略論居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠扶持政策

楊騰原 單婷郁

略論居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠扶持政策

楊騰原 單婷郁

在養(yǎng)老壓力和財(cái)政壓力并存的背景下，養(yǎng)老的社會(huì)化成為必然選擇。在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的戰(zhàn)略布局中，居家養(yǎng)老居于基礎(chǔ)性地位。居家養(yǎng)老即以家庭為核心、依托社區(qū)和專業(yè)機(jī)構(gòu)為居住在家的老年人提供日常生活所需的養(yǎng)老服務(wù)形式。

“居家養(yǎng)老”旨在形成家庭、社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這三種養(yǎng)老力量的合力，也要求政府在其中承擔(dān)責(zé)任。前者是居家養(yǎng)老的實(shí)施者和操辦者，后者負(fù)責(zé)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和政策扶持。從事居家養(yǎng)老的服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括兩大組成部分：“組織”的部分是完成居家養(yǎng)老服務(wù)的平臺；“技術(shù)”的部分則是用來完成養(yǎng)老服務(wù)的知識、工具、產(chǎn)品等具體手段。涉及居家養(yǎng)老服務(wù)的既有政策可以從“針對組織”和“針對技術(shù)”這樣兩個(gè)角度加以梳理。前者主要包括如何在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)力量和專業(yè)機(jī)構(gòu)、如何吸納和培養(yǎng)人才等；后者主要包括如何提升技術(shù)支持、豐富養(yǎng)老產(chǎn)品等。具體的政策內(nèi)容又包括“優(yōu)惠”和“扶持”兩個(gè)方面。“優(yōu)惠”方面涉及減免稅收、方便獲得土地和房屋的使用權(quán)、降低準(zhǔn)入門檻和簡化進(jìn)入程序、為養(yǎng)老服務(wù)專辟彩票公益金中固定比重的份額、提供接入醫(yī)保體系的便利、免費(fèi)提供相關(guān)電子產(chǎn)品等內(nèi)容；“扶持”方面涉及居家養(yǎng)老服務(wù)的人才培養(yǎng)、隊(duì)伍建設(shè)、民間資本和民間力量的引入、服務(wù)信息平臺和老年用品的開發(fā)、養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)手段的創(chuàng)新等等。

就政策的話語表達(dá)而言，既有政策文本已經(jīng)涵蓋了居家養(yǎng)老或居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可能遭遇的諸多問題。不過，根據(jù)全國老齡辦2014年公布的調(diào)查，高達(dá)42.6%的被訪居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自認(rèn)為仍面臨著包括“扶持政策不到位”在內(nèi)的困難。這就揭示出一種尷尬的情形：盡管政策文本對于“優(yōu)惠”和“扶持”已經(jīng)做了充分關(guān)照，但在從業(yè)者那里依然覺得缺乏政策支持。

對于這種微妙的情形，人們通常會(huì)認(rèn)為是政策執(zhí)行不力或執(zhí)行走樣使然。本文認(rèn)為，分析政策設(shè)計(jì)方面的問題應(yīng)該優(yōu)先于分析政策執(zhí)行方面的問題。既有政策尚有三種問題：

第一，政策總是傾向于給出原則性的指導(dǎo)意見，但缺乏將這些原則轉(zhuǎn)化成實(shí)際行動(dòng)的動(dòng)力條件。比如，對于居家養(yǎng)老所需的專業(yè)機(jī)構(gòu)，總是原則性地講明應(yīng)該加大優(yōu)惠力度、增加資金扶持。需知，“應(yīng)該這樣”也就意味著“可以不這樣”。自上而下層層施力的過程其實(shí)也正是力量逐層耗散的過程。這看起來是執(zhí)行方面的問題，實(shí)際是藏在政策設(shè)計(jì)內(nèi)里的病灶。

第二，既有政策精細(xì)有余而精確不足。精確的政策，能夠給每個(gè)行動(dòng)者以明確的預(yù)期和準(zhǔn)確的行動(dòng)方向。精細(xì)的政策，卻總是愿意對居家養(yǎng)老現(xiàn)場的具體行為指手畫腳，比如“上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等定制服務(wù)”。其實(shí)，老人的實(shí)際需要未必限于這五個(gè)方面，也未必需要上門。政策過于精細(xì)，相當(dāng)于給后續(xù)的執(zhí)行過早地畫好了“道道”，這看似設(shè)定了“雷池”，實(shí)則難免兩種情形：一是禁錮執(zhí)行者的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，二是誘發(fā)地方和基層的應(yīng)付心理和鉆空子行為。

第三，政策文本的表述往往雷同。一種是前后政策之間的雷同——這固然是政策具有連續(xù)性的表現(xiàn)，但在某種程度上也反映出原則性的政策主張總是遲遲難以推開，需要高層反復(fù)喊話來給地方和基層施壓或提醒。另一種是地方對中央和部委政策的簡單照搬，比如，中央和部委的政策指明要在用地、用房、手續(xù)、經(jīng)營等方面給以優(yōu)惠，在地方那里總是重復(fù)表述一遍——這固然是政策自上而下忠實(shí)傳遞、層層落實(shí)的表現(xiàn)，但在某種程度上也反映出地方的敷衍和應(yīng)付。

上述三種問題，反映出對政策“雙重依賴”的情形。一方面，決策者依賴政策發(fā)號施令，習(xí)慣性地制定政策并套用政策話語，以為出臺了政策就是對政策問題的響應(yīng)和化解，于是愿意在政策辭令上下功夫。實(shí)際上，政策文本跟化解問題之間還有相當(dāng)距離。另一方面，包括基層政府在內(nèi)的政策執(zhí)行者、居家養(yǎng)老的操作者乃至作為需求方的老年人也都有依賴政策的心態(tài)，指望通過政策來改變現(xiàn)狀，一旦現(xiàn)狀的改觀遲緩或者遭遇經(jīng)營難題，就習(xí)慣性地認(rèn)為是政策不足使然。如此，一方是習(xí)慣性地給政策，一方是習(xí)慣性地要政策、等政策，雙方一要一給，成為常態(tài)。但是，給政策的和要政策的各居其軌而非嚴(yán)密對接，于是，政策本身的有效性悄然流失，附著在政策上的公共資源也難免遭到浪費(fèi)。

因此，有必要把單向度的政策思維、以為必須依賴政策才能解決問題的社會(huì)思維，變成問題導(dǎo)向的政策思維。更靈活、更敏銳地捕捉問題信息，讓政策跟著問題走、由問題來塑造政策，而不是反過來，把政策作為一個(gè)模子去套刻實(shí)際問題。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）