地方法治建設(shè)評(píng)價(jià)體系實(shí)證分析*——以余杭、昆明兩地為例

易衛(wèi)中

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇南京215800）

在“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”目標(biāo)提出后，各地的依法治?。ㄊ校┕ぷ饕蚕嗬^展開(kāi)。與此同時(shí)，法治建設(shè)評(píng)價(jià)從以前依附于目標(biāo)責(zé)任制下的單項(xiàng)績(jī)效考核步入全方位的地方實(shí)踐階段。2007年浙江省杭州市余杭區(qū)正式公布了內(nèi)地第一個(gè)法治指數(shù)之后，地方法治建設(shè)的評(píng)價(jià)活動(dòng)跨入了新的階段，各地法治建設(shè)評(píng)價(jià)實(shí)踐的探索如火如荼。2011年，第一個(gè)省會(huì)城市法治指數(shù)——“昆明法治指數(shù)”也正式對(duì)外公布。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。這意味著將更加重視法治建設(shè)評(píng)價(jià)的研究，地方法治建設(shè)評(píng)價(jià)實(shí)踐活動(dòng)將得到進(jìn)一步的完善和發(fā)展。筆者選擇我國(guó)內(nèi)地正式對(duì)外發(fā)布過(guò)法治指數(shù)的余杭、昆明兩地進(jìn)行考察，其代表性強(qiáng)，也可比較客觀地分析當(dāng)前法治地方指標(biāo)體系實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的各種情況，為今后的地方法治評(píng)價(jià)建設(shè)研究及實(shí)踐活動(dòng)提供借鑒。

一、余杭、昆明法治指數(shù)出臺(tái)的背景

余杭法治指數(shù)是我國(guó)內(nèi)地第一個(gè)地方法治指數(shù)。2005年，浙江省杭州市余杭區(qū)委區(qū)政府提出了建設(shè)法治城區(qū)的目標(biāo)，隨后明確了“法治余杭”建設(shè)的具體要求，并依據(jù)這些目標(biāo)要求，余杭區(qū)成立了專門的區(qū)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)法治余杭評(píng)估體系的建設(shè)。同時(shí)，該區(qū)聘請(qǐng)了專門的法律專家參與其中的具體工作。經(jīng)專家論證過(guò)的《“法治余杭”量化評(píng)估體系》在2007年出臺(tái)，同年發(fā)表了首個(gè)余杭法治指數(shù)，分值為71.6，成為我國(guó)內(nèi)地第一個(gè)正式對(duì)外發(fā)布的地方法治指數(shù)。

昆明法治指數(shù)是內(nèi)地第一個(gè)正式公布的市級(jí)（省會(huì)城市）法治指數(shù)。昆明市以《中共昆明市委關(guān)于推進(jìn)依法治市建設(shè)法治昆明的實(shí)施意見(jiàn)》、《建設(shè)法治昆明工作規(guī)劃（2009-2014）》為具體指導(dǎo)思想，組建了專門的昆明市法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并聘請(qǐng)了由“專家+職能部門法治建設(shè)骨干”組成的21人課題組，具體從事法治昆明建設(shè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的工作。2010年9月，“昆明市發(fā)布了《法治昆明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，隨后聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)具體負(fù)責(zé)實(shí)施了首次法治評(píng)測(cè)工作，并于2011年正式發(fā)布首個(gè)昆明法治指數(shù)，分值為72.96”，①《昆明市首次發(fā)布“昆明法治指數(shù)”：得分72.96》，http://news.xinhuanet.com/legal/2012-04/25/c_123034624.htm，2013年11月19日訪問(wèn)。成為內(nèi)地首個(gè)正式對(duì)外發(fā)布法治指數(shù)的城市（省會(huì)城市）。

二、余杭與昆明兩地法治評(píng)價(jià)體系的比較

（一）余杭、昆明兩地法治評(píng)價(jià)體系的相同性

余杭、昆明是目前我國(guó)已經(jīng)正式對(duì)外發(fā)布法治指數(shù)的兩個(gè)地區(qū)，雖然兩者地理位置以及行政級(jí)別存在差異，但是法治評(píng)價(jià)體系卻存在一些共同之處。

1.法治評(píng)估主要目標(biāo)相同

無(wú)論是《法治余杭的量化評(píng)估體系》，還是《法治昆明綜合評(píng)價(jià)體系》，其測(cè)評(píng)的結(jié)果都是向社會(huì)發(fā)布的本地區(qū)具體的法治指數(shù)。當(dāng)然，“法治指數(shù)本身并非單純的一個(gè)數(shù)字，而是蘊(yùn)含了一種社會(huì)法治發(fā)展的理念、一個(gè)動(dòng)態(tài)體系的系統(tǒng)性工程。因此，法治地方建設(shè)評(píng)估體系首先需要確定評(píng)價(jià)的目標(biāo)”。②付子堂：《地方法治建設(shè)評(píng)估機(jī)制的全面探索》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年8月8日。余杭、昆明兩地的法治評(píng)估的主要目標(biāo)都是建立一套適合本地區(qū)實(shí)際情況的法治評(píng)價(jià)體系，并以此為標(biāo)準(zhǔn)客觀評(píng)估當(dāng)?shù)胤ㄖ伟l(fā)展?fàn)顩r與成效，從而促使各部門更好地依法規(guī)范和約束當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)公權(quán)力，確保公民的合法權(quán)益不受侵犯，從而達(dá)到提升當(dāng)?shù)胤ㄖ位降淖罱K目標(biāo)。

2.法治評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)上的一致性

從設(shè)計(jì)的程序來(lái)看，兩地區(qū)的指標(biāo)體系從設(shè)計(jì)到正式提出都經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)幾年的時(shí)間。無(wú)論是我國(guó)余杭地區(qū)的法治指數(shù)設(shè)計(jì)，還是昆明市法治指數(shù)的設(shè)計(jì)，都結(jié)合各地實(shí)際情況，經(jīng)過(guò)調(diào)研、討論（包括引入專家的討論）、民意調(diào)查、反復(fù)論證等程序，才提出的科學(xué)體系，貫徹了全面、真實(shí)、客觀的實(shí)際要求。兩地的法治指標(biāo)體系在指標(biāo)的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了中國(guó)特色，如對(duì)依法執(zhí)政、民主政治、法制宣傳教育等問(wèn)題都有所反映和揭示。兩地法治指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)突出了引導(dǎo)性，兩地法治指數(shù)除了反映一個(gè)時(shí)間段內(nèi)法治運(yùn)行情況外，更側(cè)重于通過(guò)客觀、科學(xué)的測(cè)量和評(píng)價(jià)規(guī)范法治行為活動(dòng)，整體提高法治化水平。

3.法治評(píng)估計(jì)算方法上具有一致性

昆明和余杭法治指數(shù)計(jì)算上都運(yùn)用了加權(quán)平均法，“即先計(jì)算出每位評(píng)估主體對(duì)每個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)分值，這一分值等于該指標(biāo)權(quán)重得分與指標(biāo)等級(jí)得分的乘積。然后，運(yùn)用加權(quán)平均法計(jì)算出每位評(píng)估主體對(duì)所有評(píng)估指標(biāo)評(píng)價(jià)的總和，即為該專家對(duì)評(píng)估區(qū)域法治總體水平的量化評(píng)價(jià)?；诿课粚＜业姆ㄖ嗡皆u(píng)價(jià)，在去掉最高分與最低分的基礎(chǔ)上合計(jì)出最終的法治指數(shù)”。③錢弘道：《余杭法治指數(shù)的實(shí)驗(yàn)》，《中國(guó)司法》2008年第9 期。

4.法治評(píng)估都注重公眾對(duì)法治的主觀感受

杭州市余杭區(qū)、昆明市所研究設(shè)計(jì)的法治量化評(píng)估指標(biāo)體系均包含對(duì)人民的滿意度調(diào)查，考察與了解公眾對(duì)法治建設(shè)狀況的評(píng)價(jià)與主觀觀感。例如，在昆明的法治綜合評(píng)價(jià)體系中專門列出了“公眾評(píng)價(jià)性指標(biāo)和公眾體驗(yàn)性指標(biāo)”等考察公眾主觀感受的二級(jí)指標(biāo)，這一側(cè)重點(diǎn)使得法治地方建設(shè)評(píng)估可以盡可能地反映民眾的需求。通過(guò)對(duì)公眾主觀觀感的評(píng)估，以評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ沃笖?shù)，從某種意義上看，這是世界各國(guó)注重人權(quán)保障的大趨勢(shì)使然，它的好處在于有利于對(duì)人的自身價(jià)值的深層次關(guān)注，促進(jìn)人的自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、增強(qiáng)公眾的幸福感；也有利于政府知曉法治的各項(xiàng)制度是否真正為民所設(shè)、制度的效果是否為民所認(rèn)可，由此了解民眾的實(shí)際法治需求，并可作為今后法治改革的依據(jù)。

5.法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的運(yùn)行都是政府主導(dǎo)

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的法治發(fā)展得益于黨和政府的主導(dǎo)、推動(dòng)，即黨和政府主導(dǎo)下的法治演進(jìn)模式。法治地方建設(shè)評(píng)估體系的構(gòu)建，同樣離不開(kāi)黨的大力推動(dòng)和倡導(dǎo)，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。上述余杭、昆明等地法治評(píng)價(jià)的運(yùn)行模式，也遵循這種自上而下的法治發(fā)展模式。雖然兩地的法治評(píng)估植入了較多的民意因素，吸收了普通民眾的意見(jiàn)，其中昆明市的首次法治評(píng)測(cè)工作還是以整體委托給獨(dú)立的第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)具體負(fù)責(zé)的形式來(lái)實(shí)施的，但是兩地的法治評(píng)估均由當(dāng)?shù)攸h委政府組織發(fā)起，并委托有關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在具體的評(píng)估活動(dòng)中體現(xiàn)了明顯的服務(wù)于政府的政策導(dǎo)向，獨(dú)立性受限?？梢哉f(shuō)，地方黨委政府是法治地方建設(shè)評(píng)估體系運(yùn)行的主要推動(dòng)力。

它們的具體做法是，地方黨委政府依照中央精神先成立法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)辦公室，通過(guò)法治建設(shè)規(guī)劃綱要，然后，在法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)始地方法治建設(shè)的評(píng)價(jià)體系的評(píng)估工作。如昆明市在《法治昆明綜合評(píng)價(jià)體系》出臺(tái)之前，先由中共昆明市委法治昆明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭起草了《關(guān)于推進(jìn)依法治市建設(shè)法治昆明工作規(guī)劃（2009-2014）》，隨后在市委法治昆明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)始法治昆明綜合評(píng)估體系的工作?！坝嗪嫉闹笜?biāo)體系則是完全根據(jù)2006年《中共余杭區(qū)委關(guān)于建設(shè)法治余杭的意見(jiàn)》中所提出的9 個(gè)總體目標(biāo)而設(shè)置的。因此，法治地方建設(shè)評(píng)估指數(shù)體系的設(shè)計(jì)更多的是政府主導(dǎo)，大多屬于一種‘自我評(píng)估’。同時(shí)，在具體的運(yùn)行過(guò)程中，評(píng)估能否順利進(jìn)行，既離不開(kāi)地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)也有賴于政府各部門的支持和配合。”④朱未易：《地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的實(shí)踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析》，《政治與法律》，2011年第1 期。

（二）余杭、昆明兩地法治評(píng)價(jià)體系的差異性

1.法治評(píng)估指標(biāo)體系不統(tǒng)一

通過(guò)對(duì)余杭、昆明兩地法治評(píng)估指標(biāo)體系的考察可知，“余杭側(cè)重量化分析技術(shù)，同時(shí)不忽略定性研究方法，體現(xiàn)了主觀判斷與客觀數(shù)據(jù)的結(jié)合。在客觀數(shù)據(jù)的獲取上，余杭的數(shù)據(jù)信息除了政府依法行政等方面的數(shù)據(jù)外，還包括了黨委依法執(zhí)政的數(shù)據(jù)”，⑤參見(jiàn)錢弘道等：《法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4 期。而昆明的則側(cè)重于定量分析，定性的分析較少，如“二級(jí)指標(biāo)下社會(huì)安全細(xì)分五個(gè)三級(jí)指標(biāo)，萬(wàn)人刑事案件立案數(shù)；萬(wàn)人交通事故死亡數(shù)；萬(wàn)人擁有警察數(shù)；年一審公訴案件數(shù)；億元GDP 生產(chǎn)安全事故死亡率”，⑥參見(jiàn)：《法治昆明綜合評(píng)價(jià)體系首次測(cè)評(píng)指標(biāo)及方法》，http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_04/24/14105538_0.shtml,2014年3月8日訪問(wèn)。這些全部是可以被量化的。盡管法治具有區(qū)域性的特點(diǎn)，立足于區(qū)域的具體情況設(shè)計(jì)的評(píng)估指標(biāo)體系更有利于考察本區(qū)域的法治建設(shè)狀況，但是我們也應(yīng)當(dāng)看到，各地根據(jù)自身實(shí)際情況出臺(tái)的法治評(píng)估指標(biāo)體系，存在指標(biāo)體系不統(tǒng)一的問(wèn)題，尤其是在細(xì)微的考核指標(biāo)上存在較大的差異?！胺ㄖ卧u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一弱化了法治量化評(píng)估的橫向?qū)Ρ裙δ埽焕谌珖?guó)法治建設(shè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。各地區(qū)僅可在時(shí)間維度進(jìn)行縱向?qū)Ρ龋疾毂镜貐^(qū)的法治建設(shè)的現(xiàn)狀以及發(fā)展情況。此外，法治評(píng)估指標(biāo)體系不統(tǒng)一、考察的側(cè)重點(diǎn)不統(tǒng)一，各地所得出的法治指數(shù)則不可在同一層面上考察，也就無(wú)法起到激勵(lì)與鞭策的作用?！雹吖刃【辏骸斗ㄖ谓ㄔO(shè)量化評(píng)估研究》，華東政法大學(xué)2011年度碩士論文，第35 頁(yè)。

2.具體指標(biāo)選擇的側(cè)重點(diǎn)及指標(biāo)權(quán)重有所不同

余杭和昆明法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在指標(biāo)的選擇上除了前面所提到的共性之外，其具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)存在差異。如《法治昆明綜合評(píng)價(jià)體系》的具體指標(biāo)包括規(guī)范立法，并突出了公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)和公眾體驗(yàn)性指標(biāo)。而余杭法治指數(shù)就沒(méi)有設(shè)計(jì)此類指標(biāo)，因?yàn)橛嗪紖^(qū)作為杭州市下屬的一個(gè)區(qū)，其沒(méi)有地方立法權(quán)，所以法治余杭指標(biāo)體系上沒(méi)有關(guān)于立法的評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)于公眾評(píng)價(jià)性指標(biāo)和公眾體驗(yàn)性指標(biāo)沒(méi)有像昆明指標(biāo)體系那樣單獨(dú)列出，而是分散在其他的指標(biāo)之下，作為具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)表達(dá)出來(lái)。

此外，余杭區(qū)的法治指數(shù)結(jié)合自身的特點(diǎn)，將民主政治完善作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，在“健全監(jiān)督體制，提高監(jiān)督效能”具體指標(biāo)上提到了“加強(qiáng)人民政協(xié)以及民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士的民主監(jiān)督和工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體的監(jiān)督；完善舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)信訪工作，進(jìn)一步暢通群眾監(jiān)督渠道；切實(shí)發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，加強(qiáng)輿論監(jiān)督；認(rèn)真貫徹《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，以黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人為監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，堅(jiān)決查處各種違紀(jì)違法案件，切實(shí)糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)”。⑧資料來(lái)源于余杭法制網(wǎng)，http://www.yhfz.cn/newsshow.aspx?artid=2711，2009年2月6日訪問(wèn)。而法治昆明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)在提到法律監(jiān)督時(shí)，具體指標(biāo)設(shè)計(jì)上也只有“人大監(jiān)督和司法監(jiān)督”。這說(shuō)明，余杭、昆明兩地由于發(fā)展水平的差異，指標(biāo)選擇上存在不同?？梢哉f(shuō)，不同地區(qū)的法治指數(shù)關(guān)注的法治側(cè)重點(diǎn)不同，直接導(dǎo)致了在具體指標(biāo)選擇上存在一些差異。

值得注意的還有，同樣的指標(biāo)在不同的法治指標(biāo)體系中具有不同的權(quán)重。昆明法治指數(shù)、余杭指數(shù)根據(jù)對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄖ位M(jìn)程影響的大小來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重。有些相同的指標(biāo)，在兩地的指標(biāo)體系中具有不同的權(quán)重。

3.評(píng)估方法存在差異

“余杭的法治指數(shù)通過(guò)縱橫交錯(cuò)的評(píng)估方法得出余杭總體的法治指數(shù)，即從高到低縱向深化和橫向展開(kāi)對(duì)各政府機(jī)關(guān)部門逐個(gè)評(píng)估方法，使評(píng)估體系既能得出反映余杭整體法治狀況的總指標(biāo)，又能對(duì)政府各具體部門的績(jī)效具體考核，還能具體落實(shí)到鄉(xiāng)以下的基層政權(quán)機(jī)關(guān)的量化考核。”⑨同前注③，錢弘道文昆明的法治指數(shù)是采用綜合評(píng)價(jià)方法，“是對(duì)昆明法治狀態(tài)的一種整體性描述，沒(méi)有再細(xì)分到政府的具體部門。具體評(píng)價(jià)方法上，由3 個(gè)評(píng)估組別(內(nèi)部組、外部組和專家組)分別進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)打分，最后加權(quán)計(jì)算獲得平均值。對(duì)‘公眾評(píng)價(jià)性指標(biāo)’——‘政府治理能力評(píng)價(jià)指數(shù)’則直接引用全國(guó)性評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)；‘公眾體驗(yàn)性指標(biāo)’——社會(huì)安全感指數(shù)、對(duì)昆明法治環(huán)境的滿意指數(shù)的獨(dú)立的問(wèn)卷調(diào)查——委托國(guó)家統(tǒng)計(jì)局昆明調(diào)查隊(duì)完成”。⑩同前注⑥。

三、余杭、昆明兩地法治建設(shè)評(píng)估體系存在的問(wèn)題

通過(guò)以上對(duì)比分析可知，兩地在法治建設(shè)評(píng)估體系建設(shè)中，都認(rèn)識(shí)到法治指標(biāo)體系可以檢驗(yàn)一段時(shí)期內(nèi)，法治變化對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的重要影響，在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)過(guò)程中也開(kāi)始注意指標(biāo)體系橫向上的可比性，注重地方特色；在具體的實(shí)施過(guò)程中，重視專家的作用以及調(diào)查研究方法的運(yùn)用。這對(duì)推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)具有較明顯的作用，但也存在明顯不足之處。

（一）地方法治評(píng)價(jià)理論研究滯后導(dǎo)致地方法治指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不夠準(zhǔn)確

在世界法治量化的浪潮沖擊之下，我國(guó)各地踴躍進(jìn)行法治量化的實(shí)踐，與之相關(guān)的學(xué)術(shù)研究卻處于起步階段，理論研究落后于實(shí)踐，直接影響到法治指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，由于我國(guó)政治體制、法律制度以及文化傳統(tǒng)上的獨(dú)特環(huán)境，法治量化的諸多問(wèn)題未能從理論上予以厘清，對(duì)法治地方建設(shè)評(píng)價(jià)的目標(biāo)、價(jià)值取向、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象等問(wèn)題的研究還處于較為零碎的狀態(tài)。理論研究的滯后，使法治指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)過(guò)程中存在以下問(wèn)題。

第一，法治指數(shù)和法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系不作區(qū)分?！胺ㄖ沃笖?shù)是對(duì)既有法治狀況的量化，其作為一個(gè)精準(zhǔn)的實(shí)證調(diào)研數(shù)據(jù)，應(yīng)該是在一個(gè)法治基本比較完善而且法治正常運(yùn)轉(zhuǎn)的語(yǔ)境下，對(duì)于法治可能存在的具體問(wèn)題和偏差進(jìn)行‘?dāng)?shù)據(jù)糾偏’。而事實(shí)上，我國(guó)整體上還處在一個(gè)非法治國(guó)的時(shí)代，‘非法治事件’到處可見(jiàn)，地方的‘法治指數(shù)’更像是一件華而不實(shí)的盛裝?！?參見(jiàn)《“法治指數(shù)”無(wú)法衡量所有現(xiàn)狀》，http://www.legaldaily.com.cn/shyf/content/2008-04/08/content_829142.htm,2014年3月7日訪問(wèn)。相反，“法治建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系則是在法治不健全不完善事實(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)量化的數(shù)字評(píng)價(jià)來(lái)促進(jìn)法治的建設(shè)，可以通過(guò)一國(guó)局部地方的層層推進(jìn)，從而最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家的法治。此外，考慮到法治的統(tǒng)一性，‘地方法治’概念本身就具有爭(zhēng)議?！?屈茂輝、匡凱：《社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)中法治評(píng)價(jià)的演進(jìn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第3 期。因此，我國(guó)目前各地所提出的法治指數(shù)，應(yīng)該定位為法治建設(shè)評(píng)價(jià)體系較為妥當(dāng)。

第二，法治地方建設(shè)評(píng)價(jià)指數(shù)與法治政府評(píng)價(jià)指數(shù)不作區(qū)分。法治政府評(píng)價(jià)是對(duì)政府是否依法行政方面的評(píng)價(jià)，是法治地方建設(shè)評(píng)價(jià)的一個(gè)方面，但是有些地方將法治政府評(píng)價(jià)體系等同于法治地方建設(shè)評(píng)價(jià)體系。法治的核心無(wú)疑是依法行政，但不等同于依法行政。遺憾的是，在理論上，一些學(xué)者的研究中也未能很好地將兩者區(qū)分開(kāi)來(lái)。如錢弘道教授等撰寫(xiě)的《法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用》就混合運(yùn)用了這兩種評(píng)估體系，其在文中提到的深圳市的法治指標(biāo)體系，其實(shí)就是《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》。?同前注⑤，參見(jiàn)錢弘道等文。

在法治評(píng)估實(shí)踐上，則表現(xiàn)為注重依法行政的考察。與國(guó)外的法治指數(shù)以及我國(guó)香港地區(qū)的法治指數(shù)相比較而言，我國(guó)大陸各地區(qū)進(jìn)行的法治量化評(píng)估指標(biāo)體系研究或法治指數(shù)研究注重對(duì)政府依法行政、法治政府的構(gòu)建進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估。如在余杭法治指數(shù)中包含了“全面推進(jìn)依法行政、努力建設(shè)法治政府”的指標(biāo)，依據(jù)余杭區(qū)2007-2111年法治指數(shù)，該項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重得分在9 項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中居于前三位。無(wú)論政府工作人員還是普通民眾均認(rèn)為該項(xiàng)指標(biāo)在法治建設(shè)中具有舉足輕重的地位。昆明市發(fā)布的《法治昆明綜合評(píng)價(jià)體系》中二級(jí)指標(biāo)“依法行政”權(quán)重得分為23 分，在所有的二級(jí)指標(biāo)中居于第一位。

政府的行政執(zhí)法活動(dòng)容易對(duì)公民的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生較大程度的直接影響，這就使得行政行為依法行使有其迫切性和必要性。法治地方建設(shè)評(píng)估側(cè)重“依法行政”說(shuō)明地方黨委政府認(rèn)識(shí)到法治政府的構(gòu)建、政府依法行政對(duì)于整個(gè)社會(huì)法治運(yùn)行的重要性，也表明地方法治建設(shè)過(guò)程中對(duì)政府依法行政提出較高的要求。然而，這種過(guò)分注重依法行政的指標(biāo)設(shè)計(jì)，容易導(dǎo)致將法治等同于依法行政，將地方法治評(píng)價(jià)混同于地方法治政府評(píng)估，這不利于法治建設(shè)的發(fā)展。同時(shí)，一些反映民生、環(huán)境保護(hù)等影響可持續(xù)發(fā)展的重要因素的指標(biāo)則付諸闕如。

（二）指標(biāo)體系內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上存在缺陷

第一，將不屬于法治內(nèi)容的指標(biāo)也納入評(píng)估。如在余杭、昆明兩地都將民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等傳統(tǒng)上不屬于法治或者與法治并立的內(nèi)容作為評(píng)估的重要指標(biāo)。例如，余杭法治指數(shù)第一項(xiàng)內(nèi)容就是“推進(jìn)民主政治建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力”，具體包括了“不斷健全民主制度，豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；對(duì)與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，實(shí)行公示、聽(tīng)證等制度，擴(kuò)大人民群眾的參與度；積極開(kāi)展文明城市（城區(qū)）創(chuàng)建，以開(kāi)展創(chuàng)建‘民主法治示范村（社區(qū)）’等活動(dòng)為載體，不斷完善以村、社區(qū)民主選舉制度、村務(wù)工作規(guī)則，深化村(居)務(wù)公開(kāi)；堅(jiān)持和完善職工代表大會(huì)和其他形式的企事業(yè)民主管理制度，加強(qiáng)各種所有制企業(yè)工會(huì)組織建設(shè)，切實(shí)保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益”。?資料來(lái)源于余杭法制網(wǎng)，http://www.yhfz.cn/newsshow.aspx?artid=2711，2009年2月6日訪問(wèn)。昆明市的法治綜合評(píng)估體系也有專門的二級(jí)指標(biāo)“民主政治”，在此下面包括“民眾參與選舉成效；政治協(xié)商成效；基層民主建設(shè)水平”三個(gè)三級(jí)指標(biāo)。?同前注⑥。

第二，有些法治地方指標(biāo)沒(méi)有考慮到地方的實(shí)際情況，如有的地方立法沒(méi)有地方立法權(quán)限，也將地方立法列入考核的指標(biāo)體系之中，設(shè)置這樣的指標(biāo)因沒(méi)有考核對(duì)象而形同虛設(shè)。

第三，與國(guó)外法治指數(shù)比較，有些公認(rèn)的重要指標(biāo)缺位?！芭c國(guó)際上比較公認(rèn)的世界法治指數(shù)相比較，我們法治地方建設(shè)指標(biāo)缺少了有限權(quán)力指標(biāo)、腐敗遏制指標(biāo)以及基本權(quán)利指標(biāo)?！?參見(jiàn)張寶生、鄭飛：《世界法治指數(shù)對(duì)中國(guó)法治評(píng)估的借鑒意義》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第6 期。這些指標(biāo)在余杭、昆明的法治評(píng)價(jià)體系同樣缺位。

（三）法治評(píng)估主體單一、缺少中立性

法律至上，政府的權(quán)力、責(zé)任受到法律約束與規(guī)制，這是法治社會(huì)的真諦。要達(dá)到此目的，僅有表面的形式是不夠的。政府在行使其職能過(guò)程中是否依法辦事、政府為公眾服務(wù)的效率直接關(guān)系到人們權(quán)益的保障水平，法治評(píng)估指數(shù)正是社會(huì)實(shí)踐中法律對(duì)政府權(quán)力和責(zé)任監(jiān)督力度的形象反映。因此，在法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系中，對(duì)政府權(quán)力的限制以及政府依法辦事的能力的考核就成了首要的目標(biāo)。為達(dá)到此目標(biāo)，法治評(píng)估量化應(yīng)該由獨(dú)立的第三方組織或單位作為評(píng)估機(jī)構(gòu)，而由政府以“自我評(píng)估”方式進(jìn)行的話，政府就有既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員之嫌。

上文提到，我國(guó)法治地方評(píng)估體系實(shí)行的自上而下的運(yùn)行模式，即由黨和政府主導(dǎo)，服從其需要。從某種意義上說(shuō)，在法治意識(shí)、民主參與、社會(huì)沖突等方面，我國(guó)市民社會(huì)還存在諸多矛盾和問(wèn)題，通過(guò)各地方黨委和政府組織布署、積極推進(jìn)的自上而下的法治發(fā)展模式也比較符合我國(guó)目前的法治現(xiàn)狀；“這樣的運(yùn)行模式，雖然在理念上仍然擺脫不了工作分解和工作布置的思維框架，但是畢竟已經(jīng)在嘗試著用一種標(biāo)準(zhǔn)和尺度來(lái)衡量地方法治建設(shè)工作的推動(dòng)狀況以及地方部門法治建設(shè)的進(jìn)步程度。從發(fā)展觀的視角看，從過(guò)去地方法治建設(shè)推動(dòng)的單向性工作思路，到法治地方建設(shè)的主觀評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，的確是一種進(jìn)步和提升”。?同前注④，朱未易文。

然而，我們不應(yīng)該忽視這種模式下存在的隱憂。正如有學(xué)者指出：“政府主導(dǎo)下的法治地方建設(shè)評(píng)估，法治指數(shù)容易成為各級(jí)政府‘秀政績(jī)’的新的戰(zhàn)場(chǎng)，尤其是法治指數(shù)的設(shè)計(jì)掌握在政府自己手中的時(shí)候，法治指數(shù)能否真的實(shí)現(xiàn)表象與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一就變得更為讓人懷疑。法治指數(shù)的設(shè)計(jì)和推進(jìn)是為了推進(jìn)法治建設(shè)的發(fā)展與完善，并且這也只是其中的一個(gè)方式和途徑。如果將法治指數(shù)視為評(píng)估和衡量法治建設(shè)好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)并上升為政府績(jī)效的考核指標(biāo)，那么最終的結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致全國(guó)性的法治運(yùn)動(dòng)‘大躍進(jìn)’，那么最終留給社會(huì)的只是法治的表象，而丟失了法治的實(shí)質(zhì)?！?侯學(xué)賓、姚建宗：《中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度》，《法律科學(xué)》2013年第5 期。

余杭、昆明兩地的法治指數(shù)評(píng)估工作組雖然吸納了專家學(xué)者的參與，但是專家組是由政府自己聘請(qǐng)，政府提供經(jīng)費(fèi)，很難想象專家組能夠違背政府意志設(shè)計(jì)法治指標(biāo)，即使專家組能堅(jiān)持己見(jiàn)，政府是否采納、認(rèn)同也是存在較大疑問(wèn)的。此外，政府主導(dǎo)評(píng)估工作的官方性與主觀性也是顯而易見(jiàn)的?！盎跀?shù)據(jù)搜集、分析者的個(gè)人偏好不同所致，定量分析中‘玩弄數(shù)據(jù)’的空間本來(lái)就不可避免，在我國(guó)政府主導(dǎo)下的法治建設(shè)評(píng)估中這種情況同樣不可避免，甚至?xí)用黠@?！?同前注?，侯學(xué)賓、姚建宗文。公眾對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性與可信度的懷疑就在情理之中。評(píng)估結(jié)果既缺乏公信力，也很難反映地方的真實(shí)法治水平。因此，注重評(píng)估主體中立性的建構(gòu)，將是今后我國(guó)法治建設(shè)評(píng)估工作需要著力解決的問(wèn)題。

四、對(duì)地方法治建設(shè)評(píng)價(jià)體系的反思

毋庸置疑，地方法治指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)作為量化法治的實(shí)踐工具，其重要性正在被不斷的提升。為了避免現(xiàn)有法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中出現(xiàn)的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，今后的地方法治建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)過(guò)程中應(yīng)著重注意以下幾點(diǎn)。

第一，應(yīng)明確地方法治建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)目標(biāo)。地方法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，應(yīng)拋棄以往重形式較少關(guān)注實(shí)際的做法，在地方法治建設(shè)指標(biāo)體系方案的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，就必須要明確地方法治建設(shè)評(píng)估的目標(biāo)，并依照此目標(biāo)來(lái)指導(dǎo)具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)。例如，地方法治建設(shè)指標(biāo)體系要體現(xiàn)法律價(jià)值的目標(biāo)。地方法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)就要考慮如何把與法治息息相關(guān)的價(jià)值，例如“公正”、“正當(dāng)”、“應(yīng)當(dāng)”、“良善”等，通過(guò)一系列的指標(biāo)體系予以體現(xiàn)，并通過(guò)有效的計(jì)算加以直觀的界定。當(dāng)然，在具體設(shè)計(jì)的指標(biāo)數(shù)值中，要注意防止不合理的量化指標(biāo)走向設(shè)計(jì)目標(biāo)的反面。有學(xué)者甚至指出“法治指標(biāo)追求實(shí)效性，容易造成唯指標(biāo)主義和追求‘工程進(jìn)度’的法治功利主義”。?尹奎杰：《法治評(píng)估指標(biāo)體系的“能”與“不能”——對(duì)法治概念和地方法治評(píng)估體系的理論反思》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2014年第2 期。例如我國(guó)推行的法院結(jié)案率指標(biāo)，在實(shí)踐中卻被法院異化為限制立案的理由，各地法院為提高結(jié)案率，每年都會(huì)集中一段時(shí)間不受理新案件，甚至對(duì)已受理的案件，在審限到來(lái)之時(shí)，要當(dāng)事人撤訴后，再去重新起訴。這種不符合法治建設(shè)目標(biāo)的指標(biāo)設(shè)計(jì)既達(dá)不到確保司法權(quán)依法運(yùn)行的作用，也不能很好地保障公民的權(quán)利，相反通過(guò)人為的方式輕易地實(shí)現(xiàn)而成為擾民的指標(biāo)。

第二，內(nèi)容上要協(xié)調(diào)好法治的基本目標(biāo)與法治的地方特色的關(guān)系?！凹s束公權(quán)、保障私權(quán)”始終是法治的精髓。法治的基本目標(biāo)在于控權(quán)與維權(quán)，既使國(guó)家的權(quán)力得到制約，又能有效維護(hù)社會(huì)公民權(quán)利。因此，建立地方法治指標(biāo)體系在內(nèi)容上要包含能體現(xiàn)上述精髓的具體指標(biāo)。同時(shí)，為了促進(jìn)法治在地方的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，地方法治指標(biāo)體系的具體設(shè)計(jì)中要體現(xiàn)法治的地方特色，應(yīng)該注意與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地域文化風(fēng)俗習(xí)慣的銜接，吸收地方法治建設(shè)中有益的成分。因此，在法治地方建設(shè)評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)過(guò)程中，指標(biāo)的設(shè)計(jì)、指標(biāo)的量化和細(xì)化、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置、數(shù)據(jù)的搜集方法等都要注意協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系，而不能相互否定彼此。

第三，強(qiáng)化地方法治評(píng)估主體的中立性。目前，地方法治評(píng)價(jià)體系都是采用政府主導(dǎo)的模式，在這種模式之下，雖然也吸收了政府之外的專家參與評(píng)估，但是其組織與經(jīng)費(fèi)都來(lái)源于政府，專家組的活動(dòng)在某種程度上受制于政府，因此，專家組的中立程度是不夠的。因此，為了提高地方法治評(píng)估結(jié)果的可信度，這一問(wèn)題應(yīng)在今后的地方法治建設(shè)評(píng)估體系中優(yōu)先解決，逐步從政府主導(dǎo)型的地方法治建設(shè)評(píng)估模式過(guò)渡到社會(huì)推進(jìn)型的法治建設(shè)評(píng)估模式，評(píng)估過(guò)程中吸收不同主體參與評(píng)估，提升地方法治評(píng)估主體的中立性。