邊疆民族地區(qū)人民調(diào)解工作探析
——以云南省西雙版納州為例

李琦璐忛

（中共西雙版納州委黨校 法學(xué)教研室，云南 景洪 666100）

邊疆民族地區(qū)人民調(diào)解工作探析
——以云南省西雙版納州為例

李琦璐忛

（中共西雙版納州委黨校 法學(xué)教研室，云南 景洪 666100）

西雙版納州人民調(diào)解工作取得了一定的成效，但也面臨調(diào)解工作的規(guī)范性差，調(diào)解員綜合素質(zhì)不高等問題。為此，一是要進一步規(guī)范人民調(diào)解工作。二是繼承優(yōu)良傳統(tǒng)，創(chuàng)新調(diào)解模式。三是積極宣傳《人民調(diào)解法》和民族宗教政策。四是提高人民調(diào)解員的綜合素質(zhì)和能力。五是落實保障措施，改善工作條件。

邊疆民族地區(qū)；人民調(diào)解；特殊性；工作制度；社會穩(wěn)定

人民調(diào)解是化解矛盾糾紛的第一道防線。近年來，隨著西雙版納州經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，圍繞企業(yè)改革、城鎮(zhèn)建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動保障等的矛盾糾紛日漸突出，對人民調(diào)解工作提出了新的更高要求。

一、西雙版納州人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀和特點

（一）各級黨委政府高度重視，強化人民調(diào)解工作

西雙版納州各級黨委、政府從維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，把加強和改進人民調(diào)解工作作為基礎(chǔ)性、源頭性的工作來抓，不斷強化人民調(diào)解組織建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)、制度建設(shè)、隊伍建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)，強化人民調(diào)解的保障措施。第一，由主要領(lǐng)導(dǎo)負全責，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，認真研究解決工作中存在的問題和困難，落實各項保障措施。第二，成立社會矛盾調(diào)處中心及辦公室。辦公室設(shè)在一市兩縣司法局基層股，由基層股負責處理日常事務(wù)。第三，在縣社會矛盾調(diào)處中心的指導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)、村組、企業(yè)、行業(yè)人民調(diào)解組織開展工作，日常工作由派出所協(xié)助，司法所具體負責，層層深入。第四，司法行政機關(guān)、人民法院和各級人民調(diào)解組織與時俱進，主動適應(yīng)社會發(fā)展的新需要，從抓工作機制創(chuàng)新入手，大力加強人民調(diào)解工作機制建設(shè)。第五，建立健全不同區(qū)域、行業(yè)調(diào)解組織之間的協(xié)作機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）委調(diào)解組織之間的溝通協(xié)調(diào)機制。加大與法院的合作力度，定期就人民調(diào)解工作中遇到的問題進行協(xié)商，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成指導(dǎo)合力。

（二）建立健全調(diào)解機構(gòu)和工作制度

西雙版納州兩縣一市切實加強人民調(diào)解工作。第一，建立健全社會矛盾經(jīng)常性排查調(diào)處工作機制，及時將矛盾糾紛解決在基層、消除在萌芽狀態(tài)。第二，全州建立了調(diào)解機構(gòu)，規(guī)范基層人民調(diào)解工作，健全了工作制度，形成了大調(diào)解的網(wǎng)絡(luò)格局。西雙版納州共有368個調(diào)委會，人民調(diào)解員7415人，構(gòu)建了縣、鄉(xiāng)、村、組四級人民調(diào)解組織體系。2015年，各級人民調(diào)解組織調(diào)解糾紛案件3597件，調(diào)處率為100%，涉及當事人數(shù)9417人，調(diào)處成功3334件，調(diào)處成功率為93%。第三，建立了社會矛盾糾紛排查化解制度、考核制度、案件回訪制度等，形成了常規(guī)排查與專項排查、重點排查和普遍排查相結(jié)合的工作機制。從2013年至今，西雙版納州基層人民調(diào)解組織共調(diào)處各類民族民間矛盾糾紛21294件，調(diào)處成功20573件，成功率達94.8%。努力使矛盾糾紛在進入司法程序之前得到化解。

（三）調(diào)解方式多樣化

在工作中，積極開展綜合調(diào)解、調(diào)解先行及警民聯(lián)合調(diào)解。第一，整合調(diào)解資源，綜合治理。在調(diào)解工作中，充分利用政法部門的力量，并讓村寨中威望較高的老人參與進來，對重大、疑難、民族性、歷史性的糾紛進行綜合調(diào)解，收到很好的效果。例如，勐臘鎮(zhèn)補蚌村委會補蚌村民小組，是一個漢、彝、哈尼三族雜居的地區(qū)，漢族、彝族占總?cè)丝诘?%，哈尼族占總?cè)丝诘?8%。村調(diào)解小組由3位哈尼族、1位彝族和1位漢族組成。在調(diào)處民族、民間糾紛中，除上級公安、司法、法院參與調(diào)處外，還邀請彝、哈尼兩族中德高望重的長者參與，成功地化解了大量矛盾糾紛，促進了民族團結(jié)。第二，西雙版納州村落小而多，群眾居住分散，沒有固定的調(diào)解場所，因而，基層人民調(diào)解工作在形式上相對簡易。田間地頭、集市、火塘邊、婚喪場合都成了調(diào)解的最佳地點。第三，走村串寨排查調(diào)處矛盾糾紛、遇事及時調(diào)處。

（四）加強隊伍建設(shè)

第一，配齊基層司法所工作人員，力爭每個司法所達到三名以上工作人員。盡可能地配齊配強人民調(diào)解員，發(fā)展專職，努力保持人民調(diào)解員隊伍的穩(wěn)定。第二，加強人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。本著“缺什么，補什么”的原則，制定培訓(xùn)規(guī)劃，明確培訓(xùn)目標、任務(wù)、內(nèi)容，努力造就一支能夠適應(yīng)新形勢需要的較高素質(zhì)的人民調(diào)解員隊伍。為了進一步加強人民調(diào)解隊伍建設(shè)，州、市縣司法局、32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所采取輪訓(xùn)等辦法，分級對調(diào)委會主任及調(diào)解員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。近兩年來，州級舉辦調(diào)解業(yè)務(wù)培訓(xùn)班4期，有312人次參加了培訓(xùn)學(xué)習(xí)，市縣舉辦人民調(diào)解員培訓(xùn)班79期，13852人次的調(diào)解員接受了專業(yè)培訓(xùn)，提高了人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)技能。

二、西雙版納州基層人民調(diào)解工作中存在的問題

（一）調(diào)解工作的規(guī)范性差

西雙版納州是邊疆少數(shù)民族地區(qū)，由于傳統(tǒng)和民族風俗習(xí)慣的影響，部分基層人民調(diào)解工作的程序不夠規(guī)范，有的只注重結(jié)果，不注重過程和程序。第一，部分人民調(diào)解員的文化素質(zhì)偏低，對國家法律法規(guī)及政策理解不夠全面。在調(diào)解過程中，大多是按當?shù)孛褡宓娘L俗習(xí)慣進行調(diào)解，經(jīng)常會出現(xiàn)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容與國家法律法規(guī)及政策相抵觸；有的調(diào)解協(xié)議則顯失公平，當事人起訴到法院，該協(xié)議被法院認定無效或予以變更。第二，調(diào)解工作不規(guī)范的問題較為突出。有的沒有專門的記錄人員和草擬協(xié)議的人員，有時甚至是口頭調(diào)解達成協(xié)議；人民調(diào)解基本無檔案可尋，當事人即使達成了調(diào)解協(xié)議，協(xié)議書也只有當事人留存，人民調(diào)解機構(gòu)沒有歸檔備份，導(dǎo)致有的當事人沒有自覺履行協(xié)議時，一方當事人起訴到法院后，法院對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容無法確認。

（二）人民調(diào)解員綜合素質(zhì)不高，能力有待提升

西雙版納州現(xiàn)有7415個人民調(diào)解員，絕大多數(shù)是初中以下學(xué)歷；他們的年齡普遍偏大，文化偏低，兼職過多，人員變動頻繁，缺乏創(chuàng)新精神和法律知識；調(diào)解工作中，大部分調(diào)解員往往遵循儒家“和為貴、禮為賢”的理念，勸說雙方當事人大事化小，小事化了，以和為貴。部分調(diào)解員沒有受過正規(guī)培訓(xùn)，法律知識欠缺，政策水平較低，法律專業(yè)人才匱乏。

（三）人民調(diào)解工作保障不足，條件差

《人民調(diào)解法》明確了國家對人民調(diào)解工作的保障責任。當前，西雙版納州人民調(diào)解工作面臨的一個突出問題，就是財政保障力度跟不上調(diào)解案件數(shù)量的增長速度。第一，西雙版納州還沒有把人民調(diào)解指導(dǎo)經(jīng)費單獨列入預(yù)算，而是將人民調(diào)解委員會的補助經(jīng)費、人民調(diào)解員的補貼經(jīng)費和治保委員會、治保員的經(jīng)費一起列入財政預(yù)算，沒有分開，影響了司法行政部門對基層人民調(diào)解工作的指導(dǎo)督促和人民調(diào)解工作的深入開展。第二，由于人民調(diào)解經(jīng)費保障較低，雖然有分級培訓(xùn)制度，但很多培訓(xùn)的質(zhì)量難以保證，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是采取以會代訓(xùn)的方法講一下，時間短，內(nèi)容講解不系統(tǒng)、不全面。第三，由于人民調(diào)解工作的經(jīng)費沒有納入預(yù)算，因經(jīng)費緊缺，絕大多數(shù)調(diào)解員的工資、調(diào)解小組長和調(diào)解信息員的誤工補貼以及調(diào)解工作的調(diào)查、取證等開支得不到落實，致使工作積極性不高。第四，調(diào)解員大部分為兼職，不僅沒有收入，而且沒有專門的工作場所，資料和檔案保管設(shè)備無從而談。

三、切實做好西雙版納州人民調(diào)解工作的對策

要充分發(fā)揮人民調(diào)解組織在解決西雙版納州民間糾紛中的作用，就必須以深化改革促進創(chuàng)新發(fā)展、全面推進依法治州為統(tǒng)領(lǐng)，以“活動為抓手，創(chuàng)建促規(guī)范”，不斷拓展調(diào)解工作的領(lǐng)域，才能使其真正成為維護西雙版納州社會穩(wěn)定堅實可靠的“第一道防線”。

（一）進一步規(guī)范基層人民調(diào)解工作

由于少數(shù)民族地區(qū)普遍存在著傳統(tǒng)的民族民間調(diào)解、司法行政調(diào)解等多種調(diào)解方式并存的工作格局，因此，有必要進一步規(guī)范人民調(diào)解工作。

1.要適當強調(diào)調(diào)解工作的程序性。人民調(diào)解工作作為一種全面性的社會法律保障工作，具有一定的司法性質(zhì)，同時，也是有組織的民間調(diào)解。因此，調(diào)解工作必須具有一定的程序，以保證調(diào)解效力和調(diào)解員工作的規(guī)范性，也有利于提高調(diào)解隊伍的素質(zhì)。

2.要適當增強人民調(diào)解的法律效力。從法理上講，人民調(diào)解要適當增強法律效力，因為糾紛當事人在調(diào)解過程中，雙方的意思表示及達成的調(diào)解協(xié)議是自治的，其效力和依法判決的效力不能等同。在雙方當事人對已經(jīng)生效的調(diào)解協(xié)議發(fā)生爭議時，人民調(diào)解協(xié)議的效力可由法院認定，并加以維護。

3.對基層人民調(diào)解工作進行立法。由于司法解釋未對人民調(diào)解與民事訴訟的程序做出規(guī)定，出現(xiàn)實體與程序脫節(jié)，很難使人民調(diào)解與民事訴訟在制度和業(yè)務(wù)兩個層面上緊密結(jié)合起來。為此，國家應(yīng)在立法上將人民調(diào)解有限制地設(shè)定為民事訴訟的前置程序，即把“一般民商事糾紛應(yīng)當先進行人民調(diào)解”寫入法律，進行立法，同時，要全面推行合同調(diào)解，進一步規(guī)范調(diào)解工作。

（二）繼承優(yōu)良傳統(tǒng)，創(chuàng)新調(diào)解模式

第一，司法行政機關(guān)應(yīng)以《人民調(diào)解法》的正式實施為契機，緊緊圍繞黨委政府的中心工作，堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認真探索人民調(diào)解工作新規(guī)律，積極開展矛盾糾紛的排查調(diào)處工作，堅決把大量的民間糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)。第二，要繼承民族民間調(diào)解工作中的優(yōu)秀傳統(tǒng)做法，兼收并蓄，古為今用，創(chuàng)新發(fā)展。例如，不少地方在分家產(chǎn)和繼承中對出嫁女應(yīng)得的份額一概不分。這種習(xí)慣違反了“男女平等原則”，損害了出嫁女的合法權(quán)益，明顯不屬于“善良風俗”，不能在調(diào)解中運用，應(yīng)當予以擯棄。第三，要充分發(fā)揮黨員和德高望重者在民間矛盾糾紛調(diào)解中的作用，做到整合資源，發(fā)揮優(yōu)勢。第四，要不斷完善人民調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)，進一步完善“以案定補”、人民調(diào)解員工作補貼模式。

（三）積極宣傳《人民調(diào)解法》和民族宗教政策

第一，西雙版納州及各縣市要把宣傳貫徹《人民調(diào)解法》擺上重要位置，列入重要議事日程，利用報刊雜志、廣播、電視等多種媒體，開展一些內(nèi)容豐富、形式多樣的宣傳活動，向全社會大力宣傳《人民調(diào)解法》。第二，要把宣傳《人民調(diào)解法》與宣傳人民調(diào)解制度、人民調(diào)解工作和司法行政工作結(jié)合起來，在全社會營造了解、支持、參與人民調(diào)解工作的濃厚氛圍。第三，要不斷拓展宣傳的力度。通過廣泛宣傳，引導(dǎo)廣大人民群眾認識、理解人民調(diào)解工作，選擇人民調(diào)解作為最便捷的解決問題的方式，從而扭轉(zhuǎn)一有糾紛就推法院的觀念，自覺形成合力調(diào)處糾紛，盡力將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。第四，基層人民調(diào)解員要熟悉黨的民族宗教政策，并在少數(shù)民族地區(qū)大力宣傳，為民族地區(qū)矛盾糾紛的化解打好思想基礎(chǔ)。

（四）提高人民調(diào)解員的綜合素質(zhì)和能力

西雙版納州及各縣市要高度重視人民調(diào)解員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作。第一，強化培訓(xùn)。通過系統(tǒng)培訓(xùn)，使廣大人民調(diào)解員掌握黨和國家的有關(guān)政策，熟悉人民調(diào)解工作制度，按程序、按規(guī)范調(diào)解，才能使人民調(diào)解工作成為民間糾紛的堅強可靠的“第一道防線”，盡最大努力把矛盾糾紛解決在基層。第二，著力提高人民調(diào)解員的綜合素質(zhì)和能力。除專業(yè)培訓(xùn)外，要加強人民調(diào)解員之間的學(xué)習(xí)交流。通過人民調(diào)解員分析自己調(diào)解案例的方式，使人民調(diào)解員不斷地學(xué)習(xí)和反思，增強預(yù)防糾紛、化解矛盾的能力，激發(fā)調(diào)解員為維護農(nóng)村社會穩(wěn)定出謀獻策的主人翁意識，促進人民調(diào)解工作的發(fā)展。

（五）落實保障措施，改善工作條件

第一，加大人民調(diào)解工作經(jīng)費保障力度，落實人民調(diào)解員的報酬。爭取做到由州、縣、鄉(xiāng)三級對基層人民調(diào)解員實行每月定額補助；積極探索人民調(diào)解員以案定補、以獎代補激勵機制，確保經(jīng)費保障與人民調(diào)解工作發(fā)展相適應(yīng)，促進調(diào)解人員隊伍的穩(wěn)定，增加調(diào)解工作的積極主動性，為人民調(diào)解健康發(fā)展創(chuàng)造條件。第二，加強司法所建設(shè)。以規(guī)范化、精細化為標準，健全完善所務(wù)公開制度，強化司法所服務(wù)意識，切實提升司法所履職能力和工作水平。第三，改善人民調(diào)解員的工作條件，建立固定調(diào)解室和流動調(diào)解室，加強硬件建設(shè)，促進調(diào)解工作的開展。

［1］劉力群.少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解工作淺述［J］.當代法學(xué)，1993（01）.

［2］潘龐娟.淺析少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度存在的問題及對策［J］.科技信息，2009（16）.

［3］徐亮.淺談庭前調(diào)解［J］.法制與社會，2011（123）.

責任編輯：馬樹勛

D633

A

1671-2994（2015）06-0153-03

2015-08-16

李琦璐忛（1963-），女，云南景洪人，中共西雙版納州委黨校法學(xué)教研室高級講師。研究方向：法學(xué)，社會學(xué)，民族文化。