試論在法治軌道上深入推進(jìn)改革

四川省成都市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

黨的十八屆四中全會通過了全面推進(jìn)依法治國的決定，提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的宏偉目標(biāo)，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革。站在歷史新的起點(diǎn)上，成都市要落實(shí)中央“四個全面”戰(zhàn)略部署和省委對成都市“五個新作為”的要求，按照中央依法治國基本方略和省委依法治省戰(zhàn)略部署，全面深入推進(jìn)依法治市，建設(shè)法治成都，真正使法治成為成都市最鮮明的城市特質(zhì)和最核心的競爭優(yōu)勢，確保改革始終沿著法治軌道有序推進(jìn)、不斷深入。

一、大力推進(jìn)依法執(zhí)政，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和推動改革能力和水平不斷提升

全面深化改革，離不開黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。改革的深入推進(jìn)要求不斷完善黨委依法決策機(jī)制，努力提高全市黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法辦事能力，不斷提升黨的領(lǐng)導(dǎo)和推動改革的能力和水平。

（一）完善黨委依法決策機(jī)制，有利于確保改革穩(wěn)妥推進(jìn)

完善各級黨委（黨組）依法決策機(jī)制，是提高全市各級黨委（黨組）決策質(zhì)量和水平的重要保證，也是促進(jìn)政策和法律互聯(lián)互動、有序推動改革的重要條件。成都市作為內(nèi)陸改革開放先行城市，從20 世紀(jì)70年代末開始的改革，是在經(jīng)驗(yàn)不足和法制不健全的背景下展開的，雖然在農(nóng)村改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革等重要領(lǐng)域走在了全國改革的前沿，但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅期，“低垂之果”已經(jīng)不多，剩下的都是難啃的硬骨頭。隨著改革不斷深化延伸，實(shí)施改革不僅膽子要大，敢于擔(dān)當(dāng)，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘；而且步子要穩(wěn)，方向要準(zhǔn)，行駛要穩(wěn)。為此，應(yīng)當(dāng)大力完善各級黨委（黨組）依法決策機(jī)制，把經(jīng)過法律咨詢、完成合法性審查作為黨委（黨組）作出重大決策和出臺重要政策的必經(jīng)程序，通過依法執(zhí)政、依法決策，最大限度地降低改革風(fēng)險，避免犯顛覆性錯誤，確保改革在深水區(qū)中穩(wěn)妥推進(jìn)。

（二）提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，有利于鍛造尊法守法的改革中堅力量

提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是在全面深化改革的新形勢下，對執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平提出的新要求。成都市廣大黨員干部作為全市全面深化改革的重要組織者、推動者、實(shí)踐者，在建設(shè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的先進(jìn)城市進(jìn)程中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任，對其他社會群體起著形象塑造和榜樣引領(lǐng)作用。為此，應(yīng)當(dāng)切實(shí)把法治建設(shè)成效作為衡量全市各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容，完善黨內(nèi)法規(guī)制度。讓領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律；做學(xué)法的模范，帶頭了解法律、掌握法律；做守法的模范，帶頭遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治；做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事。通過領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭形成良好的法治風(fēng)尚，更好地規(guī)范發(fā)展行為、凝聚改革共識，在改革進(jìn)程中不斷提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

（三）運(yùn)用法治思維和法治方式深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，有利于清除改革的阻力和障礙

全面深化改革必須規(guī)范公共權(quán)力、完善市場秩序；確保改革順利推進(jìn)，必須消除極少數(shù)腐敗分子的尋租空間。為此，應(yīng)當(dāng)毫不動搖地堅持依規(guī)治黨、法治反腐，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度，結(jié)合成都市實(shí)際大力探索“構(gòu)建反腐敗協(xié)調(diào)工作機(jī)制”、“實(shí)行一案雙查”、“推行黨風(fēng)廉政建設(shè)巡察制度”、“推進(jìn)人事權(quán)、財經(jīng)權(quán)、資源權(quán)改革”，進(jìn)一步明晰紀(jì)檢體制改革的法治化路徑，“老虎”“蒼蠅”一起打，做到有腐必反、有貪必肅、有案必辦，依法依紀(jì)排除改革阻力、掃清改革障礙，為全面深化改革營造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。

二、完善地方法規(guī)規(guī)章，確保重大改革于法有據(jù)

凡屬重大改革都要于法有據(jù)，就是要求立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要，通過加快制定和修改符合成都實(shí)際、與現(xiàn)代化國際化大都市相適應(yīng)的地方性法規(guī)規(guī)章，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，使改革蹄疾而步穩(wěn)，既生機(jī)勃勃又井然有序。

（一）堅持“破”與“立”的辯證統(tǒng)一

在全面深化改革中同步考慮改革涉及的立法問題，確保重大改革先立后破、有序進(jìn)行，是全面深化改革必須堅持的基本原則。首先，改革必須充分利用憲法和法律提供的制度空間和條件，在憲法和法律框架內(nèi)大膽探索和創(chuàng)新。其次，在改革進(jìn)程中充分利用好成都作為省會城市的“半個立法權(quán)”，實(shí)事求是、與時俱進(jìn)地分類做好相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章立改廢工作。第三，利用成都市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的優(yōu)勢，對立改廢條件不成熟而改革實(shí)踐又迫切需要的，按照法定程序爭取中央專門針對成都市作出特別授權(quán)的方式進(jìn)行先行先試，確保立法同深化改革相向而行、同步推進(jìn)。

（二）堅持改革決策與立法程序有機(jī)銜接

堅持改革決策與立法程序有機(jī)銜接，是改革決策法律化的重要途徑。這就要求，在作出改革決策時，應(yīng)根據(jù)成都市立法權(quán)限同步開展立法調(diào)研，根據(jù)改革規(guī)劃確定立法規(guī)劃；當(dāng)改革取得的重要成果需要及時鞏固、改革積累的成功經(jīng)驗(yàn)需要普遍推廣、改革理順的利益關(guān)系趨于合理穩(wěn)定需要固化定型時，及時對地方性法規(guī)進(jìn)行立改廢釋，使改革決策通過法定程序轉(zhuǎn)化為具有法律約束力的行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則，保證法治建設(shè)始終指向改革方向，保證推進(jìn)改革始終不偏離法治軌道。

（三）堅持重點(diǎn)領(lǐng)域改革與重點(diǎn)領(lǐng)域立法同步推進(jìn)

成都市自1986年取得地方立法權(quán)以來，累計制定、修改、廢止各項(xiàng)法規(guī)240 多件次，為深化改革提供了重要立法保障。當(dāng)前，成都市要結(jié)合推進(jìn)全面深化改革和國際化進(jìn)程，堅持重點(diǎn)領(lǐng)域改革與重點(diǎn)領(lǐng)域立法同步推進(jìn)，積極探索加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展、城市管理、民生保障、科技體制改革、基層社會治理、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量提升、市場秩序維護(hù)、食品藥品安全、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域立法工作，積極探索加強(qiáng)外資引進(jìn)、對外貿(mào)易、跨國（境）合作、外籍人員服務(wù)等領(lǐng)域制度建設(shè)。讓每一項(xiàng)立法都成為良善之法、管用之法，確保重點(diǎn)領(lǐng)域改革有法可依。

三、深入推進(jìn)依法行政，確保政府職能轉(zhuǎn)變與全面深化改革需求相適應(yīng)

社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，不僅要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，還需要更好地在法律框架內(nèi)發(fā)揮政府管理服務(wù)功能。通過深入推進(jìn)依法行政、加快轉(zhuǎn)變政府職能，挖掘市場潛力，激發(fā)社會活力，釋放改革紅利。

（一）通過法律授權(quán)明確界定政府職能

全面深化改革的大多數(shù)任務(wù)，都涉及政府職責(zé)和行政方式的重大調(diào)整。為此，成都市要把“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”作為政府管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的基本準(zhǔn)則。既要按照法律規(guī)定切實(shí)履行分內(nèi)職責(zé)，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，克服懶政怠政，杜絕為官不為；又要嚴(yán)守權(quán)力邊界，按照權(quán)力清單用權(quán)、按照法定界限用權(quán)，堅決防止亂作為、濫作為，防止利用權(quán)力設(shè)租、尋租。要突出深化行政審批制度改革、工商注冊制度改革等重點(diǎn)，科學(xué)界定政府與市場、市場主體之間的關(guān)系，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，以更好推進(jìn)各項(xiàng)改革舉措。

（二）通過嚴(yán)格執(zhí)法依法履行政府職能

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能的重要方式，政府作為執(zhí)法主體，實(shí)施了大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和100%的行政法規(guī)和規(guī)章。但當(dāng)前在行政執(zhí)法方面仍然存在多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、隨意執(zhí)法等問題，一定程度上影響了廣大群眾凝心聚力推動改革發(fā)展的信心。為此，成都市要著力加強(qiáng)市、區(qū)（市）縣兩級政府行政執(zhí)法管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，堅持嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，確保依法履行政府職能，增強(qiáng)全社會對政府管理能力的信心。

（三）通過政務(wù)公開和制度約束嚴(yán)格監(jiān)督政府履職

作為規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)的先行城市，深入推進(jìn)政務(wù)公開、強(qiáng)化行政權(quán)力的制約和監(jiān)督是確保政府依法履職的重要前提。為此，成都市要堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，全面推進(jìn)政府信息公開；切實(shí)加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力制約、完善審計制度，增強(qiáng)監(jiān)督合力與實(shí)效；注重用法律法規(guī)取代和減少“紅頭文件”，消滅模糊地帶，避免人為干擾和隨意性；建立健全依法化解行政爭議的各項(xiàng)制度，倒逼全市各級各部門提高依法行政水平，自覺在法律約束下用權(quán)，在制度籠子里用權(quán)。

四、切實(shí)維護(hù)司法公正，確保改革中各種利益關(guān)系調(diào)整獲得應(yīng)有的法律保障

全面深化改革進(jìn)程，實(shí)質(zhì)上就是一個對各方利益關(guān)系進(jìn)行再調(diào)整的過程。要切實(shí)維護(hù)司法公正，通過公正司法保護(hù)改革中涉及的各方合法正當(dāng)權(quán)益，保障和鞏固全面深化改革成果。

（一）堅定維護(hù)公正司法，守住社會公平正義的底線

促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉是全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。守好公平正義這道防線，核心是增強(qiáng)司法的公信力。當(dāng)前，成都市要圍繞嚴(yán)守社會公平正義的底線，按照中央、省委部署，大力加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，依法開展影響司法公正突出問題的專項(xiàng)整治，堅決破除各種司法潛規(guī)則，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，從源頭上提高司法公信力和權(quán)威，守住公平正義的底線。

（二）大力保障公正司法，深化司法體制改革

保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，是深化司法體制改革的主要任務(wù)。當(dāng)前，成都市要圍繞全面深化司法體制改革，貫徹落實(shí)中央、省委改革要求，積極借鑒上海、重慶等地關(guān)于司法體制改革的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)推動主任檢察官辦案責(zé)任制、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)，完善輕微刑事犯罪快速處理機(jī)制。在改革中，凡是有利于實(shí)現(xiàn)司法公正的，就應(yīng)當(dāng)予以保留和堅持；凡是不利于實(shí)現(xiàn)司法公正或妨礙實(shí)現(xiàn)司法公正的，就應(yīng)當(dāng)堅決予以修改完善，確保司法公正權(quán)威高效。

（三）全面落實(shí)公正司法，保護(hù)各方合法權(quán)益

全面落實(shí)公正司法，是保護(hù)改革進(jìn)程中各方合法權(quán)益、鞏固改革成果的重要保障。當(dāng)前，成都市要大力完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為、創(chuàng)新司法手段，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，重點(diǎn)保障人民群眾在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中參與渠道暢通，使各類利益紛爭能夠通過正當(dāng)合法渠道得以有序化解，及時有效地保護(hù)改革中各利益主體的合法權(quán)益。

五、增強(qiáng)全民法治意識，確保改革擁有良好的法治氛圍

法律的權(quán)威源自于人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰，改革的動力源自于人民的自覺參與和主動探索。廣大人民群眾既是改革的主體，也是依法治市的主體。要通過增強(qiáng)全民法治觀念，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序，確保改革在良好的法治氛圍中有序推進(jìn)。

（一）加強(qiáng)宣傳教育，營造全民學(xué)法知法的氛圍

深入開展法治宣傳教育，是全面深入推進(jìn)依法治市的一項(xiàng)長期性基礎(chǔ)性工作。加強(qiáng)法治宣傳，重點(diǎn)在于結(jié)合成都市深入推進(jìn)“法律七進(jìn)”工作，進(jìn)一步完善“法治大講堂”工作體系，落實(shí)市委常委會會前學(xué)法、政府常務(wù)會學(xué)法、人大常委會審議前學(xué)法、政協(xié)專委會學(xué)法等制度，加強(qiáng)普法講師團(tuán)、普法志愿者隊(duì)伍、法律人才庫和法律智庫建設(shè)，提高全社會依法推進(jìn)改革、保護(hù)合法權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定的意識。

（二）弘揚(yáng)法治文化，形成全民自覺參與法治建設(shè)的社會風(fēng)尚

良好的法治環(huán)境扎根于厚重的法治文化。弘揚(yáng)法治文化，重點(diǎn)在于抓緊制定成都市政府購買公益普法服務(wù)的指導(dǎo)意見，積極引導(dǎo)社會力量參與全民普法；培育社會化的法治文化研發(fā)基地，創(chuàng)建多層次的法治文化示范基地；建立完善普法依法治理“市民觀察員”制度，開展常態(tài)化法治體驗(yàn)活動，把法律規(guī)定內(nèi)化為行為準(zhǔn)則，將法治意識根植于心，讓每個人都發(fā)自內(nèi)心地信仰與崇敬憲法和法律，自覺成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，依法參與改革進(jìn)程。

（三）培養(yǎng)公民道德，倡導(dǎo)全民崇法守信的價值取向

在經(jīng)濟(jì)社會深刻變革過程中，社會價值取向日益多元，追求真善美與道德行為失范相互交織，迫切需要在加強(qiáng)法治建設(shè)的同時加強(qiáng)公民道德建設(shè)。培養(yǎng)公民道德，重點(diǎn)在于堅持法治和德治相結(jié)合，制定成都市社會信用體系建設(shè)規(guī)劃，健全公民和組織守法信用記錄，推行守信激勵、失信懲戒制度，把法律的要求融匯到道德規(guī)范之中，努力培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，在全面深化改革過程中大力倡導(dǎo)崇法守信的社會價值取向。

六、加快法治社會建設(shè)，確保改革在和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境中深入推進(jìn)

穩(wěn)定是改革發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。在推動全面深化改革的過程中，必須堅持在法治軌道上維護(hù)社會正常秩序、解決各種社會問題、協(xié)調(diào)各種社會利益關(guān)系、推動各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展，確保改革在和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境中深入推進(jìn)。

（一）完善現(xiàn)代社會治理體制，引導(dǎo)社會力量共同參與社會治理創(chuàng)新

完善現(xiàn)代社會治理體制，有助于調(diào)動一切可以調(diào)動的積極因素，匯聚推動社會治理創(chuàng)新的巨大合力。創(chuàng)新社會治理意味著治理主體由單一變?yōu)槎嘣?，?yīng)當(dāng)全面深化具有成都特色的以信息化為支撐的網(wǎng)格化服務(wù)管理體系建設(shè)，建立健全政府向社會力量購買服務(wù)機(jī)制等方式，鼓勵和引導(dǎo)各種社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮人民團(tuán)體和社會組織釋放治理壓力、緩和社會矛盾、提供高效服務(wù)的重要作用，依法有序參與社會治理。

（二）健全多元化糾紛解決機(jī)制，及時調(diào)處改革進(jìn)程中的各類糾紛以維護(hù)群眾權(quán)益

法治社會不是沒有矛盾糾紛的社會，而是矛盾糾紛出現(xiàn)后能夠得到及時有效解決的社會。解決好改革過程中的群眾權(quán)益維護(hù)和糾紛化解問題，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新形勢下化解矛盾糾紛的實(shí)際需要，強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，建立健全運(yùn)行順暢、有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，完善成都市“大調(diào)解”工作體系，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)保護(hù)人民群眾合法權(quán)益與深化改革有機(jī)統(tǒng)一。

（三）建設(shè)西部法律服務(wù)中心，提升與改革開放相適應(yīng)的法律服務(wù)配套保障能力

建設(shè)西部法律服務(wù)中心，既是省委依法治省《決定》的要求，也是成都市改革發(fā)展的內(nèi)在需要。建設(shè)西部法律服務(wù)中心，應(yīng)當(dāng)通過建設(shè)完善的普惠型法律服務(wù)體系，推動法律服務(wù)資源均衡化，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)廣覆蓋，形成“一小時法律援助圈”；通過培育和引進(jìn)專業(yè)化、品牌化、高端化的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，全面提升與改革開放相適應(yīng)的法律服務(wù)配套保障能力，有效滿足成都市建設(shè)現(xiàn)代化國際化大都市對法律服務(wù)層次和質(zhì)量的要求。

（四）推進(jìn)基層治理法治化，夯實(shí)全面深化改革的法治基礎(chǔ)

推進(jìn)基層治理法治化，是依法治市戰(zhàn)略部署在基層的具體實(shí)踐，對于維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局具有非常重要的基礎(chǔ)性意義。推進(jìn)基層治理法治化，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮基層黨組織在推進(jìn)依法治市中的戰(zhàn)斗堡壘作用，完善和發(fā)展基層群眾自治制度，夯實(shí)依法治市和深化改革的底部基礎(chǔ)，引導(dǎo)基層群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)管，打牢基層基礎(chǔ)，形成既規(guī)范有序、又活力迸發(fā)的基層改革創(chuàng)新新局面。

（五）建設(shè)平安成都，為全面深化改革保駕護(hù)航

“治理之道，莫要于安民” 。平安是極重要的民生，也是最基本的發(fā)展環(huán)境。當(dāng)前，成都市正處于快速發(fā)展期、改革攻堅期、社會轉(zhuǎn)型期“三期疊加”的復(fù)雜階段。面對嚴(yán)峻復(fù)雜的社會安全穩(wěn)定形勢，比任何時候都需要安定祥和的社會環(huán)境。要把深化平安成都建設(shè)擺在十分重要的位置，完善安全生產(chǎn)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)社會治安綜合治理和重點(diǎn)問題治理，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，為全面深化改革保駕護(hù)航。