加快改革創(chuàng)新讓社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展主體

江蘇省人民政府副省長 許津榮

加快改革創(chuàng)新讓社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展主體

江蘇省人民政府副省長 許津榮

2014年11月26日，國務(wù)院出臺《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出在生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會事業(yè)等七大領(lǐng)域進一步放開市場準(zhǔn)入，其開放領(lǐng)域之廣、力度之大前所未有。江蘇省是全國最早進入老齡化社會的省份。截至2013年底，全省共有60歲以上老年人口1495萬人，占戶籍總?cè)丝诘?9.65%。加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，既是實施積極老齡化政策，增進老年人幸福的重要保證，也是推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的有效抓手和完善社會治理體制的有力舉措。加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，讓社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。

一、解放思想，深刻認識社會力量在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的重要作用

政府的功能在于保證公平，市場的優(yōu)勢是實現(xiàn)資源的高效配置。在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，放開搞活，主動引入市場機制，促進社會力量參與，才能更好地在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

首先，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中引入市場機制，吸引社會力量參與，是政府公共服務(wù)職能與市場機制有機結(jié)合的迫切需要?？扑苟ɡ砀嬖V我們，政府代替私人提供公共服務(wù)并不一定是最好的解決方案。政府的能力是有限的，隨著服務(wù)對象的拓展和服務(wù)需求的增長，政府不可能、也沒有能力承擔(dān)起全社會的養(yǎng)老服務(wù)需求。因此，要積極引進市場機制，鼓勵社會力量進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)政府與市場的優(yōu)勢結(jié)合。

其次，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中引入市場機制，吸引社會力量參與，是建立公共事業(yè)多元投入機制的迫切需要。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，政府公共財政收入有了較大幅度增長。但是滿足各類公共服務(wù)需求，完全依靠財政投入還有難度，將社會資本吸納到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，可以有效彌補政府財力不足。同時，吸引社會資本投向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，體現(xiàn)了社會責(zé)任共擔(dān)的原則，對于從根本上解決服務(wù)短缺的問題具有重要意義。

第三，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中引入市場機制，吸引社會力量參與，是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的迫切需要。傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)供給模式缺乏競爭機制，影響了效率。在養(yǎng)老服務(wù)中引入市場機制，有利于促進政府部門建立實施績效評估機制，加強績效管理；有利于促進各類養(yǎng)老服務(wù)主體展開競爭，從而獲得比在政府壟斷條件下更高的服務(wù)效率和更低的成本費用。

二、轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮市場在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的決定性作用

加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，需要政府進一步轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有效動員社會力量廣泛參與，構(gòu)建多層次、多方式的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的養(yǎng)老服務(wù)。

一方面，要為市場發(fā)揮作用提供條件。一要“信”。做到真正相信市場，堅定不移地推進市場化改革，充分認識到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的供給和需求，都可以通過市場進行資源配置。營利性特征明顯的產(chǎn)品，徹底放開，交給市場；具有公益性質(zhì)的產(chǎn)品，也應(yīng)當(dāng)引入市場機制進行運作，通過購買服務(wù)、合作、租賃、委托管理等方式，提高服務(wù)效能。二要“放”。政府要積極轉(zhuǎn)變職能，主動簡政放權(quán)，能放給市場的，決不攥在手里；能轉(zhuǎn)移給社會組織的，堅決讓渡。三要“破”。下大力氣突破原有制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，制定系列優(yōu)惠政策，吸引社會力量進入。四要“補”。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的種類、性質(zhì)，給予適當(dāng)?shù)男袠I(yè)扶持政策；針對老年人購買力有限的實際，給予服務(wù)補貼。通過既補供方又補需方，挑起兩頭，創(chuàng)造供給，引領(lǐng)消費，拉長產(chǎn)業(yè)鏈，激發(fā)市場活力，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。

另一方面，要為市場發(fā)揮作用創(chuàng)造環(huán)境。一要尊重價值規(guī)律。市場的決定性作用體現(xiàn)在尊重價值規(guī)律上。要放開定價機制，除公立養(yǎng)老機構(gòu)提供的基本服務(wù)按照政府規(guī)定的價格政策執(zhí)行外，其他養(yǎng)老服務(wù)實行經(jīng)營者自主定價，更好地發(fā)揮價格杠桿作用，實行公平競爭，優(yōu)勝劣汰，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)真正成為調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促升級的重要力量。二要明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。按照產(chǎn)權(quán)一致原則，加強制度創(chuàng)新，確保投資者權(quán)益。對民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)、居家養(yǎng)老服務(wù)組織，應(yīng)賦予出資者財產(chǎn)所有權(quán)，并允許從年度收支結(jié)余中提取一定比例用于獎勵舉辦人。允許出資人產(chǎn)（股）權(quán)份額轉(zhuǎn)讓、繼承、贈與。三要激活社會主體。過去，政府直辦直管了大量社會福利院、敬老院，社會力量舉辦的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢。今后，要借助國家開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點的契機，在土地保障、融資貸款、稅費減免、財政資金支持、投資者權(quán)益保護、人才隊伍建設(shè)等方面，加大扶持力度，鼓勵引導(dǎo)企業(yè)、社會組織等社會力量進入，使之成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主角。

三、改革創(chuàng)新，為社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展主體創(chuàng)造條件

加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，必須明確養(yǎng)老服務(wù)社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展理念，不斷改革和創(chuàng)新發(fā)展模式，推動社會力量成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展主體。

一是推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)體制改革，讓社會力量參與公辦養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營。公辦養(yǎng)老機構(gòu)達到一定數(shù)量后，政府原則上不再投資新建。應(yīng)積極鼓勵社會資本通過委托管理等方式運營公辦養(yǎng)老機構(gòu)，也可探索將面向社會提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或社會組織，完善法人治理結(jié)構(gòu)。對國家和集體投資建設(shè)的農(nóng)村敬老院，探索通過委托合作方式，由社會力量來經(jīng)營。要采取公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務(wù)等多種方式，讓社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

二是確保各類投資主體地位平等，讓社會力量公平參與競爭。建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，實行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，對公辦和民辦、內(nèi)資和外資養(yǎng)老機構(gòu)實施同等的扶持政策，創(chuàng)造平等投資機會。要以縣（市、區(qū)）為單位，編制社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)指南，推出一批帶動性強、示范性好的優(yōu)質(zhì)項目，通過招投標(biāo)等方式確定舉辦或運行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。

三是簡化手續(xù)、降低門檻，鼓勵社會力量舉辦或經(jīng)營養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。凡是法律法規(guī)沒有明令禁入的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，都應(yīng)向社會資本開放。進一步規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可程序，簡化審批手續(xù)。有條件的地方應(yīng)將養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可納入當(dāng)?shù)匦姓徟?wù)中心實行窗口統(tǒng)一受理。降低養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)以及康復(fù)醫(yī)院、老年病醫(yī)院、護理院等老齡型醫(yī)療機構(gòu)的門檻，簡化立項、開辦、執(zhí)業(yè)資格、醫(yī)保定點等審批手續(xù)。

四是改進基本服務(wù)供給方式，積極推進政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)。結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和社會需求，因地制宜、積極推進政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善養(yǎng)老服務(wù)供給模式，大力發(fā)展各種類型的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，滿足廣大老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。對于兜底性質(zhì)的基本養(yǎng)老服務(wù)，可以采用政府購買服務(wù)的方式來提供。

四、強化責(zé)任，全力推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展

近年來，中央出臺了一系列加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)文件，江蘇也出臺了相應(yīng)的實施意見。一分部署，九分落實。下大力氣將這些改革舉措落實到位，才能切實解決影響?zhàn)B老服務(wù)業(yè)發(fā)展的突出問題。

（一）著力強化各級政府的主導(dǎo)責(zé)任。政府應(yīng)將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入各地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展評價與監(jiān)測指標(biāo)體系。加快編制養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)專項規(guī)劃，合理確定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局和規(guī)模。持續(xù)加大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入，增幅不低于政府可用財力的增長幅度。各級福利彩票公益金留成部分的50%以上用于社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。托住底線、保障基本，管好該管的對象，保障好困難老年人的基本生活和服務(wù)需求。實施智慧養(yǎng)老服務(wù)工程，重點加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺、養(yǎng)老機構(gòu)管理信息系統(tǒng)建設(shè)。進一步加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化建設(shè)，大力發(fā)展職業(yè)教育和在職培訓(xùn)，建立完善從業(yè)人員崗位津貼和入職補貼制度，讓優(yōu)秀的養(yǎng)老服務(wù)人才“引得進”“留得住”。強化監(jiān)督管理，健全養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管機制，建立完善居家、機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實施養(yǎng)老機構(gòu)行政許可、等級評定、評估年檢制度。

（二）切實解決突出難題。一是破解土地供應(yīng)難問題。江蘇將嚴(yán)格按照人均用地不少于0.2平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。切實保障社會力量舉辦養(yǎng)老機構(gòu)用地，社會辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)享有相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或者農(nóng)民集體所有的土地；營利性養(yǎng)老機構(gòu)按成本逼近法和收益還原法，以招拍掛方式優(yōu)惠供地。對床位數(shù)分別在200張、500張和1000張以上的社會力量舉辦養(yǎng)老服務(wù)項目，分別列入縣、設(shè)區(qū)市和省級服務(wù)業(yè)重點項目，優(yōu)先給予用地保障。新建商品房嚴(yán)格按照每百戶20－30平方米的標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)用房。二是破解融資難問題。研究設(shè)立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資擔(dān)?；?，有針對性地服務(wù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。探索養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)部分資產(chǎn)抵（質(zhì)）押貸款。鼓勵銀行針對部分養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目周期長、盈利水平低等特點，適當(dāng)延長貸款期限。鼓勵保險機構(gòu)在風(fēng)險可控前提下，將保險資金多方位投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；鼓勵省內(nèi)部分商業(yè)化運營養(yǎng)老機構(gòu)，通過各類債券市場開展直接融資；鼓勵經(jīng)營狀況良好的養(yǎng)老機構(gòu)在省內(nèi)股權(quán)交易市場掛牌交易；支持采取股份制、股份合作制等形式發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)，探索政府和社會資本合作（PPP）建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)模式。三是破解醫(yī)養(yǎng)融合難問題。江蘇已經(jīng)出臺《關(guān)于全面推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的意見》，要求各地科學(xué)合理統(tǒng)籌養(yǎng)老和衛(wèi)生資源，更好地滿足老年人的醫(yī)療和護理服務(wù)需求。鼓勵基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)密切合作。沒有醫(yī)療設(shè)施的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（村衛(wèi)生室）簽定服務(wù)協(xié)議，建立應(yīng)急通道。穩(wěn)步推進養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)衛(wèi)生設(shè)施和醫(yī)療機構(gòu)。大力扶持護理院建設(shè)，取消不必要的限制條件；對社會資本投資興辦護理院的，在建設(shè)補貼、運營補貼、定點醫(yī)療等政策上予以傾斜。四是破解補助資金到位難問題。養(yǎng)老服務(wù)成本高，大多數(shù)老年人的支付能力有限，需要政府給予綜合補貼。江蘇已經(jīng)制定統(tǒng)一公辦和其他所有制性質(zhì)、以護理型床位為主的養(yǎng)老機構(gòu)補助標(biāo)準(zhǔn)，從2014年起，對符合條件的以自建產(chǎn)權(quán)用房舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)，每張護理型床位給予不低于1萬元的一次性建設(shè)補助；對符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養(yǎng)老機構(gòu)，每張護理型床位給予不低于5000元的一次性改造補助。鼓勵各地采取發(fā)放日常運營補貼等方式，支持社會辦和公建民營的養(yǎng)老機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。2015年，江蘇計劃全面建立養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，落實補助資金，通過政府購買服務(wù)，為城市“三無”人員和農(nóng)村“五保”對象中的老人、低收入老人、經(jīng)濟困難的失能、半失能老人和其他困難老人入住養(yǎng)老機構(gòu)、接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供資助。

（三）嚴(yán)格按照時序進度全面完成目標(biāo)任務(wù)。2015年是“十二五”收官之年，江蘇將嚴(yán)格按照國務(wù)院和省委省政府要求，全面落實“十二五”時期養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。到2015年底，全省城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)全覆蓋，70%的農(nóng)村社區(qū)能開展居家養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)達到每千名老年人30張以上；社會投資興辦的養(yǎng)老機構(gòu)床位占養(yǎng)老床位總數(shù)的50%以上；護理型床位占養(yǎng)老床位總數(shù)的30%以上；全面完成農(nóng)村敬老院“三有三能六達標(biāo)”改造任務(wù)；養(yǎng)老護理人員持證上崗率達到60%以上。“十三五”時期，江蘇將繼續(xù)改革創(chuàng)新，更好地發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、社會力量的主體作用和市場在資源配置中的決定性作用，不斷提升老年人的幸福指數(shù)。