談公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督對執(zhí)法效率的影響及其變革完善

□倪義福

（三明市公安局，福建 三明 365000）

引言

公安機關是執(zhí)法機關，執(zhí)法活動是公安工作的全部。作為黨和人民的“刀把子”，公安機關擁有憲法和法律賦予的不同于一般行政機關的刑事司法和治安行政執(zhí)法權。但有權不可任性，用權必受監(jiān)督。加強公安執(zhí)法監(jiān)督，防止執(zhí)法權力異化，是做好公安工作的重要保障。在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的大背景下，建設法治公安，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，促進社會公平正義，必須正確處理好公安執(zhí)法權力行使與有效監(jiān)督的關系，在保證公安機關充分依法履職、提升執(zhí)法質(zhì)量的前提下，注重解決執(zhí)法監(jiān)督與執(zhí)法效率這一矛盾問題，不因倚重監(jiān)督而影響執(zhí)法效率，也不因強調(diào)執(zhí)法效率而放松執(zhí)法監(jiān)督，防止執(zhí)法公信力下降。本文試就公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督對執(zhí)法效率的影響及其變革完善談點淺見。

一、公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的構成要素

公安執(zhí)法監(jiān)督是指法律授權的機關、公民和社會組織對公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律情況所實施的監(jiān)察和督促。它包括國家權力機關、行政監(jiān)察機關、檢察機關、審判機關、社會組織、個人和公安機關內(nèi)部的監(jiān)督。就公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督而言，包含四個方面的構成要素。

（一）執(zhí)法主體監(jiān)督。人民警察是執(zhí)法主體，監(jiān)督是從自律和他律兩方面約束執(zhí)法主體的執(zhí)法行為。自律是執(zhí)法主體的自我本能約束，具有不牢固性、易受影響性和沖破底線性。因為人是有惰性的，人的行為除了自律約束外，還必須通過外部制約，才能保障法律的遵守和職權的正確行使。他律是自律的必要補充，是對自律行為失靈、失效狀態(tài)下的補救措施，是一種制度性安排。對執(zhí)法主體監(jiān)督很大方面是通過他律予以保障的。就公安執(zhí)法而言，主要是通過設置專門法制員、法制部門和案件審核機構來監(jiān)督執(zhí)法程序、執(zhí)法行為的正確履行，他律具有強制性、程序性和不可回避性的監(jiān)督特性，能夠防止執(zhí)法權力尋租，糾正執(zhí)法瑕疵，保證執(zhí)法權力的依法行使。

（二）執(zhí)法環(huán)境監(jiān)督。執(zhí)法訊問（詢問）應在規(guī)范的執(zhí)法場所內(nèi)進行，既保證被訊問（詢問）對象安全，防止出現(xiàn)跳樓自殺等意外，又對訊問（詢問）至過程錄音錄像，保證執(zhí)法訊問（詢問）過程客觀、公正，接受庭審訴訟監(jiān)督，也稱之為執(zhí)法場所監(jiān)督。執(zhí)法環(huán)境監(jiān)督必須保證兩個基本要素規(guī)范：其一，空間要素規(guī)范。必須在公安機關執(zhí)法辦案場所和刑事羈押場所內(nèi)進行，不得在上述場所以外的地方，特別是二樓以上方位進行訊問（詢問）。其二，時間要素規(guī)范。按照法定時限計算羈押時間，并且每一次的訊問（詢問）必須全程錄音錄像，不得超時羈押。執(zhí)法環(huán)境監(jiān)督是從環(huán)境安全、規(guī)范角度，對執(zhí)法特定空間和時間的規(guī)范監(jiān)督，能夠防止執(zhí)法過程的隨意性，通過客觀記錄的聲像資料接受偵查環(huán)節(jié)的法庭訴訟檢驗。

（三）執(zhí)法程序監(jiān)督。執(zhí)法程序監(jiān)督是通過制度性設計安排，以法律、法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章制度等形式作出的程序性要求、規(guī)范。如，上級公安機關對下級公安機關的縱向監(jiān)督，法制部門、紀檢監(jiān)察督察部門對偵查辦案部門的橫向監(jiān)督，基層法制員對具體案件的直接審核監(jiān)督，以及各地公安機關之間的交叉檢查監(jiān)督等法律、法規(guī)和內(nèi)部制度程序規(guī)定。又如，依托網(wǎng)上執(zhí)法辦案平臺，對執(zhí)法流程、執(zhí)法質(zhì)量的網(wǎng)上實時監(jiān)督。目前執(zhí)法程序監(jiān)督已發(fā)展到實時化、動態(tài)化、全程化、可視化階段，是精細監(jiān)督的直接體現(xiàn)，貫穿了事前、事中、事后等全過程和網(wǎng)上網(wǎng)下全時空。

（四）執(zhí)法責任監(jiān)督。表現(xiàn)在兩方面：一是明示執(zhí)法責任歸屬。對“誰執(zhí)法誰負責、誰辦案誰負責、誰審核誰負責、誰審批誰負責”的執(zhí)法責任進行明示，提示執(zhí)法者的擔責范圍。二是對執(zhí)法后果進行監(jiān)督追責。按照執(zhí)法問題不糾正不放過、原因查找不到位不放過、責任主體不明確不放過、執(zhí)法責任不追究不放過的原則，進行責任認定和責任懲處，夠上刑律的追究法律責任，夠不上刑律的，按責任大小、情節(jié)輕重追究黨政紀責任和其他責任。執(zhí)法責任監(jiān)督是監(jiān)督的最后工序，也是最嚴厲的監(jiān)督要素，其監(jiān)督本質(zhì)在于關愛民警、堵塞漏洞、亡羊補牢。

二、公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督對執(zhí)法效率的影響

在公安執(zhí)法監(jiān)督的四項構成要素中，主體監(jiān)督是過程性監(jiān)督，環(huán)境監(jiān)督是保障性監(jiān)督，程序監(jiān)督是制度性監(jiān)督，責任監(jiān)督是事后性監(jiān)督，這四項監(jiān)督都或多或少地影響執(zhí)法效率，其中尤以主體監(jiān)督和程序監(jiān)督對執(zhí)法效率影響最大。執(zhí)法監(jiān)督與執(zhí)法效率是矛盾統(tǒng)一體，從公安執(zhí)法實踐看，一方面，監(jiān)督不力、監(jiān)督不到位現(xiàn)象普遍存在，導致執(zhí)法過錯、執(zhí)法瑕疵、執(zhí)法漏洞甚多，執(zhí)法質(zhì)量大打折扣。另一方面，監(jiān)督程序設計不合理，或人為監(jiān)督過度干預，影響執(zhí)法效率的問題也客觀存在。從刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法層面看，公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督對執(zhí)法效率的影響主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）執(zhí)法質(zhì)量考評影響。在大力推進執(zhí)法規(guī)范化進程中，首當其沖的是對內(nèi)部執(zhí)法質(zhì)量進行考評，省級公安機關定期對設區(qū)市級公安機關進行抽案檢查、設區(qū)市級公安機關同步對縣級公安機關進行抽案檢查，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題的予以考評扣分通報，列入年度工作綜合考評范疇。這種執(zhí)法質(zhì)量考評機制，直接檢驗各地公安機關執(zhí)法辦案質(zhì)量，將各地執(zhí)法工作放在省級和設區(qū)市級層面進行排名，把基層執(zhí)法辦案的重心引導到重視執(zhí)法質(zhì)量上來。但在這過程中，也逐漸暴露出重質(zhì)量、輕數(shù)量，重程序、輕實體，重案卷、輕整改等問題，不能真實反映辦案單位的執(zhí)法績效和辦案民警的執(zhí)法數(shù)質(zhì)比，出現(xiàn)“干得越多、錯得越多、績效考評扣分越多”的現(xiàn)象，挫傷了一線執(zhí)法民警的工作積極性，導致基層民警不愿從事執(zhí)法辦案工作，寧可從事社區(qū)警務、治安管理、交通巡邏等工作，基層辦案民警由于量少質(zhì)弱，不愿主動辦案、不愿接新案，存在“多辦多錯、少辦少錯、不辦不錯”的思想顧慮，人為造成案件積壓，偵查打擊效率下滑，并帶來辦案能力強的民警偵辦任務重，辦案能力弱的民警辦案工作量少等忙閑不均現(xiàn)象。據(jù)某設區(qū)市級公安機關統(tǒng)計，2014年該市刑事打擊總量下滑，首次出現(xiàn)了破案數(shù)和打擊處理數(shù)的負增長，百名民警人均破案數(shù)位列全省后三位，基層反映與執(zhí)法辦案質(zhì)量考評影響有關。

（二）執(zhí)法責任擔責影響。發(fā)生執(zhí)法錯案、造成嚴重執(zhí)法后果，受到法律追究和黨政紀追究的畢竟是極少數(shù)，在高壓紅線不敢逾越，但執(zhí)法底線經(jīng)常觸犯的執(zhí)法狀況下，基層公安機關往往在執(zhí)法“小錯”上加強責任擔當?shù)淖肪?，也即問責，對不按?zhí)法制度和執(zhí)法程序操作的，區(qū)分情節(jié)輕重，予以打招呼、談話、告誡等警示處理，并取消評先評優(yōu)資格，這就帶來辦案任務重、執(zhí)法量大的民警和骨干執(zhí)法差錯率大、受到問責的幾率也大，甚至基層所隊領導也連帶問責，極大地挫傷了多干活、多辦案民警的工作積極性，帶來執(zhí)法辦案的縮手縮腳和不積極主動。為了規(guī)避執(zhí)法責任，基層執(zhí)法隊伍出現(xiàn)消極執(zhí)法現(xiàn)象，在履行執(zhí)法職責時往往消極怠工，能推則推、能拖則拖，執(zhí)法辦案的積極性、責任心嚴重下滑，影響了公安機關偵查破案打擊犯罪的主業(yè)績效，不僅老百姓不滿意，而且公安機關內(nèi)部也感到執(zhí)法監(jiān)督考核機制存在不合理現(xiàn)象，人為地制約了執(zhí)法辦案效率的提升。

（三）執(zhí)法程序繁瑣影響。近年來，隨著公安信息化建設不斷推進，網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)、執(zhí)法監(jiān)督平臺相應啟用，網(wǎng)上錄入、網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上執(zhí)法、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上考評成為公安執(zhí)法管理的新業(yè)態(tài)，網(wǎng)上執(zhí)法程序設計迫使執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)一個過不去就會影響下一步的操作進度，不少基層民警感到不適應，感到辦理治安行政案件比辦理刑事案件程序還要復雜繁瑣，如果偷工減料，就會帶來執(zhí)法質(zhì)量考評扣分，許多民警產(chǎn)生厭煩辦案的心理障礙，怕辦案、不想辦案、不愿辦案的情緒上升，直接影響了執(zhí)法辦案效率，導致公安機關執(zhí)法辦案績效出現(xiàn)增長緩慢甚至負增長現(xiàn)象。

（四）執(zhí)法機制不全影響。執(zhí)法活動是公安機關的主業(yè)，黨委政府和廣大人民群眾對公安機關執(zhí)法能力和執(zhí)法效率寄予厚望，期待公安機關更快地破大案、更多地破小案、更準地辦好案、更好地控發(fā)案。回應百姓關注、社會關切，公安機關必須發(fā)揮最大潛能，勇于擔當，在提升依法履職能力上不斷創(chuàng)佳績、求突破、攀高峰。然而，由于公安機關內(nèi)部長期存在“干與不干一個樣、干多干少一個樣”的“吃大鍋飯”現(xiàn)象，執(zhí)法管理考核機制不全，缺乏像企業(yè)追求經(jīng)濟效益一樣的績效管理考核獎罰機制，因而帶來內(nèi)部工作積極性、創(chuàng)造性的激發(fā)因子活力不夠?；鶎用窬灰贿`法違紀，也即所謂的“大法不犯、小錯不斷”，工資照拿、飯碗照端，組織上奈何不了他，存在懶政、惰政、怠政心態(tài)。盡管一些基層公安機關出臺“土辦法”，從民警工資總額中扣除一些津補貼作為績效考核獎，獎優(yōu)罰劣，但一方面與公務員“陽光工資”政策不符，另一方面“杯水車薪”不能完全起到“罰劣”的作用，很難調(diào)動每個民警的工作積極性、執(zhí)法責任心，加之表彰獎勵畢竟是少數(shù)或者是極少數(shù)，造成基層民警執(zhí)法隊伍中“走前頭”的先進拉動作用不明顯，“從后推”的經(jīng)濟獎罰功能又缺失，廣大一線民警處中游、工作一般化、過得去的心態(tài)和現(xiàn)象普遍存在，本領恐慌、能力不足、執(zhí)法績效增長乏力問題突出，直接影響執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量。

三、公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的變革完善

“不受監(jiān)督的權力，必然導致腐敗”，“絕對的權力，導致絕對的腐敗”，這是毋庸置疑的。問題是如何把握公安執(zhí)法監(jiān)督的有效性和對執(zhí)法效率影響的最小化。強化監(jiān)督制約，規(guī)范權力運行，并不意味著壓制和降低執(zhí)法效率，應在嚴密執(zhí)法監(jiān)督與提升執(zhí)法效率方面尋找平衡點。從公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督來看，既要正視執(zhí)法監(jiān)督影響執(zhí)法效率的問題，又要以改革的勇氣破解這一問題，加強體制性、機制性設計，勇于變革完善不合理、不科學、不講效率的執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)，確保執(zhí)法監(jiān)督與執(zhí)法效率成正比、相向而行。

（一）改進完善公安執(zhí)法源頭監(jiān)督。公安執(zhí)法源頭監(jiān)督包含兩個方面：一是對新從事執(zhí)法辦案人員的源頭管理；二是從執(zhí)法辦案的起點抓起，加強受立案管理。近年來，隨著招錄警制度的全面放開，不是公安院校畢業(yè)的新警大批進入公安隊伍，這些人缺乏執(zhí)法辦案的基礎專業(yè)培訓，僅通過簡單的新警培訓就進入執(zhí)法辦案崗位，從事執(zhí)法辦案，如果缺少有經(jīng)驗的執(zhí)法骨干“師帶徒”，僅憑自己的一點“小聰明”就扛起執(zhí)法職責，必然帶來執(zhí)法瑕疵、執(zhí)法缺漏，影響執(zhí)法質(zhì)量和效率。因此，加強新從事執(zhí)法辦案崗位民警的執(zhí)法源頭監(jiān)督管理就顯得尤為重要。一方面，要深化執(zhí)法資格等級考試制度。將基本級執(zhí)法資格考試作為公安民警的準入考試，對未取得基本級執(zhí)法資格的，不得從事執(zhí)法活動，這要作為一條硬性規(guī)定明確下來，從源頭上堵住不具備執(zhí)法資質(zhì)的人員從事執(zhí)法崗位的漏洞。另一方面，要改進新警招錄機制。從公安執(zhí)法專業(yè)化、職業(yè)化要求出發(fā)，著力解決公安院校畢業(yè)生入警難問題，完善特殊職位招錄政策，建立公安院校招生與公安隊伍招警協(xié)調(diào)機制，做到警察院校招生即招警的一致性，或者采取從執(zhí)法勤務職位中單列職位等辦法，提高公安院校畢業(yè)生入警比例，使公安院校畢業(yè)生成為公安隊伍補充警力的主要渠道。

受立案是偵查辦案的起點，是公安機關辦理案件的初始環(huán)節(jié)和法定必經(jīng)程序。由于受執(zhí)法考評指標不合理設置和執(zhí)法隨意性的影響，基層執(zhí)法中有案不受、有案不立、違規(guī)立案、隱案瞞案、立而不偵、拆案分立、弄虛作假、辦關系案、金錢案等問題突出。不如實立案嚴重損害公安執(zhí)法公信力，影響對社會治安的正確評估，造成執(zhí)法質(zhì)量和效率的“跑冒滴漏”。應抓住接警、處警、移送、立案、撤案、統(tǒng)計、錄入辦案信息系統(tǒng)等重點環(huán)節(jié)，改革受案立案制度，實行受立案分離和立案歸口管理審查監(jiān)督。首先，健全受案登記制。由辦案部門負責受案登記初查工作，所有受理的案件警情統(tǒng)一錄入到以接處警系統(tǒng)為主的網(wǎng)上受案登記系統(tǒng)，所有辦案部門的受案信息全部在網(wǎng)上統(tǒng)一登記管理。其次，完善立案審查制。賦予指揮中心受立案審查監(jiān)管職能，內(nèi)設案管中心，對網(wǎng)上受案系統(tǒng)的每起案件警情逐一甄別分流流轉(zhuǎn)，提出具體的受案指令，由辦案單位制作受案登記表或者不予受理通知書。對符合刑事立案條件的，由案管中心制作呈請立案報告書，經(jīng)公安機關負責人審批后作出立案決定，通知辦案單位和當事人，對不符合刑事立案條件的，需要補充初查的交由辦案單位補充初查，不需要補充初查的，制作不予立案報告書，經(jīng)公安機關負責人審批后作出不予立案決定，需要移送的按照相關規(guī)定程序移送其他部門。再次，加強對受立案過程的監(jiān)督。案件警情由辦案部門接受登記、案管中心審核是否立案，所立案件交辦案部門進入偵查環(huán)節(jié)，共同接受法制部門監(jiān)督，使受案與立案相分離、審核與監(jiān)督相分離，改變辦案部門自己受案、自己立案、自己辦案、自己說了算的現(xiàn)狀，做到有案必受、受案必核、立案必查，能夠有效減少辦案部門弄虛作假、不如實立案現(xiàn)象，增強辦案部門的辦案責任心和辦案效率的真實性、可靠性。

（二）改進完善公安執(zhí)法過程監(jiān)督。執(zhí)法過程監(jiān)督就是對每一起偵辦案件的跟案審核監(jiān)督，包括法制員的跟案審核和刑事案件案審部門的跟案審核。近年來，普遍實行在辦案單位設置專兼職法制員跟案審核做法，其優(yōu)點是在辦案人員、辦案單位、法制員、法制部門、局領導“五級”審核把關體系中強化了法制員的第三方核心審核作用，但也存在法制員個體素質(zhì)參差不齊、監(jiān)督不到位、執(zhí)法質(zhì)量仍達不到要求的問題，加之法制員專兼職并行，受制于辦案單位，丟不開面子，遇到執(zhí)法問題不敢抵制，導致審核不認真、走過場，審核作用大打折扣。在基層辦案警力不足的前提下，又憑添了法制員專職或兼職崗位，更加影響了人均執(zhí)法效率。根據(jù)公安部《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設全面建設法治公安的決定》有關“強化法制員制度的落實，在執(zhí)法任務較重、規(guī)模較大的縣級公安機關執(zhí)法勤務類機構和派出所實行派駐或者專職法制員制度，加強執(zhí)法源頭管理”的要求，應將基層辦案部門的法制員從原單位剝離出來，由法制部門統(tǒng)一歸口管理，實行“派駐管理、劃片負責”的專職法制員工作機制，由法制部門根據(jù)執(zhí)法辦案部門的業(yè)務量，確定相應的專職法制員派駐到執(zhí)法辦案部門，承擔一個或一片幾個辦案部門的執(zhí)法監(jiān)督職責，專職法制員的監(jiān)督履職情況向法制部門負責，不再受辦案部門的制約。這一改進的好處：一是減少了原先的專兼職法制員數(shù)量，使原先每個辦案單位都要設置一個或幾個法制員，減少到根據(jù)辦案業(yè)務量來確定設立專職法制員的人數(shù)，專職法制員的設立更加合理，減少了忙閑不均。二是增強了專職法制員的履職能力，由原來受制于辦案單位、不敢監(jiān)督、作用發(fā)揮不出來，變?yōu)椴辉偈茉瓎挝坏墓芾砗椭萍s，獨立自主地履行案件審核監(jiān)督職能，由法制部門統(tǒng)一管理考核的新機制，能夠拋開顧慮大膽履行監(jiān)督職能。三是能夠使案件審核監(jiān)督更加到位有效，促使辦案部門和辦案人員在法制員的跟案監(jiān)督下，改進不良執(zhí)法習慣，更加注重規(guī)范辦案，防止偷工減料現(xiàn)象，也使法制部門有了直接跟案隨警監(jiān)督的觸角和抓手，對提升執(zhí)法質(zhì)量和效率更加有利。

從刑事執(zhí)法司法角度看，偵查和辦案都是為以審判為中心的訴訟服務的。偵查講求的是效率，及時準確地揭露、查明、抓獲犯罪嫌疑人，為社會鏟除“禍害”；辦案講求的是證據(jù)，依照法定程序依法準確地認定犯罪、證實犯罪、移送起訴犯罪。偵查講求的是快，快速突破案件、挽回損失；辦案講求的是準，依法完整地收集證據(jù)，保證偵查的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律檢驗。刑事訴訟法明確規(guī)定了公安機關負責刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審職能，然而1997年偵審一體化改革，改變了過去偵審分設的體制，運行以來褒貶不一，大多數(shù)刑偵部門都內(nèi)設了案審機構，替代以住的預審分工，以彌補偵查辦案人員執(zhí)法素質(zhì)參差不齊的監(jiān)督缺位現(xiàn)象，但由于未履行獨立辦案程序，只是起到了諸如法制員的案件審核作用，仍然未能有效提高辦案質(zhì)量和破案效率。應正視這一問題，遵循偵查辦案的規(guī)律，在兩個選項上加以比較，加強和改進案審監(jiān)督制度。其一，在刑事偵查部門探求偵查與辦案分工分開運行，把適合偵查的民警用于偵查環(huán)節(jié)，把適合辦案的民警放在案審環(huán)節(jié)，偵查到批準逮捕，案件移交案審部門深加工辦理，直至移送檢察機關提起公訴。這樣做的好處是，能使偵查人員騰出精力專注于偵查破案，提高偵查前端效率，同時又有利于提高辦案質(zhì)量，由專業(yè)部門和人員接手案件從法律程序上進行補證完善，使之符合訴訟標準，使得證據(jù)規(guī)格體現(xiàn)完整規(guī)范，防止每個偵查辦案人員業(yè)務素質(zhì)不一帶來執(zhí)法不合規(guī)。其二，重新恢復公安機關預審部門，承接偵查部門已辦到批準逮捕的案件，進行預審審理，補齊證據(jù)規(guī)格，這既可提高偵查部門的偵查打擊效率，避免案件纏在手上無精力接手新的案件，又可使預審部門獨立辦案，直至完成偵查階段的最后工序，對偵查部門起到監(jiān)督作用，避免發(fā)生冤假錯案。

（三）改進完善公安執(zhí)法出口監(jiān)督。長期以來，公安機關刑事案件“出口”（即逮捕、起訴）的法律審核一般由各辦案警種部門自己負責，存在著自偵自審自訴、“既當運動員，又當裁判員”、缺乏監(jiān)督的弊端，案件質(zhì)量參差不齊、無法杜絕執(zhí)法瑕疵和冤假錯案。在公安機關全面推行刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機制，不僅有利于破解公安機關辦案與監(jiān)督相分離、案件多頭分散管理等執(zhí)法難題，提高執(zhí)法管理水平和整體辦案質(zhì)量，而且有利于公安機關更加準確把握檢察機關的受案程序、受案標準，相互之間溝通聯(lián)系更加緊密有序，程序流轉(zhuǎn)更加便捷高效，進一步促進公檢兩家由“多對一”向“一對一”對接模式的轉(zhuǎn)變。山東德州、內(nèi)蒙古通遼、河北邢臺等地公安機關從2013年就開始這方面的改革探索，取得了明顯成效，公安部已將其作為全面深化公安改革、完善執(zhí)法權力運行機制的重點任務來抓，其改革重點在于把握對內(nèi)對外兩個關口。對內(nèi)，以省、市公安機關為主，建立歸口移送刑事案件工作機制，明確法制部門全面履行監(jiān)督管理和案件出口、與檢察機關對接職能，負責刑事案件的立案審查、強制措施審查、案件處理審查和證據(jù)復核，辦案部門負責偵查、審訊，對具備提請逮捕和移送起訴條件的案件提交法制部門審查，并根據(jù)法制部門意見，補充完善證據(jù)。對明顯不符合批準逮捕、移送起訴條件的案件，由法制部門退回辦案單位繼續(xù)偵查。對外，密切公安機關與人民檢察院的協(xié)作配合，建立刑事案件統(tǒng)一對口銜接工作機制，規(guī)范刑事案件統(tǒng)一出口工作，公安機關辦理刑事案件，提請批準逮捕、延長偵查羈押期限、移送審查起訴、強制醫(yī)療、沒收違法所得等工作，以及對于人民檢察院決定不批準逮捕、不起訴案件，需要復議、復核的，或者對于人民檢察院提出的糾正違法意見需要復查的，由公安機關法制部門統(tǒng)一對接相應人民檢察院案件管理部門。人民檢察院決定批準逮捕、不批準逮捕、不起訴、退回公安機關補充偵查或者建議公安機關重新偵查的案件，以及要求公安機關說明立案、不立案理由或者偵查工作是否存在以非法方法收集證據(jù)情形的，發(fā)出糾正違法通知書、提出糾正意見、提出檢察建議的，由人民檢察院案件管理部門統(tǒng)一對接同級公安機關法制部門。檢察機關案管中心只接受公安機關法制部門移送的刑事案件，公安機關辦案部門移送的刑事案件一律不予接收。

全面推行刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機制，符合法治思維、法治實踐和法治需求，對于加強執(zhí)法司法規(guī)范化建設，實現(xiàn)以專業(yè)化偵查對接專業(yè)化檢察和辦案程序全面歸口對接，具有重要的規(guī)范推動作用，對于加強公安機關與檢察機關相互監(jiān)督制約，提高辦案質(zhì)量，形成打擊犯罪合力，確保嚴格執(zhí)法、公正司法，提高執(zhí)法司法公信力，具有極其重要的現(xiàn)實意義。公安機關要按照積極推進、逐步規(guī)范的要求，配套完善相關機制，整合內(nèi)部執(zhí)法資源，配齊配強案件審核力量，切實把好刑事案件出口“質(zhì)檢關”。一是根據(jù)刑事執(zhí)法辦案監(jiān)督任務，進一步規(guī)范法制部門內(nèi)設機構，強化人員、辦案、裝備等基礎保障，確保適應工作需要。二是抓好執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)的流程改造，為刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作提供有力的信息化作戰(zhàn)平臺。三是理順辦案部門和法制部門間的協(xié)作配合機制，明確職責分工和相關責任，確保刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機制運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。四是建立重大、疑難案件集體討論會審制度，由公安機關負責人召集執(zhí)法辦案部門、法制部門集體研究，集體研究意見以及不同意見均應記錄在案，使疑難復雜案件監(jiān)督更加民主化、科學化，嚴把案件質(zhì)量關。五是建立由法制部門牽頭，紀委監(jiān)察、督察、審計、信訪分工配合的執(zhí)法問題研判機制，有針對性地對執(zhí)法問題開展專項治理，切實發(fā)揮對執(zhí)法質(zhì)量的整體掌控作用。

（四）改進完善公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)督。提高公安執(zhí)法質(zhì)量是公安內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的精髓所在。執(zhí)法質(zhì)量與執(zhí)法效率既是矛盾統(tǒng)一體，又具有相輔相成的特點，沒有執(zhí)法質(zhì)量的保證，再高的執(zhí)法效率也是經(jīng)不起法律檢驗、缺乏公信力的。同理，僅強調(diào)執(zhí)法質(zhì)量，不講執(zhí)法效率，也是不能充分履行公安機關打擊犯罪、保護人民職責的。我們所需要的是在確保執(zhí)法質(zhì)量前提下的執(zhí)法效率，也就是執(zhí)法質(zhì)量與執(zhí)法效率成正比、相互促進。而要做到這一點，必須對現(xiàn)行的執(zhí)法質(zhì)量考評模式進行改進完善，不能單純就執(zhí)法質(zhì)量考執(zhí)法質(zhì)量，不求執(zhí)法效率。特別是縣級公安機關不能把上級公安機關執(zhí)法質(zhì)量考評方式簡單化，不分具體情況照搬照套。如果只講質(zhì)量不講效率，基層公安機關完全可以分出一半人執(zhí)法、另一半人監(jiān)督，那么，這樣的執(zhí)法質(zhì)量考評又有什么意義呢？因此，不少地方已經(jīng)認識到執(zhí)法質(zhì)量考評必須與推進執(zhí)法效率相結合、相捆綁，積極推行執(zhí)法辦案積分制考核方式，既考執(zhí)法質(zhì)量又促執(zhí)法效率。

公安部《關于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設全面建設法治公安的決定》明確要求，“深化執(zhí)法質(zhì)量考評工作，科學設立質(zhì)量與效率并重的考評標準，樹立正確的執(zhí)法導向，引導民警多辦案、辦好案”。在基層公安機關推行執(zhí)法辦案積分制考核，將“積分管理”引入執(zhí)法質(zhì)量考評，把執(zhí)法辦案數(shù)量、質(zhì)量、難易、進度等作為“積分管理”的主項，合理設置分值，量質(zhì)同考，同時將法制檢查、案件評比、行政復議、涉法投訴、辦理進度、法律考試等因素列入積分考核，以積分方式對執(zhí)法辦案各流程的質(zhì)和量進行綜合評估，并與政治、榮譽等待遇掛鉤，進一步凸顯責任倒逼、問題倒查、有錯必糾、有責必追，實現(xiàn)執(zhí)法數(shù)量與執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法辦案與執(zhí)法管理、執(zhí)法能力與執(zhí)法效果相統(tǒng)一，能夠激發(fā)民警“想辦案、能辦案、多辦案、辦好案”的內(nèi)驅(qū)力，有效調(diào)動基層一線執(zhí)法民警的工作熱情，全面提升執(zhí)法質(zhì)量和效率，應在執(zhí)法實踐中積極探索完善，全面規(guī)范運作，使執(zhí)法積分制考核成為融合執(zhí)法質(zhì)量與執(zhí)法效率相伴而行的有效機制。

（五）改進完善公安執(zhí)法責任監(jiān)督。加強執(zhí)法責任監(jiān)督、“把權力關進制度的籠子里”，是有權必有責的必然要求。應在執(zhí)法用權明責、強責和追責上改進完善公安執(zhí)法責任監(jiān)督機制。首先，建立執(zhí)法責任清單制度，進一步明晰“誰辦案誰負責、誰審核誰負責、誰審批誰負責”的責任。以責任清單全面規(guī)范辦案民警、初審人、審核人與審批人對案件各自承擔的責任，對于執(zhí)法辦案過程中發(fā)生的執(zhí)法質(zhì)量問題，不受責任人職務、崗位或者單位變動的影響，實行終身跟蹤問責，全面強化辦案人、審核人、審批人的嚴格辦案、嚴格審核、嚴格審批意識，做到“法定職責必須為”。其次，實行主辦偵查員制度，進一步強化刑事案件偵查主體的能動責任意識。在刑事案件辦理方面，由于對觸犯刑律的嚴格執(zhí)法司法流程和對人的生命自由權利剝奪的慎重考慮，中央全面深化改革決定專門提出了完善“主辦偵查員辦案責任制”的要求，并在全面深化公安改革框架意見中進一步明確了“探索建立主辦偵查員制度、落實辦案質(zhì)量終身負責制”的“硬任務”，把建立主辦偵查員制度與完善主審法官、主任檢察官制度相適應，推動構建公安機關刑事偵查責任與檢察、審判責任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責任體系。主辦偵查員是一種偵查資質(zhì)，不是一種職務和職稱，是在偵辦案件中承擔的主辦責任制，是一種強化刑事案件偵辦之責的制度性設計。[1]由于刑事案件的復雜性以及偵辦刑事案件的專業(yè)性和團隊合作性，法律法規(guī)明確了不少于2 名偵查員的辦案規(guī)定，偵查實踐中，大多以搭檔制或探組制模式作為最小偵查單元為主辦案，這就有必要將一些業(yè)務能力強、經(jīng)驗豐富、素質(zhì)好的民警確定為主辦偵查員，帶領其他人員為主偵辦案件，主辦偵查員擔負的責任比協(xié)辦偵查員大，這種強責設計進一步明晰了誰辦案誰負責的責任區(qū)分，為提高案件偵辦質(zhì)量、防止冤假錯案提供了制度保障。應在頂層設計和具體實施上，進一步落實好主辦偵查員辦案責任制的強責措施，突出偵查員在偵查辦案中的主體地位，并建立與主辦偵查員職責任務相適應的保障制度。第三，健全執(zhí)法責任追究體系，實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制。對執(zhí)法責任的追究重在責任區(qū)分和程序操作，要大力加強和改進完善執(zhí)法責任追究制度建設，完善錯案防止、糾正、責任追究制度，健全執(zhí)法瑕疵糾正制度和執(zhí)法過錯責任追究程序，明確追責程序啟動的主體、時間、流程，健全問責方式和程序，嚴格錯案責任倒查。尤其要強化對領導干部插手、干預辦案的“關鍵少數(shù)”的責任監(jiān)督，建立并落實領導干部干預執(zhí)法辦案活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。在追責監(jiān)督中，要特別注意解決“大錯不犯、小錯不斷”的“頑癥”，積極探索累積問責制、警告警示通報制和用權受限制，使辦案差錯多、瑕疵多的民警，在晉級晉銜上受到制約延緩，激發(fā)其勇于擔當、負起責任、依法辦案的責任心、進取心，提高執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率。

（六）改進完善公安執(zhí)法機制監(jiān)督?；鶎庸矙C關長期以來一直沿用一體化的執(zhí)法管理方式，偵查與管理職能混合在一個部門，除刑偵部門外，經(jīng)偵、禁毒、治安、交警、國保、出入境管理等部門都具有偵查職能，所辦刑事案件都可以直接向檢察機關移送起訴，多頭移送的結果造成法制部門的統(tǒng)一監(jiān)督職能弱化，帶來案件證據(jù)規(guī)格不統(tǒng)一和執(zhí)法質(zhì)量參差不齊，偵查專業(yè)化水平不高。應按照刑事司法、行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督相對應原則，進一步健全完善執(zhí)法體制機制，強化監(jiān)督制約，規(guī)范執(zhí)法權力運行，提升執(zhí)法質(zhì)量和效率。首先，完善刑事執(zhí)法歸口管理。調(diào)整刑事案件管轄分工，適度收縮和集中刑事案件管轄權和刑事執(zhí)法權，除強化刑事偵查部門和禁毒部門的刑事偵查前端司法訴訟權外，可將分散在治安、經(jīng)偵、出入境、交管、網(wǎng)安、監(jiān)所管理、國保等部門的刑事偵查權適度收縮組建第二刑事偵查部門或犯罪偵查部門，集中管轄和綜合行使除刑偵、禁毒部門以外的刑事偵查前端司法訴訟權，解決刑事偵查職能過于分散、偵查監(jiān)督不到位、偵查專業(yè)化能力不強的問題。其次，做優(yōu)做實法制監(jiān)督部門。按照監(jiān)督對等原則，提高設區(qū)市和縣級公安法制部門的機構規(guī)格，市、縣級公安法制部門全部實行隊建制，區(qū)分刑事執(zhí)法監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法管理監(jiān)督職能，充實具有法律專業(yè)和豐富辦案經(jīng)驗的監(jiān)督力量，全面承擔刑事案件統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口和行政案件監(jiān)督把關職能，促進刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法管理的轉(zhuǎn)型升級，執(zhí)法辦案的質(zhì)量、效率、效果和規(guī)范化水平明顯提升。第三，著力調(diào)動民警執(zhí)法積極性。在嚴格執(zhí)法監(jiān)督審核的前提下，把廣大一線執(zhí)法民警引導到多辦案、辦好案、辦精品案上來，破除“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”的弊端，運用執(zhí)法辦案積分考核機制，在執(zhí)法崗位開展評選星級執(zhí)法能手活動，實行一星級、二星級、三星級等級制累積評定，確定不同星級等級比例，并與晉職晉級相掛鉤，對獲得一星級執(zhí)法能手的予以立功授獎，在同等條件下優(yōu)先提拔任用，對獲得二星級、三星級執(zhí)法能手的予以嘉獎表彰，以此在基層執(zhí)法部門凝聚執(zhí)法正能量，把基層民警的工作積極性引導到公正執(zhí)法、講求效率上來。

結語

建設健全高效的執(zhí)法管理監(jiān)督體系，提升執(zhí)法效能，明確執(zhí)法責任，嚴格執(zhí)法監(jiān)督，既是落實全面建設法治公安的基本任務，也是提升公安機關依法履職能力的必然要求。在全面推進依法治國和全面深化公安改革的背景下，應按照效率優(yōu)先兼顧公平的原則，從執(zhí)法源頭、執(zhí)法過程、執(zhí)法出口、執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法責任、執(zhí)法機制等環(huán)節(jié)入手，積極變革完善影響執(zhí)法效率、不科學、不合理的執(zhí)法監(jiān)督體系，進一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設，使執(zhí)法監(jiān)督更加科學合理，執(zhí)法效率得到明顯提升，公安機關維護憲法法律權威、維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩(wěn)定的職能作用充分依法彰顯。

[1]宋陽.關于主辦偵查員制度的幾點思考[J].公安研究.2015，（4）.