我國環(huán)境統(tǒng)計與污染物總量減排協(xié)調(diào)發(fā)展分析

陳靜 黃偉為邵豐收呂丹 許鵬飛 申劍

（1河南省環(huán)境監(jiān)測中心 河南鄭州 4500042河南省環(huán)境科學(xué)研究院 河南鄭州 450004）

作為環(huán)境管理基礎(chǔ)工作的環(huán)境統(tǒng)計，既是制定環(huán)境管理政策的出發(fā)點(diǎn)，也是反映其成效的落腳點(diǎn)，各級政府的宏觀決策需要及時得到高質(zhì)量的、能夠與資源消耗、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展數(shù)據(jù)相匹配銜接的環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)和分析報告。如何發(fā)展環(huán)境統(tǒng)計，解開與污染物總量減排之間的困惑，是“十二五”末環(huán)境統(tǒng)計面臨的嚴(yán)峻問題。

1 環(huán)境統(tǒng)計與污染物總量減排的概念異同

環(huán)境統(tǒng)計是通過由個體的、自下而上的統(tǒng)計匯總，得到宏觀總體的環(huán)境數(shù)據(jù)，從而為環(huán)境管理提供依據(jù)，這是基于對個體的調(diào)查統(tǒng)計從而得到宏觀數(shù)據(jù)的一個過程，其重點(diǎn)在于對每個統(tǒng)計對象的調(diào)查[1]。

污染減排是基于對主要污染物排放的控制要求，采用相關(guān)核算辦法，對各級地方政府實施的一種考核機(jī)制，“十二五”考核指標(biāo)為四項主要污染物控制排放因子（化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物）。污染減排采用宏觀和微觀相結(jié)合的辦法對污染物排放量進(jìn)行測算，以某一特定行政區(qū)為對象，實施自上而下的逐級考核。

環(huán)境統(tǒng)計是總量控制的基礎(chǔ)，做好環(huán)境統(tǒng)計工作，認(rèn)真核實污染物的排放量是做好總量控制工作的基石。環(huán)境統(tǒng)計為污染物總量減排計劃的制定、污染減排量的核定及排污收費(fèi)提供依據(jù)，是總量減排工作完成情況的具體體現(xiàn)[2]。

2 環(huán)境統(tǒng)計的發(fā)展與需求

2.1 發(fā)展歷程

我國環(huán)境統(tǒng)計體系是隸屬于環(huán)境管理體制下的一個組成部分。1980年，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與國家統(tǒng)計局聯(lián)合建立了環(huán)境保護(hù)統(tǒng)計制度，并從1981年開始，國家環(huán)保局每年編制環(huán)境統(tǒng)計年報資料和環(huán)境統(tǒng)計分析報告。1989年起，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十三條規(guī)定，國家環(huán)保局每年以環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)編制和發(fā)布《國家環(huán)境狀況公報》。1995年《環(huán)境統(tǒng)計管理暫行辦法》頒布，《國家環(huán)境保護(hù)局局內(nèi)環(huán)境統(tǒng)計工作管理辦法》制訂并于1999年重新修訂。2003年環(huán)函[2003]356號文件對信息統(tǒng)計工作提出新的要求，修訂了《環(huán)境統(tǒng)計管理辦法》，改革、完善統(tǒng)計指標(biāo)和方法，開展“三表合一”試點(diǎn)工作等[3][4]。

2.2 社會對環(huán)境統(tǒng)計的需求

“十二五”期間，四項污染物作為環(huán)境統(tǒng)計的主要統(tǒng)計指標(biāo)，納入污染物總量控制范圍。以該四項指標(biāo)為重點(diǎn)簡化了統(tǒng)計程序，促進(jìn)了污染減排事業(yè)的發(fā)展，也切實改善了環(huán)境質(zhì)量，能夠滿足“十二五”污染減排及環(huán)境管理工作的要求[5]。但近年來產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在逐步優(yōu)化組合，隨著環(huán)境管理精細(xì)化的發(fā)展，公眾環(huán)境意識的提升，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)減排，還是強(qiáng)化管理方面，都對環(huán)境統(tǒng)計提出了更高要求。

3 二者銜接產(chǎn)生的矛盾

環(huán)境統(tǒng)計和污染減排各自執(zhí)行的調(diào)查口徑、報表制度和管理辦法等均不同，兩者間的銜接點(diǎn)主要體現(xiàn)在四項主要污染物的排放量。由于污染減排考核結(jié)果直接作為地方政府是否完成約束性指標(biāo)的依據(jù)，其考核的四項主要污染物排放量具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性，而時間上在其后的年度環(huán)境統(tǒng)計中，四項主要污染物的環(huán)境統(tǒng)計排放量要求必須與污染減排考核的結(jié)果相一致，因此，兩種制度之間就必然存在著交叉。而從制度本身來講，兩項制度屬于不同的兩個范疇，在一定程度上不具備融合性，因此產(chǎn)生一些問題：

3.1 污染減排新增量的落實問題

污染物新增量根據(jù)各種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計指標(biāo)，依據(jù)宏觀數(shù)據(jù)采用一定的計算方法宏觀測算所得,從減排角度可以引導(dǎo)和促進(jìn)地方政府實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理控制經(jīng)濟(jì)增速，有其合理性。但從環(huán)境統(tǒng)計的角度講，其對象主要為個體，因此宏觀核算的新增量很難在環(huán)境統(tǒng)計中得到體現(xiàn)：由于新增量從某種意義上來講只是估算的結(jié)果，因此會影響統(tǒng)計的準(zhǔn)確性；其次新增量的核算結(jié)果若要體現(xiàn)在環(huán)境統(tǒng)計中，雖然總量數(shù)據(jù)可以做到與減排數(shù)據(jù)相一致，但必然會對環(huán)境統(tǒng)計的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)造成很大的沖擊，直接影響企業(yè)個體的環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度。

3.2 核算與實際排放脫鉤問題

由于環(huán)境統(tǒng)計需要與污染減排核算結(jié)果相一致，造成基礎(chǔ)調(diào)查的作用逐步弱化，環(huán)境統(tǒng)計的重點(diǎn)放在了如何將數(shù)據(jù)做“平”做“齊”上。

3.2.1 環(huán)境統(tǒng)計基礎(chǔ)調(diào)查的作用弱化。污染減排制度的介入，使得環(huán)境統(tǒng)計進(jìn)行個體調(diào)查的結(jié)果無法完全反映，由此出現(xiàn)了不少地方在環(huán)境統(tǒng)計的具體工作中僅關(guān)注減排項目或減排企業(yè)，忽視或忽略其他企業(yè)；只關(guān)注減排因子的相關(guān)數(shù)據(jù)，而不認(rèn)真填報其他污染指標(biāo)的相關(guān)統(tǒng)計。環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)中“湊”的成分在加大，而數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度在降低。

3.2.2 環(huán)境統(tǒng)計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)偏離實際。污染減排考核結(jié)果在數(shù)字背后體現(xiàn)更多的是環(huán)境管理的要求[6]：如結(jié)構(gòu)減排企業(yè)，減排核算辦法規(guī)定一旦認(rèn)定實施關(guān)閉，則認(rèn)定全年的減排量，也就是認(rèn)為當(dāng)年沒有排放量，環(huán)境統(tǒng)計中則須按此落實，因此造成與企業(yè)實際排放的差異；而已經(jīng)實施關(guān)閉的企業(yè)，由于相關(guān)證明材料達(dá)不到要求不能計算減排量，因此環(huán)境統(tǒng)計中就需要一直掛賬存在；部分企業(yè)或污水處理廠雖已實施并正常運(yùn)行其減排工程，但由于在線監(jiān)測、中控系統(tǒng)或日常管理仍較為欠缺，為推動相關(guān)工作，減排核算可以暫不認(rèn)定其減排量，環(huán)境統(tǒng)計相應(yīng)也維持該企業(yè)的上年排放數(shù)據(jù)，因此也造成與實際排放情況的差異[7]。

3.2.3 農(nóng)業(yè)產(chǎn)排污系數(shù)的偏差性。養(yǎng)殖場污染治理設(shè)施去除效率一般根據(jù)清糞方式和畜禽糞便處理方式，結(jié)合該地區(qū)的利用水平和處理水平等形成幾種污染治理模式，對應(yīng)特定的污染物去除效率，通過查閱養(yǎng)殖場減排檔案或現(xiàn)場核查的方式認(rèn)定去除效率。然而實際養(yǎng)殖場數(shù)目繁多、養(yǎng)殖模式復(fù)雜，無在線監(jiān)控、無日常監(jiān)測，畜禽養(yǎng)殖項目具有季節(jié)性，畜禽糞污土地耕種消納也具有季節(jié)性，并且消納過程中有過量消納的情況，實際污染物去除率與簡單核算有很大出入。

3.3 全口徑行業(yè)核算與環(huán)境統(tǒng)計的銜接

全口徑核算是針對重點(diǎn)減排（火電、水泥、造紙、污水處理廠等）行業(yè)的一種核算辦法，是“十二五”主要污染物總量減排的一個重要抓手。通過統(tǒng)計重點(diǎn)減排行業(yè)內(nèi)每個企業(yè)的污染物排放量匯總得到整個行業(yè)的排放總量，與環(huán)境統(tǒng)計方法較為接近，因此全口徑行業(yè)銜接情況較好。但由于全口徑行業(yè)采用核定新增量時的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（原煤消費(fèi)總量、造紙產(chǎn)量、城鎮(zhèn)化率、GDP等）為統(tǒng)計部門數(shù)據(jù)，與企業(yè)實際統(tǒng)計數(shù)據(jù)產(chǎn)生較大偏差，但為保持一致，就會產(chǎn)生虛擬的排放量，嚴(yán)重影響環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和基礎(chǔ)性。

3.3.1 全口徑核算最重要的依據(jù)就是根據(jù)企業(yè)實際產(chǎn)品產(chǎn)量計算排污總量，統(tǒng)計部門調(diào)查的企業(yè)數(shù)量、類型等因素與目前環(huán)境統(tǒng)計并不一致，統(tǒng)計部門的行業(yè)宏觀數(shù)據(jù)往往難以落實到具體企業(yè)。

3.3.2 全口徑核算中實施減排工程、具有減排量的項目，仍然可能因為減排核算認(rèn)定辦法的問題，造成減排核算結(jié)果與企業(yè)實際排放情況產(chǎn)生一定出入，從而影響到企業(yè)和整個行業(yè)排放量的環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

3.3.3 在污水處理廠、垃圾填埋場的全口徑核算中，對于核算期內(nèi)沒有新上減排工程的項目，由于要保證減排核算的連續(xù)性和一致性，一般情況下處理水量、進(jìn)出水濃度都要與上年一致，但就會與環(huán)境統(tǒng)計的基本原則相沖突，無法反映實際的處理和排放情況。

4 環(huán)境統(tǒng)計與總量減排須協(xié)同發(fā)展

4.1 環(huán)境統(tǒng)計進(jìn)一步滿足環(huán)境管理需要

歷經(jīng)30多年發(fā)展完善，環(huán)境統(tǒng)計的范圍不斷擴(kuò)大、深度不斷拓展，統(tǒng)計指標(biāo)體系更加完善，重點(diǎn)污染源的統(tǒng)計調(diào)查增加頻次，都給環(huán)境統(tǒng)計工作帶來了新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

4.1.1 強(qiáng)化參與宏觀決策的基礎(chǔ)性作用。將環(huán)境數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合，通過設(shè)置區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)污染物排放強(qiáng)度、環(huán)境容量利用效率等宏觀數(shù)據(jù)分析版塊，反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境資源利用的相互關(guān)系，從而為宏觀層面上制定資源環(huán)境政策，緩解資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾提供數(shù)據(jù)支撐。

4.1.2 細(xì)化調(diào)查對象，完善環(huán)境統(tǒng)計內(nèi)容。環(huán)境統(tǒng)計應(yīng)根據(jù)不同的調(diào)查對象，突出調(diào)查內(nèi)容的針對性，以深入掌握不同類型污染源的排放特征。對于不同的對象應(yīng)有不同的統(tǒng)計內(nèi)容和統(tǒng)計方法，應(yīng)在目前重點(diǎn)減排行業(yè)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大全口徑行業(yè)統(tǒng)計的范圍，拓展環(huán)境統(tǒng)計內(nèi)容的深度。

4.2 調(diào)整二者適應(yīng)性

全面整合環(huán)境統(tǒng)計的指標(biāo)體系、調(diào)查方法、報送制度、質(zhì)量保障以及數(shù)據(jù)綜合分析利用等，提高其完整性、科學(xué)性、時效性、可靠性，以使環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)更加適應(yīng)污染減排的要求。

4.2.1 完善環(huán)境統(tǒng)計與污染減排的關(guān)系，兩種制度相對獨(dú)立進(jìn)行。環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)仍根據(jù)客觀情況填報，最終的污染物總排放量應(yīng)盡量與減排核算數(shù)據(jù)一致；對停產(chǎn)或關(guān)停企業(yè)要及時核定其減排量，同時更新年度環(huán)境統(tǒng)計重點(diǎn)企業(yè)目錄，使環(huán)境統(tǒng)計的污染物產(chǎn)排量為年度內(nèi)實際產(chǎn)排量，使環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)更好的服務(wù)于污染物減排。

4.2.2 宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)與環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)有機(jī)印證。對于基礎(chǔ)統(tǒng)計指標(biāo)，環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)填報量和統(tǒng)計部門公布數(shù)據(jù)應(yīng)基本一致，特別是原煤消費(fèi)總量、發(fā)電量等社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)，不應(yīng)存在較大偏差。按照上年原煤消費(fèi)總量、GDP增長比率、單位GDP能耗下降比例、煤炭占能源消費(fèi)總量的比例測算出來的原煤消費(fèi)總量可以作為校核各地統(tǒng)計數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的依據(jù)。

5 結(jié)語

環(huán)境統(tǒng)計主要服務(wù)于污染物總量減排，以四項污染物為重點(diǎn)統(tǒng)計指標(biāo)，有利于減排目標(biāo)的完成，環(huán)境管理部門既能根據(jù)環(huán)境統(tǒng)計宏觀數(shù)據(jù)制定本年度或中遠(yuǎn)期的污染物減排計劃，又能根據(jù)企業(yè)填報的污染物治理設(shè)施情況，具體指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行本年的減排措施。但在實際工作中也凸顯了諸如與實際脫鉤、新增量無法落實、與宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)有偏差等問題，造成了環(huán)境統(tǒng)計的工作量大、協(xié)調(diào)難、銜接不順利等困難。環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)是污染減排工作的基礎(chǔ)支撐，也是減排成效的直接體現(xiàn)，兩者要相輔相成發(fā)展，切實加強(qiáng)統(tǒng)計、減排之間的有機(jī)銜接。

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