注重發(fā)展 加強(qiáng)融合 部門(mén)統(tǒng)籌
——墨西哥“繁榮計(jì)劃”反貧困的新視角及對(duì)我國(guó)社會(huì)救助工作的啟示

柴 梅 武增鋒 江毅鳴

注重發(fā)展 加強(qiáng)融合 部門(mén)統(tǒng)籌
——墨西哥“繁榮計(jì)劃”反貧困的新視角及對(duì)我國(guó)社會(huì)救助工作的啟示

柴 梅 武增鋒 江毅鳴

在墨西哥反貧困整體規(guī)劃中，繁榮計(jì)劃和食品補(bǔ)充計(jì)劃相互配合，發(fā)揮了最為重要的作用。繁榮計(jì)劃是在原有機(jī)遇計(jì)劃的基礎(chǔ)上擴(kuò)展而成的，是一種有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)調(diào)受助人必須以履行某種職責(zé)或作出某種努力之后，才能享受相關(guān)救助。如，家庭成員有就讀年齡青少年的，必須在學(xué)校就讀，然后才能申請(qǐng)并享受政府提供的救助。食品補(bǔ)充計(jì)劃，是針對(duì)缺乏食物的困難群眾提供食品的項(xiàng)目，主要覆蓋繁榮計(jì)劃覆蓋之外的人群，一般是周邊不具備教育、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)，或家庭成員中沒(méi)有22歲以下年輕人的家庭。目前，繁榮計(jì)劃已經(jīng)是墨西哥反貧困規(guī)劃體系和社會(huì)保護(hù)政策的最重要項(xiàng)目之一，資金支出在其管理的全部計(jì)劃中僅僅次于養(yǎng)老金項(xiàng)目，位列第二位。

本屆總統(tǒng)就任以來(lái)，墨西哥對(duì)反貧困規(guī)劃進(jìn)行了較大幅度的改革和整合，其中一個(gè)重要的方面就是將機(jī)遇計(jì)劃擴(kuò)展為繁榮計(jì)劃。之所以將機(jī)遇計(jì)劃擴(kuò)展為繁榮計(jì)劃，是因?yàn)闄C(jī)遇計(jì)劃覆蓋面偏窄，覆蓋范圍不完善，且沒(méi)有發(fā)揮各個(gè)部門(mén)、各項(xiàng)制度的協(xié)同作用，導(dǎo)致雖然預(yù)算投入不少，但貧困率下降不多，救助效果不明顯。

一、墨西哥繁榮計(jì)劃的主要原則

一是注意發(fā)揮困難群眾的自助脫貧意識(shí)，發(fā)揮“造血功能”。在實(shí)際操作中，主要是對(duì)困難群眾給予金融優(yōu)惠政策，包括提供優(yōu)惠性貸款、小額金融補(bǔ)助等，幫助其困難群眾獲得必要的生產(chǎn)條件，靠自身能力脫貧。二是強(qiáng)調(diào)困難群眾的參與意識(shí)，注意聽(tīng)取困難群眾的要求和呼聲。三是強(qiáng)調(diào)政府和受助對(duì)象的溝通，注意政策實(shí)施的透明公開(kāi)。如，在原機(jī)遇計(jì)劃中，對(duì)于脫貧又返貧的，政府停止對(duì)家庭扶持不做解釋?zhuān){入繁榮計(jì)劃實(shí)現(xiàn)脫貧后，政府會(huì)給予解釋。四是強(qiáng)調(diào)性別平等，注意發(fā)揮婦女的領(lǐng)導(dǎo)作用，鼓勵(lì)家庭婦女就業(yè)。五是強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，注意整合聯(lián)邦、州、市政府力量，明確不同層級(jí)政府的責(zé)任和義務(wù)。目前，繁榮計(jì)劃資金采取各級(jí)政府共同投入機(jī)制，其中聯(lián)邦、州、市投入比大致為60%、20%、20%。根據(jù)不同項(xiàng)目和不同地區(qū)的財(cái)政貧困程度，出資比例有所不同。六是強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估，通過(guò)第三方政府機(jī)構(gòu)，對(duì)繁榮計(jì)劃的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，不斷完善計(jì)劃方案，采取改進(jìn)措施。七是強(qiáng)調(diào)有尊嚴(yán)的對(duì)待，保證政府提供服務(wù)的質(zhì)量，注意將貧困家庭的孩子分散到政府舉辦的各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)中，提供平等的醫(yī)療、營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，和普通群眾待遇一致。八是強(qiáng)調(diào)應(yīng)保盡保，有救無(wú)類(lèi)。即只要收入低于國(guó)家最低生活保障線，即可以享受政府提供的救助。九是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮年輕人的潛力和能動(dòng)性，注重引導(dǎo)年輕人和社會(huì)力量參與。對(duì)符合救助條件的年輕人，政府出資進(jìn)行培訓(xùn)，幫助其實(shí)現(xiàn)正規(guī)就業(yè)。

二、墨西哥繁榮計(jì)劃的主要特點(diǎn)

相較于以前的機(jī)遇計(jì)劃，目前的繁榮計(jì)劃有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是覆蓋對(duì)象逐步擴(kuò)大。1997—2002年，全國(guó)共覆蓋250萬(wàn)個(gè)家庭，2003—2012年共覆蓋580萬(wàn)個(gè)家庭，本屆政府計(jì)劃覆蓋650萬(wàn)個(gè)家庭。在覆蓋人群方面，機(jī)遇計(jì)劃只覆蓋0～18歲（含適育年齡的女性青年），而繁榮計(jì)劃則擴(kuò)展到22歲以下的青年人，包括對(duì)大學(xué)生提供助學(xué)金。

二是救助項(xiàng)目逐步擴(kuò)展。機(jī)遇計(jì)劃，只是對(duì)正規(guī)教育的提供補(bǔ)助，繁榮計(jì)劃則對(duì)職業(yè)教育的學(xué)生也給予補(bǔ)助。機(jī)遇計(jì)劃提供的衛(wèi)生保健服務(wù)，只涵蓋注射疫苗等3個(gè)項(xiàng)目，繁榮計(jì)劃涵蓋了27個(gè)項(xiàng)目。此外，繁榮計(jì)劃還擴(kuò)大了食品提供的范圍，包括牛奶等，提高困難群眾營(yíng)養(yǎng)水平。

三是注意發(fā)揮制度合力。機(jī)遇計(jì)劃，主要是社會(huì)發(fā)展部一家參與，且救助對(duì)象如申請(qǐng)機(jī)遇計(jì)劃，一般不能再享受其他計(jì)劃。但申請(qǐng)繁榮計(jì)劃的家庭，也可以同時(shí)申請(qǐng)其他計(jì)劃，可以兼得。

四是注意加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作。近年來(lái)，墨西哥反貧困規(guī)劃非常注意加強(qiáng)部門(mén)融合。繁榮計(jì)劃就集合了很多部門(mén)的項(xiàng)目，是為國(guó)家反貧困規(guī)劃服務(wù)的。在聯(lián)邦、州和市政府，都建立了協(xié)調(diào)機(jī)制，一般都由社會(huì)發(fā)展部牽頭，其他有關(guān)部門(mén)積極配合，民間組織也參與其中。

五是建立統(tǒng)一的對(duì)象認(rèn)定體系。聯(lián)邦根據(jù)地理位置和社會(huì)發(fā)展指數(shù)（包括收入、教育、衛(wèi)生、家庭等一系列指標(biāo)），同時(shí)與各部門(mén)數(shù)據(jù)進(jìn)行共享、比對(duì)，形成了信息化的貧困地圖系統(tǒng)。然后，根據(jù)貧困地圖進(jìn)行有針對(duì)性的救助。如，無(wú)錢(qián)上學(xué)則提供免費(fèi)教育；不能享受充足的醫(yī)療待遇，則由政府給予必要的醫(yī)療救助。

六是實(shí)行分層救助。根據(jù)家庭收入的不同，將貧困家庭劃分為絕對(duì)貧困線以下和相對(duì)貧困線以下兩部分，絕對(duì)貧困的家庭可以享受所有救助項(xiàng)目，相對(duì)貧困的則只享受教育、衛(wèi)生等部分救助項(xiàng)目，不享受食品救助。

在具體實(shí)施中，墨西哥的繁榮計(jì)劃也面臨一些困難和問(wèn)題。一是提供實(shí)物幫助，針對(duì)性較差。和我國(guó)低保補(bǔ)差性救助不同，墨西哥政府提供的救助都是全額提供。同時(shí)，提供實(shí)物和服務(wù)幫助，也存在發(fā)放環(huán)節(jié)繁瑣、容易發(fā)生舞弊行為等弊端。二是存在騙保問(wèn)題，且缺乏懲罰措施。墨西哥各項(xiàng)救助入口寬泛，少數(shù)人違法騙取救助待遇，政府發(fā)現(xiàn)后只是停止其享受的各項(xiàng)待遇，但沒(méi)有更多的懲罰措施。

三、對(duì)我國(guó)社會(huì)救助工作的啟示

墨西哥近年來(lái)的社會(huì)發(fā)展政策改革，特別是在社會(huì)救助領(lǐng)域啟動(dòng)的“繁榮計(jì)劃”，對(duì)于我國(guó)社會(huì)救助工作具有一定的啟示和參考價(jià)值。

（一）注重制度統(tǒng)籌。2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲滯，失業(yè)人員大增，社會(huì)救助需求不斷提高，各國(guó)政府社會(huì)救助管理不斷強(qiáng)化，突出表現(xiàn)在中央層面逐步整合社會(huì)救助管理資源。墨西哥聯(lián)邦政府繁榮計(jì)劃以社會(huì)發(fā)展部為牽頭單位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)部、財(cái)政部、衛(wèi)生部、教育部等相關(guān)部門(mén)，將相關(guān)部門(mén)掌握的資源和物質(zhì)整合到一起，形成了統(tǒng)籌的繁榮計(jì)劃。相對(duì)于原先社會(huì)發(fā)展部一家推進(jìn)的機(jī)遇計(jì)劃，有效發(fā)揮了部門(mén)合力，充分體現(xiàn)了政府資金投入效益，取得很好的效果。在我國(guó)，也應(yīng)參考墨西哥經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步密切部門(mén)協(xié)作，明確職責(zé)任務(wù)，充分利用全國(guó)社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議制度和地方政府建立的協(xié)調(diào)機(jī)制，探索各種跨部門(mén)的協(xié)同協(xié)作形式，形成社會(huì)救助合力。同時(shí)，在社會(huì)救助體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)上，依法破解社會(huì)救助“碎片化”困局，按照整體規(guī)劃、全面推進(jìn)的思路，綜合構(gòu)建包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助，以及社會(huì)力量參與在內(nèi)的社會(huì)救助制度體系，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度之間的有效銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）注重分類(lèi)救助。墨西哥將窮人劃分為絕對(duì)貧困線以下和相對(duì)貧困線以下兩部分，并根據(jù)貧困程度的區(qū)別，提供不同的救助項(xiàng)目和救助內(nèi)容。在我國(guó)，也應(yīng)借鑒這一做法。應(yīng)根據(jù)困難群眾貧困程度的不同，劃分為低保和低收入兩部分。其中，低保對(duì)象可以享受低保等生活救助，也可以享受醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等各專(zhuān)項(xiàng)救助；低收入對(duì)象則只享受醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等各項(xiàng)救助，不享受低保等生活救助，從而提高救助的針對(duì)性。當(dāng)務(wù)之急，是擴(kuò)大現(xiàn)有《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專(zhuān)項(xiàng)救助制度的覆蓋范圍，將其擴(kuò)大到所有低收入家庭，形成梯度化的救助制度體系，避免救助的懸崖效應(yīng)，發(fā)揮制度體系的綜合性合力。

（三）注重信息共享。墨西哥在聯(lián)邦層面借助信息化的貧困地圖系統(tǒng)，建立了統(tǒng)一的對(duì)象認(rèn)定體系，實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象信息化比對(duì)、信息化共享，非常值得我國(guó)參考借鑒。在我國(guó)，應(yīng)依托低保信息管理系統(tǒng)，逐步建立城鄉(xiāng)困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障、計(jì)劃生育、扶貧開(kāi)發(fā)等相關(guān)信息的互聯(lián)互通，形成縱向貫通、橫向互聯(lián)的社會(huì)救助信息共享機(jī)制。同時(shí)，建立居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息平臺(tái)，形成省、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的信息共享機(jī)制，為政府決策、數(shù)據(jù)查詢(xún)和動(dòng)態(tài)管理提供依據(jù)。最后，建立慈善資源與救助需求的信息對(duì)接平臺(tái)，在受助人群和慈善主體間架起橋梁，暢通信息溝通渠道，提升救助效率和針對(duì)性。

（四）注重發(fā)展理念。墨西哥繁榮計(jì)劃的一個(gè)核心就是堅(jiān)持發(fā)展理念，主要目的是改進(jìn)貧困人口的生產(chǎn)技能，提高貧困人口的社會(huì)參與能力。我國(guó)也應(yīng)借鑒這一理念，注重提升困難群眾自我發(fā)展能力，促進(jìn)困難群眾積極參與、融入社會(huì)。一是堅(jiān)持物質(zhì)救助與服務(wù)救助并重。由傳統(tǒng)的、單一的物質(zhì)和現(xiàn)金救助，轉(zhuǎn)向物質(zhì)保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會(huì)融入相結(jié)合的綜合援助，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的多樣化、組合化、專(zhuān)業(yè)化和個(gè)性化，最大程度發(fā)揮社會(huì)救助制度體系的綜合效用。二是注重造血式救助。通過(guò)完善教育救助、就業(yè)救助制度以及建立低保與促進(jìn)就業(yè)、扶貧開(kāi)發(fā)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升救助對(duì)象自我發(fā)展能力。三是關(guān)注支出型貧困。探索擴(kuò)大醫(yī)療、住房等專(zhuān)項(xiàng)救助的范圍，完善重特大疾病醫(yī)療救助，對(duì)支出型貧困家庭給予及時(shí)救助。

（作者單位：民政部國(guó)際合作司、社會(huì)救助司）