簡論充分發(fā)揮律師在全面推進(jìn)依法治國中的積極作用

張良慶（山東省司法廳）

王 鐳（山東省青島市司法局副局長）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）有30 處提到“律師”，律師在依法治國中的地位和作用由此可見一斑。初步學(xué)習(xí)梳理，直接涉及律師工作的大體有以下十個方面：一是吸收律師參加政府法律顧問隊伍；二是建立申訴案件律師代理制度；三是依法規(guī)范律師與司法人員的接觸、交往行為，防止利益輸送；四是建立完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)；五是發(fā)展律師服務(wù)業(yè)，強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，建設(shè)通曉國際法律規(guī)則、善于處理涉外法律事務(wù)的涉外法治人才隊伍；六是建立從律師中招錄立法工作者、法官、檢察官制度；七是加強(qiáng)律師隊伍思想政治建設(shè)和律師行業(yè)黨的建設(shè)；八是構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍，明確“兩公”律師法律地位，理順管理體制機(jī)制；九是提高律師隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)，完善執(zhí)業(yè)保障機(jī)制；十是規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)督律師嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守，嚴(yán)格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。

以上是直接涉及律師工作的內(nèi)容，《決定》中還有大量間接涉及律師工作的內(nèi)容。四中全會對律師工作的這些論述，為當(dāng)前和今后一個時期的律師工作提供了基本遵循和行動指南，也為律師工作參與依法治國的偉大進(jìn)程明確了任務(wù)和方向。律師行業(yè)落實(shí)四中全會精神應(yīng)重點(diǎn)做好以下七個方面的工作。

一、充分發(fā)揮律師在立法中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：探索委托第三方起草法律法規(guī)。更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。充分發(fā)揮政協(xié)委員、社會組織在立法協(xié)商中的作用。

律師具有既熟悉法律法規(guī)又了解法律實(shí)務(wù)的特長，參與立法具有獨(dú)特優(yōu)勢，大有可為。目前，律師在實(shí)踐中參與立法主要有以下幾種形式：

一是律師人大代表、政協(xié)委員參與立法、修法或者是提出立法建議、議案、提案。比如，山東省的兩名律師全國人大代表?xiàng)顐コ?、高明芹先后參與了多部法律的立法、修法工作，并就修改《刑事訴訟法》、《婚姻法》、《律師法》等多部法律提出議案。又比如大家熟悉的“醉駕入刑”，是四川省一位律師委員在當(dāng)年全國政協(xié)會議上的一個提案，從而促成《刑法》增加了一條規(guī)定。

二是律師事務(wù)所接受委托，作為第三方單獨(dú)承擔(dān)立法工作。早在2004年，青島市人大就委托山東德衡律師事務(wù)所和山東文康律師事務(wù)所分別起草了《青島市物業(yè)管理?xiàng)l例（修訂草案）》和《青島市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營條例（草案）》兩部地方法規(guī)。2006年，山東康橋律師事務(wù)所接受山東省人大常委會委托起草了《山東省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例（建議稿）》。

三是律師事務(wù)所、律師參與到法律法規(guī)的立法、修法小組工作當(dāng)中，承擔(dān)一部分任務(wù)。2009年，受共青團(tuán)山東省委邀請，山東齊魯律師事務(wù)所律師賈峻峰參加立法專家小組，全程參與《山東省未成年人保護(hù)條例》的調(diào)研、修訂、起草工作。

今后工作著力點(diǎn)：四中全會《決定》中提出“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，十二屆全國人大三次會議對《立法法》進(jìn)行了修改，有立法權(quán)的市從49個擴(kuò)展至284 個，今后律師參與地方立法的范圍大大擴(kuò)充了。目前，僅山東省就有400 名各級律師人大代表、政協(xié)委員，是參與立法工作的一支重要力量。加強(qiáng)對包括律師人大代表、政協(xié)委員在內(nèi)的律師參與立法工作的支持、指導(dǎo)，加強(qiáng)對律師參與立法工作的經(jīng)驗(yàn)交流，使更多律師在更大范圍、更高層次參與立法工作，不斷提高參與立法工作的能力和水平，這是發(fā)揮律師的專業(yè)特長和職業(yè)優(yōu)勢，為推進(jìn)依法治國作貢獻(xiàn)的一項(xiàng)值得高度重視、大力推進(jìn)的工作，同時對進(jìn)一步提高律師政治地位和社會影響具有重要意義。

二、充分發(fā)揮律師在依法決策中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。

依法行政是依法治國的重要組成部分。雖然我國早在1989年就頒布了《行政訴訟法》，但律師行政業(yè)務(wù)一直沒有很好地開展起來，山東省律師年辦理行政業(yè)務(wù)數(shù)量近年來占全部業(yè)務(wù)數(shù)量的比例不足1%。健全依法決策機(jī)制之后，律師為政府提供法律咨詢、擔(dān)任法律顧問等非訴訟業(yè)務(wù)將獲得更大的發(fā)展空間?？梢灶A(yù)見，隨著依法治國進(jìn)程的加快和政府購買法律服務(wù)制度的推廣，加之《行政訴訟法》的修改，行政法律業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)⑹墙窈舐蓭煒I(yè)務(wù)的一個新增長點(diǎn)。修改后的《行政訴訟法》于今年5月1日施行，新《行政訴訟法》將“立案審查制改為立案登記制”、受案范圍從原來的8 項(xiàng)擴(kuò)大為12 項(xiàng)，并規(guī)定復(fù)議決定不管是維持還是改變，復(fù)議機(jī)關(guān)都是被告等等，有專家預(yù)計這些新變化可能會使行政訴訟業(yè)務(wù)“有一個井噴式的增長”。

不僅僅是行政訴訟，四中全會《決定》提出改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，預(yù)計律師代理其他案件數(shù)量也會增長。這些是四中全會對律師工作的間接影響。

目前，山東省正大力在黨委、人大、政協(xié)、村居社區(qū)、企事業(yè)單位、社會組織等推動普遍建立法律顧問制度。去年12月16日，安徽在全國成立第一家省委法律顧問團(tuán)，山東省也在研究省委成立法律顧問團(tuán)事宜。因此，律師不論是參與依法決策機(jī)制還是擔(dān)任法律顧問，都不僅僅局限于政府。越來越多的律師擔(dān)任法律顧問，成為黨政機(jī)關(guān)依法決策的“法律幫手”，有利于提升各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式依法執(zhí)政、依法行政的意識和能力。

四中全會《決定》還提出，各級黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師。按照司法部的現(xiàn)行規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公職律師的資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，公職律師也是司法行政機(jī)關(guān)管理的律師隊伍中的一部分。目前山東省只有142 名公職律師，今后數(shù)量會越來越多。更好地發(fā)揮公職律師在依法決策中的作用，既是一個新課題，也是今后律師工作的職責(zé)所在。

今后工作著力點(diǎn)：大力推進(jìn)普遍建立法律顧問制度。山東省的具體措施是“條”“塊”結(jié)合，一是與有關(guān)省直部門聯(lián)合推動整個行業(yè)、整個系統(tǒng)的法律顧問工作，一是推廣膠州、寧陽等地的做法，推動縣（市、區(qū)）特別是村居的法律顧問工作。積極推動社會律師、公職律師發(fā)揮職能作用，在黨政機(jī)關(guān)作出重大決策前發(fā)揮好法律咨詢論證作用，有利于減少和避免決策的法律風(fēng)險。要根據(jù)這一新要求，指導(dǎo)、引導(dǎo)律師轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，把工作重點(diǎn)從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗念A(yù)防、事中的控制是今后工作的一個方向。

三、充分發(fā)揮律師在維護(hù)公平正義中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

國家設(shè)立律師制度的目的之一，就是對司法活動進(jìn)行監(jiān)督制衡。司法活動失去了監(jiān)督、失去了制衡，可以肯定地講，是不會讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的。這些年發(fā)生的“佘祥林案”“趙作海案”“浙江叔侄強(qiáng)奸案”等冤假錯案，有的就是因?yàn)樵诎讣徖碇胁恢匾暵蓭煹霓q護(hù)意見造成的。所以，律師參與司法活動，對于司法機(jī)關(guān)查清案情、公正裁判，讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義，具有不可替代的重要作用。但是在實(shí)踐中，有些公權(quán)機(jī)關(guān)、有些公職人員往往戴著有色眼鏡，認(rèn)為律師是來找麻煩的、是添亂的。所以，干預(yù)、阻撓、限制律師依法行使執(zhí)業(yè)權(quán)利，不重視律師意見的現(xiàn)象時有發(fā)生。

今后工作著力點(diǎn)：怎樣才能更好地發(fā)揮律師在維護(hù)公平正義中的作用呢？關(guān)鍵是落實(shí)三中全會首次提出、四中全會又再次重申的三句話。

第一句話，完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制。律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利來自于委托人的授權(quán)，是公民權(quán)利的讓渡和延伸。保障律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利，實(shí)際上就是保障每一個參與司法活動公民的權(quán)利。合法權(quán)利得不到保障，閱卷難、會見難、調(diào)查取證難三難問題不解決，難言維護(hù)公平正義。因此，完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制，為律師依法執(zhí)業(yè)提供良好環(huán)境，是更好地發(fā)揮律師維護(hù)公平正義作用首先要解決的問題。

第二句話，加強(qiáng)律師職業(yè)道德建設(shè)。少數(shù)律師誠信缺失、虛假承諾、不盡責(zé)服務(wù)、違規(guī)收費(fèi)等行為嚴(yán)重影響了律師行業(yè)公信力，導(dǎo)致部分當(dāng)事人不相信律師、不愿意請律師。而每一起案件的背后，都涉及當(dāng)事人的利益、權(quán)利甚至是身家性命，沒有律師代理難言公平正義。現(xiàn)實(shí)中，不管是權(quán)傾一時的權(quán)貴，還是富甲一方的富豪，當(dāng)其面臨司法調(diào)查時，由于在封閉的環(huán)境中，沒有調(diào)查取證的條件，缺乏相關(guān)的專業(yè)法律知識，如果沒有律師為其提供幫助，為其辯護(hù)，就會使訴訟活動處于一邊倒的失衡狀態(tài)，都有遭到不公正審判的潛在可能。因此，國家必須設(shè)立律師制度以大致實(shí)現(xiàn)控辯力量的均衡，避免出現(xiàn)“一邊倒”。所以有的專家建議刑事案件實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度。當(dāng)然，上面所講的只是許多案件沒有律師代理的原因之一，其他原因還有律師代理案件特別是刑事案件有風(fēng)險，律師不愿意代理；法院不尊重律師的意見，導(dǎo)致當(dāng)事人認(rèn)為律師代理了也是“白代”，等等。(值得欣喜的是，今年2月出臺的《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》明確要求，律師意見未采納應(yīng)在裁判文書中說明)。因此，加強(qiáng)律師職業(yè)道德建設(shè)，樹立律師行業(yè)公信力，讓更廣大的人民群眾信得過律師，愿意請律師，請得起律師，讓更多的案件都有律師參與，是更好地發(fā)揮律師維護(hù)公平正義作用的前提條件。

第三句話，完善違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。少數(shù)律師違法違規(guī)執(zhí)業(yè)，甚至個別律師私下交易、“勾兌”司法人員，成了公平正義的破壞者。而對違法違規(guī)行為處理“失之于軟、失之于寬”，長此以往，敗壞了行業(yè)風(fēng)氣，影響了律師形象，這也是導(dǎo)致一些公權(quán)機(jī)關(guān)和人民群眾不信任律師的原因。因此，四中全會提出要完善律師違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度，規(guī)范律師與司法人員的接觸、交往行為，防止利益輸送，是更好地發(fā)揮律師維護(hù)公平正義作用亟待解決的迫切問題。

除此之外，建立律師代理申訴案件制度也是發(fā)揮律師維護(hù)公平正義作用的一項(xiàng)重大舉措，也可能是律師業(yè)務(wù)另一個新的增長點(diǎn)。

四、充分發(fā)揮律師在涉外法律服務(wù)中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)。建設(shè)通曉國際法律規(guī)則、善于處理涉外法律事務(wù)的涉外法治人才隊伍。

律師業(yè)務(wù)領(lǐng)域這么多，《決定》之所以單獨(dú)提出發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)，具有深刻的時代背景。

一是我國經(jīng)濟(jì)總量已居世界第二位，對外貿(mào)易居世界第一位，雙向投資居世界前列，但我們國家作為現(xiàn)行國際規(guī)則適應(yīng)者、接受者的角色還沒有根本改變，這與我們國家的綜合國力和國際地位不相稱。我國應(yīng)積極參與國際規(guī)則的制定，增強(qiáng)運(yùn)用法律手段維護(hù)國家利益的能力。

二是外國人員、企業(yè)和組織來華快速增長。目前外商累計來華設(shè)立企業(yè)超過80 萬家，在華常住的外國人近60 萬，入境過夜游客超過5000 萬人次。與此同時，在海外的中國公民數(shù)量大、增速快、分布廣。去年我國內(nèi)地居民出境旅游超過1 億人次，境外注冊企業(yè)累計超過2.2 萬家，累計派出勞務(wù)人員近700萬人次，海外留學(xué)生160 多萬人。巨大的人流、物流雙向交流，由此涉及、引發(fā)的各類利益糾紛、權(quán)益保護(hù)事件急劇上升。

三是目前國內(nèi)許多行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，這些過剩產(chǎn)能需要走出去消化，但中國企業(yè)、產(chǎn)品走出去面臨著巨大風(fēng)險，迫切需要運(yùn)用包括法律在內(nèi)的各種手段防范和化解風(fēng)險。

通俗地講，律師涉外法律服務(wù)目前最主要的有兩方面，一方面是為“引進(jìn)來”服務(wù)，一方面是為“走出去”服務(wù)。據(jù)商務(wù)部估計，今后幾年，與吸引外資相比，對外投資的增速會更快。因此，為中國企業(yè)“走出去”提供法律服務(wù)、防范法律風(fēng)險在當(dāng)前尤為重要、尤為迫切。

今后工作著力點(diǎn)：去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議把“高水平引進(jìn)來大規(guī)模走出去正在同步發(fā)生”作為目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展九個新常態(tài)之一。律師工作要把為“走出去”“引進(jìn)來”提供法律服務(wù)作為新常態(tài)，放在更加突出、重要的位置。就山東律師工作來講，初步考慮有以下五項(xiàng)具體措施：一是加強(qiáng)涉外法律服務(wù)高端人才的培養(yǎng)、引進(jìn)、使用。從2011年開始，山東省司法廳與人社廳、商務(wù)廳等部門共同組織實(shí)施了四期涉外法律服務(wù)高端人才境外培訓(xùn)；2014年又與省人社廳選拔30 名優(yōu)秀青年律師赴美國攻讀MBA 學(xué)位，通過這些措施，努力培養(yǎng)一批高層次涉外人才。二是加強(qiáng)與金融、商務(wù)、國資、經(jīng)信委、貿(mào)促會等部門的溝通協(xié)調(diào)，為律師拓展涉外業(yè)務(wù)搭建平臺、搞好服務(wù)。三是鼓勵境外、省外高層次涉外律師事務(wù)所在山東設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，鼓勵山東省高層次律師事務(wù)所在境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，搭建境外法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。四是要加強(qiáng)對律師涉外法律服務(wù)的宣傳，鼓勵、支持有實(shí)力的律師事務(wù)所在境內(nèi)外的媒體投放廣告。五是請一些“走出去”“引進(jìn)來”成功企業(yè)的法務(wù)人員對律師如何更好地提供涉外法律服務(wù)進(jìn)行培訓(xùn)。

五、充分發(fā)揮律師在服務(wù)和保障民生中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。建立激勵法律服務(wù)人才跨區(qū)域流動機(jī)制，逐步解決基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)資源不足和高端人才匱乏問題。

今后工作著力點(diǎn)：合理配置律師資源，既要在大城市大力發(fā)展能夠提供綜合服務(wù)的大型高端商務(wù)律師事務(wù)所，同時又要大力發(fā)展特別是在縣（市、區(qū)）發(fā)展面向社區(qū)、面向基層，以為自然人服務(wù)為主的中小律師事務(wù)所。鼓勵細(xì)分市場、錯位發(fā)展、差異競爭，這樣，既可以滿足不同層次的法律服務(wù)需求，又避免律師行業(yè)都擁擠在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)、低端業(yè)務(wù)領(lǐng)域惡性競爭。同時，要轉(zhuǎn)變理念，推動政府購買法律服務(wù)政策的落實(shí)，特別是要切實(shí)改變以往習(xí)慣于讓律師免費(fèi)服務(wù)、無償勞動的做法，尊重知識，尊重勞動，在基層黨政機(jī)關(guān)和人民群眾當(dāng)中培養(yǎng)法律消費(fèi)理念，培養(yǎng)和擴(kuò)大法律消費(fèi)群體。與大城市高端商務(wù)律師不同，基層律師主要靠業(yè)務(wù)數(shù)量求生存，必須激活目前大量潛在的基層法律服務(wù)需求，并且要按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平向律師支付相應(yīng)服務(wù)對價，不盲目提倡律師無償勞動、無私奉獻(xiàn)。各級司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會和律師行業(yè)的人大代表、政協(xié)委員，也要利用一切機(jī)會呼吁加大財政對購買基層法律服務(wù)的力度。去年5月，廣東省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展一村(社區(qū))一法律顧問工作意見》，要求在廣東全省每一個村、每一個社區(qū)都要聘請法律顧問，并且建立政府購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，給予每個村、每個社區(qū)每年不少于一萬元財政經(jīng)費(fèi)支持，非常值得點(diǎn)贊。這樣每年給基層律師直接增加的業(yè)務(wù)收入就有幾億元,這還不包括間接帶來的業(yè)務(wù)收入，會較好地緩解基層律師的生存問題。這是激勵律師留在基層，逐步解決基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)資源不足和法律服務(wù)人才匱乏的一項(xiàng)有力舉措，通過經(jīng)濟(jì)杠桿、市場力量引導(dǎo)律師資源向基層合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)法律服務(wù)均等化、一體化。

六、充分發(fā)揮律師在法治宣傳中的積極作用

《決定》相關(guān)內(nèi)容：深入開展法治宣傳教育。建立……律師以案釋法制度。

律師在法治宣傳中具有獨(dú)特的優(yōu)勢。一方面，律師在具體的法律服務(wù)中，可以潛移默化地普及法律常識、弘揚(yáng)法治精神。另一方面，律師可以通過執(zhí)業(yè)中辦理的各類生動、鮮活的典型案例進(jìn)行以案釋法。

今后工作著力點(diǎn)：建立律師以案釋法制度。進(jìn)一步完善各級各類律師講師團(tuán)，目前各地已有不少講師團(tuán)，但要根據(jù)四中全會要求，把這項(xiàng)工作放到更加突出重要的位置。針對特定群體，比如大中學(xué)校學(xué)生、農(nóng)民工、企業(yè)家群體等等，通過開設(shè)法律講堂、講座、論壇等形式，組織知名律師開展以案釋法活動。

七、加強(qiáng)律師隊伍建設(shè)

《決定》相關(guān)內(nèi)容：加強(qiáng)律師隊伍思想政治建設(shè)、提高律師隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)、加強(qiáng)律師行業(yè)黨的建設(shè)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，打鐵還要自身硬。四中全會賦予了律師如此多的新任務(wù)、新使命、新責(zé)任，律師行業(yè)有沒有“金剛鉆”，能不能干好“瓷器活”，是對律師政治、業(yè)務(wù)和職業(yè)道德三大素質(zhì)的考驗(yàn)。筆者認(rèn)為，律師隊伍目前的綜合素質(zhì)還不能完全適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的需要。

今后工作著力點(diǎn)：制定出臺《關(guān)于加強(qiáng)律師隊伍建設(shè)的意見》，提出加強(qiáng)律師隊伍建設(shè)的具體措施。與有關(guān)部門分別就加強(qiáng)律師黨員人才、涉外高端人才等不同層次、領(lǐng)域的律師人才的培養(yǎng)、選拔、使用制定有關(guān)措施。在鞏固黨的組織和工作對律師行業(yè)全覆蓋的基礎(chǔ)上，探索新形勢下發(fā)揮律師行業(yè)黨組織政治核心和律師黨員先鋒模范作用的方法和載體，不斷提高黨組織在律師行業(yè)和廣大律師中的凝聚力、影響力。