惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職案件的防控

●秦連鵬 馮志華 徐瑩瑩/文

*河南省平輿縣人民檢察院［463400］

近年來(lái)，為解決“三農(nóng)問(wèn)題”，中央、地方各級(jí)政府先后出臺(tái)了一系列惠民政策并投入了大量專項(xiàng)資金，用于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)民利民生。但是，隨著各種專項(xiàng)補(bǔ)助資金的增多，惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域的瀆職犯罪案件也呈多發(fā)、高發(fā)態(tài)勢(shì)。對(duì)此，應(yīng)圍繞農(nóng)村糧食直補(bǔ)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村危房改造、“雨露”計(jì)劃、“一事一議”等重點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)“查系統(tǒng)、系統(tǒng)查”的方法積極開展查案工作，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金的管理使用，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民兄弟的利益。

一、惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件的主要特點(diǎn)

通過(guò)對(duì)所查案件的深入分析，惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪呈現(xiàn)下列特點(diǎn)：

第一，涉案資金種類多、覆蓋面廣。從某區(qū)立案查處的專項(xiàng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件12件17人看，共涉及8類國(guó)家惠農(nóng)惠民專項(xiàng)資金，即“糧食直補(bǔ)”專項(xiàng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件1件1人，“公共衛(wèi)生”專項(xiàng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件2件2人，“畜牧養(yǎng)殖”專項(xiàng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件1件2人，“一事一議”專項(xiàng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件1件2人，“農(nóng)民專業(yè)合作社”專項(xiàng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件1件1人，“雨露”計(jì)劃專項(xiàng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件1件2人，“農(nóng)村危房改造”專項(xiàng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件3件4人，“農(nóng)村合作醫(yī)療”專項(xiàng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件3件5人。幾乎每一類專項(xiàng)資金都存在瀆職犯罪行為。

第二，發(fā)案領(lǐng)域多，社會(huì)危害嚴(yán)重?；蒉r(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪主要集中在農(nóng)業(yè)、畜牧、民政、財(cái)政、衛(wèi)生等領(lǐng)域。此類犯罪直接侵害國(guó)家惠民政策的落實(shí)和人民群眾的切身利益，不僅會(huì)造成國(guó)家資產(chǎn)的流失，甚至還有可能激化社會(huì)矛盾。如犯罪嫌疑人代某在任某鄉(xiāng)衛(wèi)生院院長(zhǎng)期間，擅自決定把縣衛(wèi)生局撥付給該鄉(xiāng)衛(wèi)生院的公共衛(wèi)生資金中的53.40萬(wàn)元用于給退休人員發(fā)工資、撫恤金和給非公共人員發(fā)工資及補(bǔ)助以及歸還該院藥品欠款等，致使公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金并未真正用于為人民群眾開展衛(wèi)生服務(wù)等工作，侵害了國(guó)家及人民群眾的利益，致使部分群眾多次上訪，造成惡劣影響。

第三，涉及資金和人員較為分散?；蒉r(nóng)資金屬于方面性、群體性補(bǔ)助，雖然總額多，但覆蓋人數(shù)較多，單筆資金較少，較為分散。通常情況下，一項(xiàng)惠農(nóng)資金涉及全縣數(shù)十人、數(shù)百人，甚至數(shù)千人，每人每年受惠的金額多則數(shù)千元、少則數(shù)百元。

第四，作案手段隱秘，方式多樣。從表面上看，有關(guān)惠農(nóng)資金的監(jiān)督管理和使用，各種應(yīng)有的手續(xù)都比較齊全，從賬冊(cè)到審批手續(xù)、發(fā)放手續(xù)、檢查驗(yàn)收手續(xù)等一應(yīng)俱全，但有的做假賬，有的在審批材料、發(fā)放手續(xù)、檢查驗(yàn)收等方面造假，導(dǎo)致大量惠農(nóng)資金通過(guò)虛報(bào)賬目和各種虛假手續(xù)被挪用、擠占、套取。

第五，涉及罪名較為集中。從目前查辦的專項(xiàng)資金瀆職犯罪案例來(lái)看，涉嫌罪名大多為濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪，其中又以玩忽職守罪居多。

二、惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪原因分析

第一，法律意識(shí)淡薄，思想認(rèn)識(shí)不到位。一些單位和個(gè)人對(duì)專項(xiàng)資金管理和使用的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足，不能從思想上給予足夠重視，認(rèn)為只要個(gè)人不裝腰包怎樣使用問(wèn)題都不大。因此，一些項(xiàng)目實(shí)施單位為了單位小團(tuán)體利益，置國(guó)家、集體利益于不顧，隨意擠占、挪用專項(xiàng)資金。例如，某區(qū)檢察院反瀆部門在查處農(nóng)村危房改造項(xiàng)目資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為了本單位“小團(tuán)體”利益，擠占、挪用專項(xiàng)資金用于建敬老院、清真寺等。

第二，管理制度不健全，缺乏執(zhí)行力。一是專項(xiàng)資金未設(shè)專帳專戶管理。專項(xiàng)資金管理辦法明確要求資金使用單位須設(shè)立專門銀行帳戶進(jìn)行專戶存儲(chǔ)，但查案發(fā)現(xiàn)，部分單位未能嚴(yán)格執(zhí)行，而是將專項(xiàng)資金與單位經(jīng)費(fèi)帳戶混存混用，造成專項(xiàng)資金收入核算不清。二是專項(xiàng)資金發(fā)放不透明。相關(guān)職能部門對(duì)專項(xiàng)資金的發(fā)放，未能嚴(yán)格落實(shí)“三公開”規(guī)定，即對(duì)發(fā)放對(duì)象進(jìn)行公開、對(duì)人數(shù)進(jìn)行公開、對(duì)金額進(jìn)行公開，資金的管理、使用缺乏透明度，缺乏完善的公示和舉報(bào)機(jī)制。三是專項(xiàng)資金審核、報(bào)批程序不嚴(yán)格。部分監(jiān)管人員的責(zé)任心不強(qiáng)，在專項(xiàng)資金的審核、報(bào)批、驗(yàn)收、發(fā)放過(guò)程中，不嚴(yán)格依照法定程序、條件認(rèn)真審核，甚至敷衍了事，為犯罪分子提供了可乘之機(jī)。

第三，監(jiān)督機(jī)制不完善，權(quán)力缺乏制約。一是管理部門多、權(quán)責(zé)不明、責(zé)任落實(shí)不到位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上級(jí)財(cái)政每年撥付到縣財(cái)政的專項(xiàng)資金多達(dá)40余項(xiàng)，參與資金管理的部門有20多個(gè)，部分專項(xiàng)資金從立項(xiàng)、申報(bào)、審批、驗(yàn)收、資金撥付涉及的監(jiān)管部門就有三四個(gè)，出現(xiàn)多頭監(jiān)管、責(zé)權(quán)不明等現(xiàn)象。二是財(cái)政部門與項(xiàng)目主管部門管理脫節(jié)。按照政策規(guī)定，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)各種專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)管。但在實(shí)際工作中，財(cái)政部門往往只負(fù)責(zé)撥付資金，對(duì)資金的使用情況并不跟蹤問(wèn)效，與其它資金管理部門缺乏溝通，管理出現(xiàn)脫節(jié)，為瀆職犯罪提供了滋生土壤。

三、防控惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的建議

針對(duì)惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪具有的發(fā)現(xiàn)難、取證難、突破難等特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)反瀆部門應(yīng)在調(diào)查和分析該類案件特點(diǎn)和犯罪原因的基礎(chǔ)上，探索并實(shí)踐一套行之有效的辦案方法。

（一）探索案源收集新機(jī)制

第一，建立案件線索移送制度。在查處惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪工作中，如果只是依賴舉報(bào)、移送或是等案上門，案件不僅辦不成，就連發(fā)現(xiàn)都很困難。因此，在暢通舉報(bào)中心受理、紀(jì)檢部門交辦等工作基礎(chǔ)上，主動(dòng)加強(qiáng)與教育、衛(wèi)生、民政、農(nóng)業(yè)、畜牧等重點(diǎn)民生領(lǐng)域行政部門的溝通和聯(lián)系，建立起協(xié)調(diào)、暢通、快捷的案件線索移送和情況反饋機(jī)制。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)資金使用人截留、擠占專項(xiàng)資金涉嫌犯罪的，要依法移交檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成犯罪的及時(shí)立案查處。

第二，完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部移送和協(xié)查制度。反瀆部門與本院反貪、偵監(jiān)、公訴、控申、預(yù)防等部門負(fù)責(zé)人密切溝通聯(lián)系，共同制定規(guī)范性文件以建立健全以內(nèi)勤為聯(lián)絡(luò)員的內(nèi)部信息反饋、通報(bào)線索受理等機(jī)制，暢通案件線索內(nèi)部移送渠道，增強(qiáng)自行發(fā)現(xiàn)線索的能力。同時(shí)，全面推行重大復(fù)雜案件公訴部門提前介入機(jī)制，引導(dǎo)反瀆部門全面收集證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定犯罪和適用法律，確保辦案質(zhì)量和辦案效率。

第三，推行“兩法銜接”信息共享工作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)反瀆部門應(yīng)積極推行“兩法銜接”，同縣財(cái)政局、教育局、農(nóng)業(yè)局、民政局等行政單位共同召開查辦和預(yù)防惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪工作聯(lián)席會(huì)議，共同建立和完善案件線索移送、信息共享、案件咨詢、情況通報(bào)等案件信息共享機(jī)制。各成員單位要提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的使用和監(jiān)督管理，及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)移送發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索，并在農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審批和驗(yàn)收時(shí)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)，或要求派員參加驗(yàn)收等；檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)向各成員單位通報(bào)開展查辦惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪工作動(dòng)態(tài)、進(jìn)展成效和典型案件，真正做到信息互通、資源共享。

(二)探索偵查辦案的新模式

第一，精心組織、周密部署是成功辦理惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件的重要前提。查辦惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件時(shí)，如何突破案件并及時(shí)固定證據(jù)，排除干擾非常重要。必須要求有嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的偵查方案，必須有統(tǒng)一的組織和部署，才能取得好的偵查效果。要盯準(zhǔn)專項(xiàng)資金領(lǐng)域犯罪案件高發(fā)的系統(tǒng)，摸清發(fā)案規(guī)律、特點(diǎn)，查辦難點(diǎn)，選準(zhǔn)突破口，同時(shí)實(shí)行偵查一體化，取得上級(jí)院的支持和配合。

第二，統(tǒng)一調(diào)配，形成查案整體合力是成功查處專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的關(guān)鍵所在?；蒉r(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪需要調(diào)取、查證、印證的資料較多，這就需要指揮者對(duì)參與辦案的人員統(tǒng)一指揮，果斷決策，使辦案人員能夠互相配合，協(xié)同作戰(zhàn)，通過(guò)合理調(diào)配警力，充分發(fā)揮干警的聰明才智，才能以最快的速度獲取可靠的證據(jù)，提高偵查破案的整體效能。

(三)探索教育培訓(xùn)新機(jī)制，提高突破案件的能力

惠農(nóng)專項(xiàng)資金的種類多、數(shù)額大、管理部門多、涉及的部門也多，各項(xiàng)目資金管理部門除了依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)進(jìn)行管理外，還都有自己行業(yè)內(nèi)部規(guī)章、制度，而這些行業(yè)性規(guī)章、規(guī)定又恰恰是判定有關(guān)人員是否瀆職、失職的重要依據(jù)。所以，要想成功查辦惠農(nóng)專項(xiàng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件，必須有一批既精通法律法規(guī)又了解項(xiàng)目資金管理部門行業(yè)性規(guī)章制度的辦案骨干。檢察機(jī)關(guān)反瀆部門應(yīng)從辦案實(shí)際出發(fā)，積極采取措施提高干警的案件突破能力。一是加大各行業(yè)部門法的學(xué)習(xí)。加大反瀆干警的培訓(xùn)力度，創(chuàng)造條件讓干警學(xué)習(xí)各行業(yè)管理知識(shí)，通過(guò)辦案實(shí)踐，努力成為通曉某些行業(yè)管理規(guī)定的專門人才。二是博采眾長(zhǎng)，不斷借鑒學(xué)習(xí)。辦案的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)反瀆部門要經(jīng)常組織反瀆干警“走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，與兄弟縣院相互交流偵查經(jīng)驗(yàn)，暢談辦案體會(huì)，使一些辦案模式更加成熟。要充分利用檢察內(nèi)網(wǎng)平臺(tái)，積極分析、探討兄弟院反瀆職侵權(quán)偵查的典型案例，結(jié)合本地實(shí)際情況，主動(dòng)出擊尋找類似相關(guān)方面的案件線索。

(四)探索預(yù)防工作新機(jī)制，確保專項(xiàng)資金安全運(yùn)行

為遏制和減少惠農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪易發(fā)多發(fā)勢(shì)頭、保障專項(xiàng)資金運(yùn)行安全，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)推行懲防一體化、辦案一崗雙責(zé)等工作機(jī)制，努力從根本上消除犯罪隱患，讓惠農(nóng)政策惠及千家萬(wàn)戶，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，保障國(guó)家政策性資金完整的落實(shí)。

第一，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)筑懲防一體的組織保障。查辦職務(wù)犯罪案件是預(yù)防職務(wù)犯罪的一種特殊手段。為起到查處辦理一案、警示教育一片的效果，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)推行懲防一體化、辦案一崗雙責(zé)等工作機(jī)制，即在內(nèi)部成立由“一把手”任組長(zhǎng)，黨組成員任副組長(zhǎng)，反貪、反瀆、預(yù)防等相關(guān)職能部門為成員的懲治和預(yù)防專項(xiàng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組。反貪、反瀆干警既是案件承辦者，又是個(gè)案預(yù)防責(zé)任的承擔(dān)者，在辦案的同時(shí)還要做好職務(wù)犯罪預(yù)防工作，真正達(dá)到“懲防一體、懲中有防、以防促懲”的效果。

第二，完善項(xiàng)目報(bào)備制度，延伸法律監(jiān)督觸角。由于專項(xiàng)政策性資金的覆蓋面廣、涉及的部門多、部門法也多，作為法律監(jiān)督者只有及時(shí)掌握這些法律法規(guī)，才能對(duì)行政執(zhí)法部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，因此，檢察機(jī)關(guān)反瀆部門要積極與縣財(cái)政局、項(xiàng)目資金主管單位進(jìn)行溝通聯(lián)系，建立和完善了專項(xiàng)資金項(xiàng)目報(bào)送備案、跟蹤監(jiān)督等機(jī)制。檢察院和項(xiàng)目主管單位都設(shè)一名信息聯(lián)絡(luò)員，形成一個(gè)相對(duì)固定的聯(lián)絡(luò)員網(wǎng)絡(luò)，財(cái)政局、專項(xiàng)資金主管部門要定期把專項(xiàng)資金數(shù)額、投放對(duì)象、流轉(zhuǎn)程序等材料報(bào)送給檢察院信息聯(lián)絡(luò)員，檢察院指派專人對(duì)專項(xiàng)資金的撥付情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，監(jiān)督是否存在違法截留、擠占、挪用等問(wèn)題，為查處職務(wù)犯罪、開展預(yù)防工作打下良好的基礎(chǔ)。

第三，加大宣傳力度，深化預(yù)防效果。采用法制講座、送法下鄉(xiāng)、走訪等多種形式讓廣大群眾了解國(guó)家及各級(jí)政府所制定的有關(guān)專項(xiàng)資金的政策、項(xiàng)目的申報(bào)程序、補(bǔ)助金額等，增強(qiáng)資金的透明度，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在搞好宣傳教育的同時(shí)，結(jié)合典型案例有針性地開展警示教育，切實(shí)提高資金管理人員的法制意識(shí)及自律意識(shí)，增強(qiáng)抵御不正之風(fēng)和預(yù)防職務(wù)犯罪的能力。