論我國出入境管理法律制度改革

□翁　里，夏巧雅

○法學研究主持人：蔣國長

論我國出入境管理法律制度改革

□翁里，夏巧雅

（浙江大學，浙江 杭州310008）

摘要：全球化趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，人口的跨國遷徙必將越來越頻繁，我國傳統(tǒng)的出入境管理體制已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實需求，改革現(xiàn)行的出入境法律制度勢在必行。改革我國出入境法律制度，要以我國實施新《出境入境管理法》為背景，學習借鑒世界各國移民立法和管理經(jīng)驗，維護我國主權(quán)、安全和發(fā)展利益，進一步改革護照和簽證法律制度，完善綠卡制度，引進天下人才，為出入境管理實務部門的移民管理工作獻計獻策。

關(guān)鍵詞：出入境管理體制；出境入境管理法；國際移民法；護照制度；簽證制度

引言

人口遷徙活動自古有之。在當今信息化時代，隨著經(jīng)濟全球化的深化，加之現(xiàn)代交通的便利化，國際間的人口流動活動更是日趨頻繁。近年來，國際移民數(shù)量不斷攀升，從1990年的1.54億增至2000年的1.75億，2010年達到了2.14億。①國際移民組織發(fā)布的《2010年世界移民報告》中指出，國際移民的總數(shù)在2050年將達4.05億人。②當今世界國際間的競爭，從根本上而言是人才的競爭，而社會人口的流動并不限于人口本身，還承載著人口智力和資金等要素的流動。因此，吸引高素質(zhì)的移民人才已成為關(guān)乎一國國際競爭力、競奪新型資源的一種競爭方式。面對當前移民發(fā)展形勢以及出于保障國際移民合法權(quán)益的考量，國際移民的合法管理也隨之成為一項世界性議題。將目光從國際社會轉(zhuǎn)向國內(nèi)，2012年《中國國際移民報告》顯示，我國海外華僑華人數(shù)量在2010年超過了4500萬。當前我國面臨的情況已從傳統(tǒng)的我國國民移居國外轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)國外移民雙向流動，即隨著我國經(jīng)濟發(fā)展以及綜合國力的提高，出現(xiàn)越來越多的外國公民移居中國的現(xiàn)象。截至2010年底，在中國境內(nèi)有短期和長期居留資格的外籍人員已達102萬余人。③由此可見，我國國際移民數(shù)量龐大，但在移民法律制度方面仍然相對滯后，無論是整體法律體系或是具體制度，均未能適應國際移民的發(fā)展趨勢。經(jīng)過多年的調(diào)研論證，《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱“《出境入境管理法》”）已于2012年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議審議通過，并于2013年7月1日起施行。筆者擬在此時代背景之下如何應對在《出境入境管理法》出臺后進一步改革我國出入境管理法律制度，提出相關(guān)對策性建議，為出入境管理實務部門的移民管理工作獻計獻策。

一、我國出入境管理法律制度現(xiàn)狀

正如國家主席習近平所言：“法治是治國理政的基本方式。”法治的根本出發(fā)點是在于為人類的生存發(fā)展提供相應的服務和保障，我國法律制度現(xiàn)代化的進程也必然要求整個法律文明價值體系的創(chuàng)新。當前，依法治國具體到我國移民法律制度領(lǐng)域，將是一個建立完善出入境管理法律制度體系的過程。實踐證明，我國現(xiàn)行移民法律法規(guī)在維護正常移民管理秩序、保護中外公民權(quán)益和促進國際交往等方面發(fā)揮了重要的作用，許多具體規(guī)定是切實可行的。但目前，我國系統(tǒng)的移民法律制度體系尚未形成?！冻鼍橙刖彻芾矸ā吩诶^承原有法律規(guī)則尤其是《中華人民共和國公民出境入境管理法》、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》（以下簡稱“兩法”）的基礎(chǔ)上，著重強調(diào)了管理與服務并重的理念，在促進對外交往和開放，維護國家主權(quán)、社會安定方面都有其創(chuàng)新之處，但仍未從根本上改變我國跨國移民活動的法律法規(guī)多而雜的現(xiàn)象。如我國涉及跨國移民的法律就包括《中華人民共和國戶口登記條例》、《中華人民共和國國籍法》、《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》、《外國人在中國永久居留審批管理辦法》、《中華人民共和國護照法》等。我國刑法和民法以及其他法律當中的諸多條款也都適用于移民管理。另外，隨著社會的高速發(fā)展，國際、國內(nèi)經(jīng)濟政治形勢日新月異以及國際移民格局的深刻變革，我國現(xiàn)行的出入境管理制度雖幾經(jīng)修改，其滯后性仍是顯而易見?？傮w而言，我國已經(jīng)初步建立了中國特色社會主義移民法律制度體系?！冻鼍橙刖彻芾矸ā吩诹⒆阌趦煞ǖ幕A(chǔ)上，吸收借鑒了各國移民管理諸多創(chuàng)新之處，對原先移民法律制度中的系列沖突矛盾做了適當調(diào)整，也是我國移民法律制度向前邁一大步的象征。在為我國移民法律制度的進步和成就深感自豪的同時，我們也必須看到，中國移民法在保護人權(quán)、管理移民和出入境以及妥善處理國籍問題等方面仍存在著不少的問題，出入境管理法律制度改革任重道遠。

二、我國出入境管理法律制度存在的問題

（一）出入境管理法律制度主法地位不突出。

從形式上看，中國至今沒有一部系統(tǒng)的成文的移民法法典。從內(nèi)容上來看，一方面由于我國實行“一國兩制”，我國所指的出入境行為除了與其他國家之間的人員往來行為，還包括中國內(nèi)地與香港、澳門和臺灣地區(qū)的人員往來行為，而不同國籍不同地區(qū)主體在移民政策以及法律理念方面均存在著較大的差異性，我國不得不應對如此復雜的國情，按照中外、港澳、臺灣不同主體立規(guī)建制。由于缺乏系統(tǒng)的成文的法律體系，加之復雜的國情，為彌補法律上的漏洞，保障法律的實施，我國還出臺了大量的出入境管理的單行行政法規(guī)和部門規(guī)章，導致了整個出入境管理法律法規(guī)體系紛繁復雜的局面。另一方面，《出境入境管理法》是在總結(jié)兩法實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將兩法及相關(guān)出入境管理法律法規(guī)如《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》等的內(nèi)容進行整合并予以具體細化。例如，《出境入境管理法》第十條新增了港澳臺通行證相關(guān)條款；第三章專門增設(shè)了“簽證”一節(jié)，具體規(guī)定了簽證的種類、簽證的登記項目、各類簽證的辦理、不予辦理簽證、免辦簽證以及臨時入境等內(nèi)容；第四章增加了外國人居留的有關(guān)規(guī)定。雖然《出境入境管理法》相對于兩法而言，無論是在法律體系或者是具體內(nèi)容上均有較大的改善，但其具體法律規(guī)定仍然不夠完善全面，單憑《出境入境管理法》本身不足以支撐和指導整個出入境管理的所有行為和全過程，導致其主體地位不突出，規(guī)制作用不明顯。

（二）移民法立法水平和立法技術(shù)有待提高。

首先，《出境入境管理法》的出臺，極大地理順調(diào)整了兩法與《中華人民共和國行政處罰法》等法律法規(guī)間的矛盾沖突，但現(xiàn)行移民法律法規(guī)內(nèi)部缺乏整體系統(tǒng)的邏輯關(guān)系，與相關(guān)法律法規(guī)存在法律沖突，《出境入境管理法》與其他法律和部門規(guī)章之間的沖突仍沒有及時厘清。再者，我國立法較為粗糙，程序意識較弱，容易忽視細節(jié)。這是我國各部門法律制定均存在的問題，也不例外地在移民法律制定當中得到了體現(xiàn)。這一問題也導致了在我國現(xiàn)行移民法律制度中授權(quán)性規(guī)范過多，而忽視了程序在其中的引導作用?？v觀《出境入境管理法》可知，我國并未在《出境入境管理法》的創(chuàng)立上充分借鑒采用西方發(fā)達國家關(guān)于出入境管理立法的先進理念和先進技術(shù)，而只是對兩法在內(nèi)容上進行歸納和整合，缺乏實質(zhì)性的創(chuàng)新。為了更好地吸引海外優(yōu)秀人才來華服務工作，《出境入境管理法》第十六條規(guī)定了“人才簽證”的類別。關(guān)于人才簽證，國際上廣為推廣的包括人才工作簽證和人才移民簽證，而現(xiàn)階段我國只增設(shè)了人才工作簽證。由此可知，我國應當進一步學習借鑒別國先進立法技術(shù)，順應時代潮流，做到與國際接軌。

（三）立法滯后，缺乏移民管理系統(tǒng)規(guī)范。雖然我國不是傳統(tǒng)的移民國家，但隨著經(jīng)濟全球化趨勢的不可逆轉(zhuǎn)，人員跨國遷徙已經(jīng)成為不可阻擋的國際潮流。隨著我國國家綜合實力的提升，我國所面臨的也不只是人員輸出的傳統(tǒng)問題，我國的國際移民規(guī)模會越來越大，層級也會越來越豐富。《出境入境管理法》雖然對出境入境的法律規(guī)范做了極大改進，但其從根本上還是一部關(guān)于公民出境、入境的法律，與發(fā)達國家的系統(tǒng)移民法仍有較大的差距，未對國際移民入境之后的后續(xù)管理問題進行系統(tǒng)規(guī)范。受我國長期以來的“重內(nèi)部文件輕法律法規(guī)、重實踐輕理論”的行政管理思維模式的影響，我國至今尚未建立起比較完備的移民管理法律體系。盡管《出境入境管理法》的出臺在統(tǒng)一立法方面取得了較大的進步，但是我們還是應該看到《出境入境管理法》的實體內(nèi)容規(guī)定過少并且不完整。另外，授權(quán)性內(nèi)容較多，導致行政機關(guān)權(quán)力過大，公民權(quán)利的實現(xiàn)得不到有效的保障?！冻鼍橙刖彻芾矸ā分荚谶M一步貫徹“管理與服務并重”的新理念，但在事實上，在移民管理與移民服務之間，《出境入境管理法》并沒有實現(xiàn)平衡。

三、新形勢下改革我國出入境管理法律制度的建議

（一）逐漸從出入境管理法過渡到移民法。移民法是歐美等西方國家的稱謂。移民法與出入境管理法的區(qū)別，關(guān)鍵在于移民法無論從立法體系還是內(nèi)容細節(jié)上都比出入境管理法更為全面。雖然兩者均為程序法，但移民法更具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。出入境管理法以出入境活動為核心，主要解決公民及交通工具出入境的審查、檢查、處罰以及外國人在該國境內(nèi)居留等問題。移民法則以移民為核心，將移民管理與該國的政治、經(jīng)濟、文化水平相聯(lián)系，通盤解決移民的吸收、移民出入國境的審批與檢查、移民進入國境后的居留、融入與歸化、非法移民的治理以及移民權(quán)利的保障等問題。在具體制度設(shè)計上，移民法體現(xiàn)以“移民”為核心，著重于以人為本，注重從細節(jié)上維護移民權(quán)利。出入境管理法則更加注重維護國家主權(quán)、安全與社會秩序，而忽視對移民權(quán)利的保護。

從法律制度本身考察，移民法比出入境管理法內(nèi)容更全面，更具有人文情懷和人道主義精神。從與國際接軌角度而言，眾多傳統(tǒng)移民國家均先后制定了相對全面的移民法典，作為公民出入境以及移民入境后境內(nèi)事務管理的指導依據(jù)。為了使得國外移民更好地融入我國文化群體，保護合法移民在華權(quán)利，維持社會生活安定有序，逐步實現(xiàn)出入境管理法向移民法的轉(zhuǎn)變勢在必行。

（二）依法確立積極的移民政策導向。隨著經(jīng)濟全球化趨勢所帶來的國際政治經(jīng)濟格局的變化，國際經(jīng)濟社會競爭的重心逐漸轉(zhuǎn)到人才的競爭上來。合情合法的移民政策將幫助各國將世界各地高素質(zhì)勞動力吸引到本國國內(nèi)，以獲得優(yōu)質(zhì)的新型人才資源，提升本國在國際社會的競爭力。于我國而言，40余年計劃生育政策的大力推進，加速了我國社會老齡化的進程，老齡化所帶來的勞動力短缺問題也將在不久的以后逐步呈現(xiàn)。有學者預測，中國未來10年18-22歲間的人口數(shù)量將減少4000萬人，而在20-40歲間人口數(shù)量更是將減少1-3億，未來勞動力缺口將達1億以上。④勞動力短缺是一國經(jīng)濟高速發(fā)展過程中所面臨的致命問題。因此，中國必須采取積極的移民導向政策，放寬各項制度限制，面向世界各國的高素質(zhì)移民，制定完善的移民政策，保障國際移民在華權(quán)益，以吸引更多高素質(zhì)的人才來填補勞動力市場的空缺。另外，除了相對開放的移民政策，文化融合是境內(nèi)移民增加所必須面對的一個問題。國際移民一方面會促進多元文化的融合，另一方面也勢必會對傳統(tǒng)文化造成沖擊作用。在吸納更多移民入境的同時，也必須考慮如何制定移民文化融合政策使外國移民能夠更好地適應我國境內(nèi)的文化生活，使我國公民能夠更好地接受包容多樣性文化，最終實現(xiàn)在保障經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也促進文化的繁榮昌盛。

（三）構(gòu)建符合國情的移民管理體系。發(fā)展中國國際移民事業(yè)，要改革和完善現(xiàn)有的出入境、外國人、僑務、難民、外國專家、外國工作人員等國際移民方面的管理體制。我國現(xiàn)行的出入境管理機關(guān)是公安部和外交部。我國各級出入境管理機構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法，但客觀上仍存在著集權(quán)不集中、多頭管理不統(tǒng)一的問題，因此，一方面，需要進一步進行移民管理體制改革。在權(quán)力配置上，公安機關(guān)是我國負責出入境事務管理的主要機關(guān)。為方便執(zhí)法、提高執(zhí)法效率，應賦予公安出入境管理部門獨立的執(zhí)法身份，使得公安機關(guān)有權(quán)依法調(diào)查處罰違反相關(guān)法律的出入境活動，加大對移民領(lǐng)域違法犯罪活動的打擊力度。同時應逐步賦予公安出入境管理部門口岸邊防檢查職能，使其具有完整的審批、檢查、處罰、管理權(quán)限，以使出入境管理具有系統(tǒng)性和便利性。⑤另一方面，我國應當學習借鑒美國在移民管理時設(shè)立中央移民局——中央移民局駐地區(qū)辦公室——地方移民局的分層管理系統(tǒng)以管理不同層級的移民事務。其中，中央移民局由國務院統(tǒng)一管理，各地區(qū)辦公室由中央移民局統(tǒng)一管理，地方移民局管理出入境事務以及移民在進入本國之后的后續(xù)事務。

（四）借鑒國外經(jīng)驗完善我國移民立法。美國、加拿大等傳統(tǒng)移民國家的移民發(fā)展歷史走在我國的前面，經(jīng)過多年的發(fā)展，其在立法方面的技術(shù)水平遠遠超出其他國家。我國現(xiàn)在所面臨的諸多立法實踐問題，在別國已有成功的典范，我國在解決這些問題時不必舍近求遠，而應大膽引進適合我國國情和未來發(fā)展的先進移民立法理念與立法經(jīng)驗，以完善我國的相關(guān)立法。

1.修改國籍法，承認雙重國籍。雙重國籍是指一個人同時擁有兩個或兩個以上國家的公民權(quán)或國民身份。隨著經(jīng)濟全球化趨勢的不可逆轉(zhuǎn)，人才在各國綜合實力的競爭中占據(jù)核心地位，承認雙重國籍無疑是吸引海外人才來華的一項重要舉措，因此，諸多國家出于對國家利益的考量，紛紛選擇承認雙重國籍。我國現(xiàn)行的國籍政策不承認雙重國籍，但越來越多的學者支持承認雙重國籍。筆者認為，承認雙重國籍是順應時代潮流的必然趨勢。一方面，承認雙重國籍可以幫助擁有雙重國籍身份者簡化出入境的復雜程序，便于中外文化交流，有利于吸引海外華人的技術(shù)、資金、人才和管理經(jīng)驗，給我國的經(jīng)濟發(fā)展帶來新的突破，是符合國家利益的；另一方面，承認雙重國籍可以使移民在不喪失原國籍的情況下取得移民所在國國籍，使他們更快速地融入移民所在國的社會文化生活，更好地生存和發(fā)展，是有利于移民利益的。另外，國籍權(quán)作為一種與生俱來的權(quán)利被國際社會所認可，承認雙重國籍體現(xiàn)的是我國對人權(quán)的尊重，盡管我國在承認雙重國籍方面存在現(xiàn)實管理上的困難，但這不足以構(gòu)成不實行雙重國籍的理由。

在雙重國籍的具體制度設(shè)計方面，美國、意大利、印度等其他國家的國際制度設(shè)計均為我國提供了典范，尤其中印兩國在海外移民發(fā)展狀況和所面臨的問題有極大的相似性，中國可借鑒印度的立法政策。例如，在具體制度的模式選擇上，我國應當選擇默示承認的方式。中國政府一直以來采取不承認雙重國籍的政策，并且與東南亞各國簽訂了條約，但作為締約國必須考慮別國的感受。采用默示承認的方式可以在最大程度上減少甚至避免雙重國籍所引發(fā)的矛盾和沖突。另外，可有選擇地承認雙重國籍，采取對等原則。與承認雙重國籍的國家采取雙邊對等的方法，雙方通過雙邊協(xié)定或者國籍公約的形式承認雙重國籍，這種方式可使雙方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達成共識，減少國際糾紛的發(fā)生。

2.降低綠卡門檻。綠卡是指外國人在居留國獲得的證明其永久居留資格的合法身份證件。我國綠卡制度門檻較高，想要獲得在華永久居留資格的外國人，必須在中國居留期限、從事崗位、就職單位、投資數(shù)額和方式或者親屬條件等各方面均符合規(guī)定，如此苛刻的條件限制就使部分外國優(yōu)秀人才被迫打消了來華發(fā)展的想法。面對國家間激烈的人才競爭以及我國市場經(jīng)濟發(fā)展對人才的需求無法得到滿足的現(xiàn)實狀況，降低綠卡門檻可以吸引大量的優(yōu)秀人才來華以彌補勞動力市場的空缺，從而推動我國經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。為此，美國、加拿大等國家的綠卡制度中的移民配額制度具有普遍適用性，值得在我國加以引進推廣。又如，完善移民擔保制度。我國在引進海外人才時已經(jīng)具備移民擔保的雛形，但未規(guī)定擔保人在被擔保人簽證未符合條件時所應承擔的法律后果，其實際發(fā)揮的作用很小，因此，我國移民擔保制度可借鑒美國綠卡制度進一步加以完善。另外，我國可針對獲得外國永久居留資格的中國公民、原籍中國的外國人和無國籍人、流亡國外被禁止入境的中國公民等這些與我國曾有過連接點的特殊群體設(shè)計相關(guān)制度，賦予其中符合條件的人員申請中國永久居留權(quán)的資格，為我國提供勞動力，推進經(jīng)濟發(fā)展。

3.完善人才引進的管理法規(guī)政策體系。當今國際舞臺上各國綜合國力的競爭，歸根結(jié)底是人才的競爭，為緩解我國人口老齡化趨勢加劇所帶來的勞動力資源短缺的壓力，進一步引進并且留住海外優(yōu)秀人才，我國需要從海外人才的引進、使用、激勵、保障等各方面全方位構(gòu)建具有中國特色的人才引進管理法規(guī)政策體系，并不斷予以改進和完善，同時對現(xiàn)行的人才引進政策進行全面高效的質(zhì)量評估。同時，應當放寬海外人才準入行業(yè)，推動企業(yè)在吸引海外人才方面的平等競爭。再者，應當建立科學有效的人才評估機制，完善人才簽證立法。考量申請人的學歷、工作經(jīng)驗、所掌握的技術(shù)等各項反映個人能力的指標，在此基礎(chǔ)上建立人才積分評估機制，以科學有效的方式量化申請人條件進行綜合評估。

結(jié)語

綜上所述，筆者以為，隨著全球化趨勢不可逆轉(zhuǎn)以及國際移民格局的變化，國際移民問題已在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中逐步呈現(xiàn)，國際移民人才資源的利用也將在提升我國國際競爭力方面發(fā)揮巨大作用。為此，應當立足我國國情，研究國內(nèi)外移民法律制度的發(fā)展，借鑒移民發(fā)達國家的立法和管理經(jīng)驗，完善我國移民法律制度，改革我國出入境管理體制。同時應加強專業(yè)部門和人員對國際移民事務的專業(yè)管理，循序漸進地推進我國出入境管理體系改革進程。

注釋：

①張秀明、密素敏：《國際移民的最新發(fā)展及其特點》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期。

②程誠：《國際移民法律制度研究》，山東大學學位論文，2012年3月。

③參見解永照：《中國移民制度的體系化考察》，《山東警察學院學報》2014年第1期；劉國福：《中國國際移民的新形勢、新挑戰(zhàn)和新探索》，《山東大學學報》2015年第1期。

④ 參 見http：//finance.ifeng.com/opinion/special/laolinghua/zjgc/ 20100401/1996946.shtml，2015年2月18日訪問。

⑤周奕洲、曹桉妮、范嘉雯：《中美出入境法制比較研究》，《法制與社會》2014年第22期。

參考文獻：

［1］劉國福.移民法的最新發(fā)展［J］.河南省政法管理干部學院學報，2008（05）.

［2］張秀明，密素敏.國際移民的最新發(fā)展及其特點［J］.華僑華人歷史研究，2014（09）.

［3］解永照.中國移民制度的體系化考察［J］.山東警察學院學報，2014（01）.

［4］劉國福.中國國際移民的新形勢、新挑戰(zhàn)和新探索［J］.山東大學學報，2015（01）.

［5］劉偉.我國出入境管理的發(fā)展趨勢［J］法制與社會，2014（05）.

［6］李寧.新出入境管理法研析［J］.遼寧警專學報，2014（09）.

［7］周奕洲，曹桉妮，范嘉雯.中美出入境法制比較研究［J］.法制與社會，2014（12）.

［8］翁里，沈敏鷺.改革中國出入境管理體制芻議［J］.赤子，2014.

［9］程誠.國際移民法律制度研究［D］.山東大學，2012．

［10］翁里.國際移民法學［M］.浙江大學出版社，2010.

（責任編輯：蔣國長）

中圖分類號：D631

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）04-0058-05

收稿日期：2015-04-15

作者簡介：翁里，浙江大學國際法研究所副所長、光華法學院副教授、碩士生導師、訪美學者，本刊“專家方陣”專家，主要研究方向為國際移民法學、犯罪偵查學；夏巧雅，浙江大學光華法學院2014級法律碩士研究生，主要研究方向為國際法學、刑事法學。