主任檢察官辦案責(zé)任制改革研究

●李維維/文

主任檢察官辦案責(zé)任制改革研究

●李維維*/文

主任檢察官制度是檢察官辦案責(zé)任制的核心。當(dāng)前在主任檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)建設(shè)中主要存在主任檢察官主體地位不明職權(quán)不清等一系列問題。在一系列問題中，如何實(shí)現(xiàn)主任檢察官權(quán)責(zé)利的有機(jī)統(tǒng)一，以及如何避免該創(chuàng)新性制度重新陷入“行政化”的老舊窠臼，是目前亟待解決的重要問題?？朔陨蠁栴}需要從以下幾個(gè)方面著力：明確樹立主任檢察官相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)以及“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的基本原則；嚴(yán)格選任制度；積極探索配套制度的建立與改革，健全立法。本文試圖通過以上合理化建議，為順利構(gòu)建我國(guó)主任檢察官辦案責(zé)任制搭建科學(xué)平臺(tái)。

主任檢察官 檢察官辦案責(zé)任制 配套改革

建立以主任檢察官制度為核心的檢察官辦案責(zé)任制，完善辦案組織形式，是推動(dòng)新一輪檢察改革乃至司法體制改革的重要課題。［1］所謂辦案組織形式，指的是檢察機(jī)關(guān)履行職能、辦理案件時(shí)形成的組織關(guān)系、工作機(jī)制和行為樣態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)以“層級(jí)審批”為主要形式的辦案工作機(jī)制行政化色彩濃厚，在一定程度上影響了執(zhí)法辦案效率的提高和專業(yè)化辦案人員的培養(yǎng)。修訂后的《刑事訴訟法》進(jìn)一步凸顯了檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能，也對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案提出了更高要求。因此，在可為空間中推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)辦案組織形式和辦案方式的司法化，推行以“完善辦案組織形式、深化檢察官辦案責(zé)任制改革”［2］為主要內(nèi)容的工作機(jī)制改革勢(shì)在必行。

早在2000年1月10日，最高人民檢察院就發(fā)布了《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》)，并就選任、待遇、監(jiān)督、教育培訓(xùn)等多個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，成為主任檢察官辦案責(zé)任制的前身。目前，就主任(主辦)檢察官改革試點(diǎn)的情況和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立以主任檢察官制度為核心的檢察官辦案責(zé)任制順應(yīng)了當(dāng)前檢察體制改革的整體目標(biāo)，是推行檢察改革的重要舉措，實(shí)施效果較為明顯。如湖北省檢察院于2013年在該省59個(gè)檢察院開展“主辦檢察官”辦案責(zé)任制試點(diǎn)，明確規(guī)定主辦檢察官是經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)，依法履職，享有一定范圍辦案決定權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的檢察官，凸顯檢察官辦案主體地位。然而，從諸多試點(diǎn)的實(shí)施現(xiàn)狀來(lái)看，當(dāng)前檢察官辦案責(zé)任制無(wú)論是在管理體制抑或權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等方面依然存在不少問題亟待解決，應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。［3］

一、現(xiàn)實(shí)困境——主任制的改革動(dòng)因

在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，2000年以前，各地公訴、偵監(jiān)等主要業(yè)務(wù)部門辦理案件主要采用的是副處長(zhǎng)（副科長(zhǎng)）、處長(zhǎng)（科長(zhǎng)）、檢察長(zhǎng)逐級(jí)審批的辦案責(zé)任制。2000年以后，按照最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，多地開始試行主訴檢察官辦案責(zé)任制，但其在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，始終存在一些比較突出的問題，構(gòu)成了檢察官辦案責(zé)任制改革的動(dòng)因。主要包括以下幾個(gè)方面：辦案責(zé)任劃分不明晰；獨(dú)立性弱，辦案“行政化”色彩依舊顯著；辦案效率不高；缺失嚴(yán)格的選任機(jī)制；責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一現(xiàn)象嚴(yán)重；監(jiān)督制約機(jī)制的建立與健全相對(duì)滯后。

正是基于實(shí)踐中主訴制面臨的這些瓶頸問題，為了提高辦案質(zhì)量和效率，淡化檢察工作行政色彩，實(shí)現(xiàn)公訴隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化的目的，才要在主訴檢察官辦案責(zé)任制的基礎(chǔ)上，提出在公訴、偵查監(jiān)督等業(yè)務(wù)部門實(shí)施并深化主任檢察官辦案責(zé)任制改革的制度構(gòu)想。

二、改革方向——主任制改革的框架設(shè)計(jì)

建立以主任檢察官為核心的檢察官辦案責(zé)任制，其實(shí)質(zhì)是建立以檢察官為中心的基礎(chǔ)辦案單元（辦案組），辦案單元內(nèi)部形成以職位為核心的業(yè)務(wù)責(zé)任機(jī)制，從而達(dá)到提升案件辦理效率和質(zhì)量的效果。應(yīng)有的構(gòu)建模式如下：將公訴等主要業(yè)務(wù)部門（實(shí)踐中主要是公訴部門）劃分為若干辦案組，以一名主任檢察官為辦案組組長(zhǎng)，配若干名檢察員、助理檢察員與若干書記員；主任檢察官具有部門負(fù)責(zé)人副職的行政職務(wù)，是案件的第一責(zé)任人，對(duì)一般案件的辦理享有決定權(quán)，對(duì)上級(jí)交辦、督辦及專案等重大案件的辦理享有建議權(quán)，原則上只接受檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)；由主任檢察官根據(jù)案件難易程度、組內(nèi)人員辦案經(jīng)驗(yàn)、辦案數(shù)量等因素統(tǒng)籌安排和分配案件的辦理。實(shí)現(xiàn)該機(jī)制的建立并運(yùn)轉(zhuǎn)，需要界分并明晰以下兩個(gè)方面的問題。

（一）主任制與主訴制的關(guān)系

主任制與主訴制相比，兩者絕不僅僅只是文字表述上的不同。在具體制度內(nèi)涵上，主任制是主訴制的深化，因此，二者銜接性比較明顯：在主任檢察官領(lǐng)導(dǎo)的辦案組內(nèi)部，主任檢察官可以配置主訴檢察官和一般檢察人員。因主訴檢察官具有與普通檢察官差異性的區(qū)別，主任檢察官可以授權(quán)主訴檢察官獨(dú)立承辦案件，并對(duì)案件事實(shí)與證據(jù)的認(rèn)定負(fù)責(zé)，但是，所提處理意見必須報(bào)主任檢察官審批，主任檢察官對(duì)所有辦案組成員處理的案件負(fù)最終責(zé)任（第二性責(zé)任）。當(dāng)主任檢察官的意見與主訴檢察官意見不一致時(shí)，或是主訴檢察官認(rèn)為需要將案件提交檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)討論時(shí)，必須經(jīng)主任檢察官報(bào)主管檢察長(zhǎng)決定，乃至提交檢委會(huì)討論決定。

主任制與主訴制之間的區(qū)別也是比較明顯的，弄清楚二者之間的區(qū)別，有助于從根本上深化檢察官辦案責(zé)任制的改革力度。相較于主訴制，主任制的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：“主任檢察官”實(shí)則是一種職位。在檢察體制改革的大背景下，未來(lái)檢察工作人員將實(shí)行分類管理，以去除辦案機(jī)制的行政化運(yùn)行模式。在通過對(duì)檢察權(quán)重新配置以后，主任檢察官將成為檢察官專業(yè)化和細(xì)化分類的一種職位，職位級(jí)別最高可以達(dá)到正科或副處級(jí)（針對(duì)基層檢察院而言）。在權(quán)力配置方面，主任檢察官原則上只接受檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)、主管檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，部門負(fù)責(zé)人不干預(yù)案件具體辦理過程，公訴行政管理活動(dòng)與業(yè)務(wù)活動(dòng)絕對(duì)分開。在選任要求上，主任檢察官是檢察辦案單元的領(lǐng)導(dǎo)，是檢察長(zhǎng)以下具體組織和承擔(dān)檢察業(yè)務(wù)的中堅(jiān)力量，其選拔是一種精英選拔，需要對(duì)品行、能力、業(yè)績(jī)進(jìn)行綜合性考量。

（二）主任檢察官的具體責(zé)權(quán)歸屬

從辦案實(shí)踐出發(fā)，明確主任制下的責(zé)權(quán)歸屬要處理好以下幾對(duì)關(guān)系：

1.主任檢察官與檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)之間的關(guān)系。依據(jù)上文分析，主任檢察官的權(quán)力來(lái)源于憲法和法律的規(guī)定，并由檢察長(zhǎng)授權(quán)。兩者的關(guān)系在法律上及法理上都較為清晰，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、業(yè)務(wù)上的決定與建議的關(guān)系。當(dāng)兩者不一致時(shí)，主任檢察官有將案件提交檢委會(huì)討論的權(quán)力，但對(duì)檢委會(huì)的決定必須無(wú)條件執(zhí)行。

2.主任檢察官和部門行政領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。為保證追訴權(quán)行使的統(tǒng)一性，檢察官有必要服從上級(jí)的指令。對(duì)于檢察事務(wù)，應(yīng)當(dāng)貫徹法定主義，規(guī)定檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的范圍，嚴(yán)格防范上級(jí)對(duì)下級(jí)權(quán)力的侵犯與限制。主任檢察官在職責(zé)范圍內(nèi)享有自主決定權(quán)，對(duì)此部門領(lǐng)導(dǎo)沒有指令權(quán)，如發(fā)生分歧，應(yīng)報(bào)檢察長(zhǎng)決定。對(duì)于檢察行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)貫徹檢察一體的原則，以期形成和諧穩(wěn)定的部門關(guān)系。

3.主任檢察官辦案小組內(nèi)部關(guān)系。為了辦案工作的團(tuán)隊(duì)性，辦案組應(yīng)當(dāng)以主任檢察官為核心。在辦案組內(nèi)部，主任檢察官應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)銜職能，享有對(duì)案件的調(diào)度權(quán)、決定權(quán)，并對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的處理決定承擔(dān)全部責(zé)任。根據(jù)工作實(shí)際，考慮到工作便宜性，一般應(yīng)為主任檢察官設(shè)立二至三人的助手隊(duì)伍，再配以若干檢輔人員，這樣既有利于助手相互搭檔辦案，提高工作效率，也使得主任檢察官能集中精力辦理大案要案和審批案件，提高辦案效率。

4.主任檢察官與外部的工作關(guān)系。根據(jù)相當(dāng)性原則，主任檢察官作出決定的權(quán)力應(yīng)與該決定事項(xiàng)的性質(zhì)和重要程度相適應(yīng)。這點(diǎn)對(duì)于公訴部門來(lái)說(shuō)尤其重要。因此，在職責(zé)范圍內(nèi)，主任檢察官享有代表檢察院作出決定的權(quán)力，但對(duì)容易引發(fā)社會(huì)影響的工作則不具有決定權(quán)，如不起訴等。

三、前景展望——主任制的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）明確主任檢察官辦案責(zé)任制應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

1.樹立主任檢察官相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)的基本原則。堅(jiān)持主任檢察官相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)原則的意義表現(xiàn)在：首先，主任檢察官的相對(duì)獨(dú)立有利于保障檢察權(quán)的公正行使。檢察官獨(dú)立是防止不當(dāng)干預(yù)的重要條件。其次，主任檢察官相對(duì)獨(dú)立有利于提高訴訟效率。賦予主任檢察官一定的相對(duì)獨(dú)立性，能夠有效避免訴訟效率低下的弊端，從而保證司法公正和效率。

因此，為保證在現(xiàn)有立法和管理體制下主任檢察官的合法地位，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“授權(quán)與獨(dú)立行使相結(jié)合”的權(quán)力來(lái)源定位，既明確主任檢察官行使檢察職權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，保證其辦案的積極性，又要堅(jiān)持檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)對(duì)主任檢察官的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，防止因主任檢察官的權(quán)力濫用滋生腐敗。

2.樹立“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的原則。創(chuàng)新檢察官辦案責(zé)任制，強(qiáng)化主任檢察官在辦案過程中的責(zé)任意識(shí)固然重要，但絕不可忽視保障其職業(yè)利益而由此產(chǎn)生的激勵(lì)機(jī)制以及促進(jìn)作用。在具體制度的實(shí)施過程中，真正使得主任檢察官無(wú)“后顧之憂”，同時(shí)強(qiáng)化大眾對(duì)該職業(yè)群體的社會(huì)認(rèn)同感，無(wú)疑有利于進(jìn)一步提升主任檢察官的責(zé)任意識(shí)，形成良性循環(huán)。具體而言，在保障主任檢察官的職業(yè)利益方面，應(yīng)該做到：理順主任檢察官職權(quán)與現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的關(guān)系，大膽放權(quán)，合理用權(quán)：在明確主任檢察官行使職權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化其辦案的終身負(fù)責(zé)制、嚴(yán)格監(jiān)督辦案質(zhì)量，同時(shí)要在提高待遇、科學(xué)培訓(xùn)、考核獎(jiǎng)勵(lì)等方面完善配套改革，最大限度地保障主任檢察官的可期待利益。職級(jí)晉升程序簡(jiǎn)化，建立專屬通道。

（二）嚴(yán)格選任制度

1.嚴(yán)格選任機(jī)制，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。

首先，應(yīng)明確主訴檢察官的參選條件。在參選條件上，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從政治品德、專業(yè)素養(yǎng)、工作經(jīng)驗(yàn)等多方面來(lái)綜合制定標(biāo)準(zhǔn)，把好選任關(guān)。因此，主任檢察官的選任標(biāo)準(zhǔn)絕不僅局限于《檢察官法》對(duì)檢察官選任的基本標(biāo)準(zhǔn)，除此以外，是否具有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)以及較為扎實(shí)的法學(xué)功底、分析能力等都要成為有權(quán)部門參考的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，主任檢察官不僅僅只是檢察官，更是檢察官中的佼佼者，只有具備較高能力和水平的檢察人員，才能有資格獲評(píng)主任檢察官。

其次，應(yīng)制定嚴(yán)格的選拔程序。按照檢察官辦案責(zé)任制的制度設(shè)計(jì)，結(jié)合本地區(qū)工作實(shí)際，制定實(shí)施細(xì)則，通過嚴(yán)格的評(píng)選程序選任稱職的主任檢察官。通過主任檢察官資格考試的檢察員，經(jīng)本院檢察官考評(píng)委員會(huì)考核合格的，經(jīng)過一段時(shí)期的試用期，在試用期內(nèi)未發(fā)現(xiàn)不能擔(dān)任主任檢察官工作的，由本院檢察長(zhǎng)確定為主任檢察官。

2.實(shí)行預(yù)備主任檢察官制度，建立健全主任檢察官人才梯隊(duì)。主任檢察官辦案責(zé)任制應(yīng)是持續(xù)的，為此應(yīng)當(dāng)建立起培養(yǎng)優(yōu)秀人才的長(zhǎng)效機(jī)制，避免因現(xiàn)行工作機(jī)制和特殊情況出現(xiàn)的人手短缺問題。作者認(rèn)為，實(shí)行預(yù)備主任檢察官制度是解決未來(lái)人手可能不夠的有效手段，在實(shí)際辦案過程中，要真正發(fā)揮主任檢察官的帶頭作用，在做好本職工作的同時(shí)，積極為后備人員創(chuàng)造條件，使其盡快成長(zhǎng)。

（三）積極探索配套制度建立與改革，健全立法，為主任制提供良好生長(zhǎng)的土壤

首先，在破除改革的合法性危機(jī)方面，應(yīng)當(dāng)盡快的出臺(tái)相關(guān)立法解釋或者以修正案的方式對(duì)原有《人民檢察院組織法》以及《檢察官法》進(jìn)行修正補(bǔ)充，明確確立主任檢察官在檢察實(shí)踐中的法律地位。把權(quán)、責(zé)、利以法律的形式固定下來(lái)。

其次，在制定具體主任檢察官制度方面，各地檢察系統(tǒng)除根據(jù)自身?xiàng)l件、特點(diǎn)因地制宜以外，應(yīng)盡快地提交統(tǒng)一立法草案，由省級(jí)院甚至更高的決策機(jī)關(guān)統(tǒng)一出臺(tái)主任檢察官辦案責(zé)任制的詳細(xì)規(guī)定，方便各地檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域合作?？傮w而言，主任檢察官辦案責(zé)任制的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)涵蓋主任檢察官的選任、職責(zé)、考核、獎(jiǎng)懲、教育培訓(xùn)、法律責(zé)任等方面，使主任檢察官真正有法可依，切實(shí)樹立起主任檢察官在整個(gè)系統(tǒng)中的威信，提升司法公信力。

再次，為了使主任檢察官辦案責(zé)任制能夠得到長(zhǎng)久有效的實(shí)施，同時(shí)避免因?qū)嵤┻^程中的過度放權(quán)而引起的司法腐敗問題，建議在制定相關(guān)辦案制度的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)于檢察官辦案責(zé)任制監(jiān)管方面的條文設(shè)計(jì)，使檢察權(quán)力真正關(guān)進(jìn)“制度的籠子”里。

最后，為降低主任檢察官辦案過程中的行政化色彩，應(yīng)加快現(xiàn)行檢察系統(tǒng)整體司法管理體制改革的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)省級(jí)以下人財(cái)物的統(tǒng)一管理，在保證公正司法的同時(shí)，真正樹立檢察人員尤其是主任檢察官獨(dú)立的司法地位，提升主任檢察官的辦案效率。

注釋：

［1］王戩：《走出行政化的誤區(qū)——主訴檢察官制度探析》，載《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第4期。

［2］最高人民檢察院2013年9月9日印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)履行檢察職能防止和糾正冤假錯(cuò)案的若干意見》強(qiáng)調(diào)，完善防止和糾正冤假錯(cuò)案的工作機(jī)制，要深化檢察官辦案責(zé)任制改革，建立健全辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，要明確各層級(jí)的辦案責(zé)任，特別是完善辦案組織形式、深化檢察官辦案責(zé)任制改革。

［3］張永會(huì)、蔡超：《深化主訴檢察官辦案責(zé)任制的探索》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2012年9月27日。

*天津市靜海縣人民檢察院檢察官［301600］