浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理問題研究*

張翔 王佳麗

浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理問題研究*

張翔 王佳麗

浙江省高度重視養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。目前已基本形成了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，資金保障與服務(wù)提供相匹配的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。但面對(duì)浙江省人口老齡化形勢(shì)，制訂合理的養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理政策仍需進(jìn)一步研究。

一、浙江省養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理的現(xiàn)狀與存在問題

養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格是調(diào)節(jié)養(yǎng)老服務(wù)供求、配置養(yǎng)老服務(wù)資源的重要手段，合理的養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理政策會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)供求和資源配置效率產(chǎn)生重要的正面影響。2002年公布的《浙江省定價(jià)目錄》并未將養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格納入政府定價(jià)范圍。2006年，浙江省頒布《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的通知》指出“改革和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)制度。除政府投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)報(bào)價(jià)格管理部門確定外，其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)收費(fèi)，由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)設(shè)施條件、服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，自行確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。自此事實(shí)上形成了由市、縣價(jià)格管理部門對(duì)政府投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行價(jià)格管理的局面。

2010年修訂后的《浙江省定價(jià)目錄》雖然首次明確了政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理的政策依據(jù)，但與該政策配套的具可操作性管理辦法和實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)。各地價(jià)格主管部門對(duì)于養(yǎng)

老服務(wù)價(jià)格到底應(yīng)該“管什么”“管多少”“怎么管”等問題還不十分明確，這給養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理工作帶來了困難，從而出現(xiàn)老服務(wù)價(jià)格管理對(duì)象和范圍指向不清晰、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)項(xiàng)目內(nèi)容不一致、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)價(jià)格調(diào)整不夠及時(shí)等問題。

二、養(yǎng)老服務(wù)低價(jià)管制政策與養(yǎng)老服務(wù)體系健康發(fā)展之間的矛盾

與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅地理位置較好，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高，配套設(shè)施較齊全，而且價(jià)格低廉。但這種依靠大量財(cái)政投入和低價(jià)管制形成的“物美價(jià)廉”的公辦養(yǎng)老服務(wù)，事實(shí)上反而制約了養(yǎng)老服務(wù)體系的可持續(xù)發(fā)展。

（一）養(yǎng)老服務(wù)低價(jià)管制政策與優(yōu)化養(yǎng)老資源配置之間的矛盾

養(yǎng)老服務(wù)的低價(jià)管制加劇了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”的狀況。物美價(jià)廉的公辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)引發(fā)了老年群體旺盛的需求，加劇了公共養(yǎng)老服務(wù)資源的競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)托關(guān)系、開后門等不公現(xiàn)象，筆者研究的某公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2008年后入住老年人至少80%通過走后門入住。最需要得到政府保障的低收入失能老人反而在競(jìng)爭(zhēng)中被排斥在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之外。

（二）養(yǎng)老服務(wù)低價(jià)管制政策與增加養(yǎng)老服務(wù)供給之間的矛盾

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擠占了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)空間。經(jīng)濟(jì)狀況較好的老年人本應(yīng)自費(fèi)入住民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但卻憑其較高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位在入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)中占優(yōu)；而低收入失能老人卻“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)住不進(jìn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)住不起”。兩類機(jī)構(gòu)的職能錯(cuò)位加劇了部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置情況。雖然近年來浙江政府加大了對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，但與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所獲補(bǔ)貼相比仍十分有限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使按照2012年新的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)單床位能獲得的補(bǔ)貼也不到1萬元，甚至不如很多公辦機(jī)構(gòu)每年獲得的運(yùn)營補(bǔ)貼。

（三）養(yǎng)老服務(wù)低價(jià)管制政策與保證養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量之間的矛盾

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)價(jià)格調(diào)整不夠及時(shí)，使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量難以得到保證和提高。即使是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為了在相對(duì)較低的收費(fèi)水平上維持正常經(jīng)營也必須嚴(yán)控成本。筆者見過一個(gè)硬件很好的公辦養(yǎng)老院，因收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長期不變，為了節(jié)約開支一個(gè)星期只給老人放一次熱水洗澡。養(yǎng)老服務(wù)中的一個(gè)難題是護(hù)理人員招工難，流動(dòng)率高且專業(yè)化水平低。在社會(huì)平均工資日益增長的背景下，如不能靈活地及時(shí)調(diào)整護(hù)理服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，那么目前以“40、50”非專業(yè)人員為主的護(hù)理隊(duì)伍的現(xiàn)狀就無法改變，保證和提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量也無從談起。

三、制訂合理養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理政策的基本思路

浙江省應(yīng)建立合理的養(yǎng)老服務(wù)定價(jià)機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)增加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給總量，優(yōu)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)構(gòu)，提高公共養(yǎng)老服務(wù)資源的配置效率，保證和提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，逐步建立健全與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理政策。

養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理的原則應(yīng)該為：以養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)平均成本為基礎(chǔ)，綜合考慮當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)供求狀況和老年群體的經(jīng)濟(jì)承受能力，以保障老人的基本養(yǎng)老需求為出發(fā)點(diǎn)，并優(yōu)先滿足低收入失能老人的基本養(yǎng)老需求。

政府制定養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理政策應(yīng)體現(xiàn)如下要求：有利于增加養(yǎng)老服務(wù)的供給、有利于優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)資源的配置、有利于保證和提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

四、制訂合理養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理政策的具體建議

（一）明確界定養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理的對(duì)象

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為政府的直接投資項(xiàng)目，毫無疑問屬于政府定價(jià)管理范圍。公辦民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向政府支付租金以獲得土地、房屋和設(shè)施的使用權(quán)，并沒有獲得政府的直接投資、資本金注入和投資補(bǔ)助，不屬于政府投資的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是民間組織或機(jī)構(gòu)自行購買土地，自建或自行租用房產(chǎn)，自我經(jīng)營的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府并未對(duì)其股權(quán)進(jìn)行投資，也不屬于政府投資的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。對(duì)于一些政府通過資本金注入方式部分參與投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為，注冊(cè)為營利性機(jī)構(gòu)的，不應(yīng)納入政府價(jià)格管理范圍；注冊(cè)為非營利性機(jī)構(gòu)的，政府不控股的，也不應(yīng)納入政府價(jià)格管理范圍。

（二）明確界定養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格管理的范圍

住宿費(fèi)是指為滿足入住老人基本住宿需求，補(bǔ)償水電燃?xì)狻⒐芾碣M(fèi)用、固定資產(chǎn)設(shè)施維護(hù)、設(shè)備運(yùn)行維修等支出而收取的費(fèi)用。用于滿足基本住宿需求的費(fèi)用（如每月一定額度水電費(fèi)）已包含在住宿費(fèi)中，非用于滿足基本住宿需求的費(fèi)用如市話費(fèi)、空調(diào)費(fèi)及（超額）水電費(fèi)可納入特需服務(wù)收費(fèi)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得了低價(jià)的土地、房屋、設(shè)施設(shè)備等建設(shè)補(bǔ)貼，其住宿費(fèi)原則上應(yīng)納入政府定價(jià)管理的范圍。

但在目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求的情況下，居住套間和包住雙人間對(duì)老人來說是一種較為奢侈的需求。為了更有效地利用公共養(yǎng)老資源，建議允許公辦機(jī)構(gòu)對(duì)套間和包間自行在成本價(jià)基礎(chǔ)上上浮，甚至可按市場(chǎng)價(jià)原則定價(jià)，實(shí)行價(jià)格備案制。多人間和雙人間在成本價(jià)基礎(chǔ)上適當(dāng)下浮，實(shí)行交叉補(bǔ)貼，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督保證對(duì)套間和包間收取的費(fèi)用用于補(bǔ)貼多人間和雙人間的虧損。

護(hù)理費(fèi)是指入住老人在入住期間為滿足基本生活需求而需要的普通護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目而產(chǎn)生的收費(fèi)，主要用于支付直接護(hù)理老年人的護(hù)理人員人工開支和護(hù)理耗材開支。紹興市政府規(guī)定政府只對(duì)自理和介助護(hù)理費(fèi)用進(jìn)行定價(jià)，介護(hù)服務(wù)不作為普通服務(wù)項(xiàng)目納入政府定價(jià)范圍。這一做法有利于增加介護(hù)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的靈活性，有利于吸引專業(yè)護(hù)理人員加入養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，不妨作為一種參考模式。同時(shí)應(yīng)建立護(hù)理服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)更多專業(yè)護(hù)理人員加入養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。

伙食費(fèi)是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為滿足老年群體對(duì)食物數(shù)量和營養(yǎng)均衡的基本需求提供食物而收取的費(fèi)用,用于補(bǔ)償食材采購和食堂工作人員人工等開支。鑒于菜的份量難以標(biāo)準(zhǔn)化，“大師傅勺子一歪，價(jià)還是那個(gè)價(jià)，菜已不是那個(gè)菜了”。物價(jià)管理部門管得住名義價(jià)格，管不住實(shí)際價(jià)格，所以不宜直接實(shí)行政府定價(jià)。

（三）規(guī)范收費(fèi)項(xiàng)目，明確定價(jià)原則，根據(jù)成本變動(dòng)及時(shí)調(diào)整價(jià)格

住宿費(fèi)方面，分兩步實(shí)現(xiàn)成本定價(jià)改革。目前物價(jià)管理部門應(yīng)按補(bǔ)償運(yùn)營成本原則確定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)住宿費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，今后應(yīng)通過在成本中列支固定資產(chǎn)更新基金，逐步過渡到按完全成本原則定價(jià)，實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的獨(dú)立可持續(xù)運(yùn)營。地理位置較好的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相當(dāng)于獲得了級(jí)差地租補(bǔ)貼。建議住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)級(jí)差地租的差別，適當(dāng)提高地理位置較好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的住宿費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過價(jià)格手段緩解地理位置較好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一床難求現(xiàn)象。

護(hù)理費(fèi)方面，建議建立護(hù)理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)平均工資漲幅掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。物價(jià)管理部門每年定期根據(jù)當(dāng)?shù)厣弦荒甓壬鐣?huì)平均工資的變動(dòng)情況，自動(dòng)調(diào)整公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)自主定價(jià)。這有利于減少老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合理調(diào)價(jià)行為的阻力。為了鼓勵(lì)專業(yè)護(hù)理人員加入養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和專業(yè)化水平，物價(jià)部門應(yīng)允許介護(hù)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在社平工資變動(dòng)基礎(chǔ)上上浮一定百分點(diǎn)。

伙食費(fèi)方面，物價(jià)部門規(guī)定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的伙食定價(jià)遵循“不盈利”原則，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)每月公布收支情況，接受群眾民主監(jiān)督，物價(jià)部門根據(jù)投訴情況依法進(jìn)行價(jià)格管理。

其他收費(fèi)項(xiàng)目方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)的，其提供的醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)按國家和省制定的醫(yī)療服務(wù)價(jià)格政策規(guī)定執(zhí)行。特需服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可根據(jù)成本情況和市場(chǎng)供需狀況自主定價(jià)。

（四）建立和落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，分兩步推動(dòng)成本定價(jià)改革

隨著養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的逐步建立、補(bǔ)貼水平的逐步提高和補(bǔ)貼范圍的逐步擴(kuò)大，低收入老年群體的支付能力逐步提升，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的低價(jià)管制政策應(yīng)該隨著需方補(bǔ)貼制度的實(shí)施而逐漸放松，逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府就可以逐步減少對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供方補(bǔ)貼，將節(jié)約的資金用于需方補(bǔ)貼。

成本定價(jià)改革可以分為兩步。第一步是逐步將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到足以彌補(bǔ)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本（不含固定資產(chǎn)折舊），同時(shí)逐步取消運(yùn)營補(bǔ)貼。第二步是將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐步提高到足以彌補(bǔ)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的完全成本，同時(shí)逐步取消固定資產(chǎn)大修補(bǔ)貼和建設(shè)補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的獨(dú)立可持續(xù)運(yùn)營。具體的辦法可以參照章國平等人的建議：各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每年可按營業(yè)收入的一定比例提取基金，專項(xiàng)用于設(shè)施、設(shè)備等固定資產(chǎn)的更新（類似于提取折舊）。

（作者分別系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授和碩士生）

* 本文基于作者2012年11月向浙江省物價(jià)局提交的研究報(bào)告修改寫成。感謝國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目（13&ZD163）、國家自科基金重大項(xiàng)目（71490733）和國家自科基金面上項(xiàng)目（71273228）對(duì)本研究的支持。2014年10月20日頒布的《浙江省養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》吸收了本文的大部分建議。