律機(jī)制研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12&ZD236)的階段性成果。

劉士國(guó)(1954-)，男，山東禹城人，法學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槊穹▽W(xué)、醫(yī)事法學(xué)、環(huán)境責(zé)任。

DF468

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