履行道德責任是依法執(zhí)政的基本前提

文/方竹

履行道德責任是依法執(zhí)政的基本前提

文/方竹

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。必須堅持一手抓法治、一手抓德治，大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德……以法治體現(xiàn)道德理念，強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養(yǎng)法治精神，強化道德對法治文化的支撐作用?！币婪ㄖ螄氖滓蝿帐撬茉煲恢Ц咚刭|的執(zhí)政隊伍，而“德才兼?zhèn)?，以德為先”的用人標準是建設依法執(zhí)政隊伍的基石。中國特色社會主義依法執(zhí)政的理念和實踐必然構筑在社會主義道德的基礎之上。執(zhí)政者的行為符合社會主義道德，就會取信于人民；反之，則有公權力被異化之憂。因而，能否為道德行為負責就成為衡量執(zhí)政者能否依法執(zhí)政的標尺。

一、道德責任簡論

對于依法執(zhí)政來說，道德責任應分為執(zhí)政者①的道德責任和政府的道德責任。由于就一個具體的政府部門而言，政府的道德責任一般是由執(zhí)政者的道德責任決定的，所以本文著重論述執(zhí)政者的道德責任與依法執(zhí)政之關系。

“作為確定的人、現(xiàn)實的人，你就有規(guī)定，就有使命，就有任務，至于你是否意識到這一點，那是無所謂的。這個任務是由于你的需要及現(xiàn)存世界的關系而產生的?！雹谶@就是我們所說的責任。“夫禮者禁于將然之前，而法者禁于已然之后?！雹鄯芍贫纫?guī)定的責任，只能抑制人的“惡”的一面，是一種消極的責任；而道德責任則是積極的責任，它讓執(zhí)政者在履行責任的過程中，獲得自我價值實現(xiàn)的體驗。如果沒有很好地履行責任，自我會受到道德良知的譴責而愧疚。道德責任是法律責任的保障。如果執(zhí)政者具有高度的道德責任意識，就能夠充分地履行自己的崗位責任，并使法律制度的不充分性得到補充。相反，一旦道德責任喪失，執(zhí)政者的行為就會難以避免地向惡化發(fā)展，法律責任將被忽略，必然導致腐敗的出現(xiàn)。

道德責任是指道德主體應當對其自主作出的選擇承擔相應的義務，以及違反道德義務所應承擔的后果。道德責任的特點是自覺性，表現(xiàn)為主體對責任的自覺認識和行為上的自愿選擇。黑格爾認為：“道德之所以是道德，全在于具有知道自己履行了責任這樣一種意識。”④既然特定職務是在社會實踐中自由選擇的結果，那么，道德主體對自己選擇的行為就負有不可推卸的責任。

執(zhí)政者的道德責任是把社會對自己提出的道德要求視為自己的內在道德需要，是職務行為應盡的義務。這是社會對執(zhí)政者的一種規(guī)定，是一種使命。“所謂道義上的責任，也就是指政府及其公務員雖然不違憲也不違法，但如果行為明顯與社會公德和公序良俗相悖，就應承擔道德的責任?！雹?/p>

執(zhí)政者的道德責任可以分為一般道德責任和特殊道德責任兩個層次。執(zhí)政者作為一個特殊的職業(yè)群體，既擁有作為社會成員的一般道德價值取向，又必須具有作為執(zhí)政者的特殊道德價值取向。盧梭曾說：“政府中的每個成員首先應該是公民，然后才是行政官，然后才是他本人，而不是相反?！雹蕃F(xiàn)代社會要求執(zhí)政者謀求公共利益，提供公共服務，對社會承擔規(guī)定的責任，公正、公平、廉潔、誠實、守信，恪守執(zhí)政道德，履行道德責任。

二、道德責任意識決定依法執(zhí)政理念

在公共行政領域，權力的授予必然伴隨責任的規(guī)定。作為公權力的行使者，必須承擔與公權力相應的責任?？档抡J為：“行為的道德價值不取決于行為是否合乎責任，而在于是否出于責任。”⑦道德責任意識是承擔道德責任的主觀意愿，是道德責任主體良知的自覺，是在出現(xiàn)道德瑕疵之前的自控和出現(xiàn)道德瑕疵之后的反省。觀念是存在的反映，觀念又通過指導行為作用于存在，所以道德責任意識對道德行為起主導作用。

（一）道德責任是依法執(zhí)政的倫理基礎

“一切存在著社會秩序危機的時代都是與道德的失范同時出現(xiàn)的，而且首先是由于掌握公共權力的人們破壞社會共同體的道德原則和規(guī)范，敗壞社會風氣，進而引發(fā)了整個社會的道德價值的喪失?！雹嗫梢?，執(zhí)政者的道德責任對于社會的穩(wěn)定和進步具有何等重要的意義！

我國對公務員職業(yè)道德提出“忠于國家，服務人民，恪盡職守，公正廉潔”⑨的要求。這是公務員在價值觀、權力觀、利益觀方面的是非標準，也是道德責任。道德責任與執(zhí)政者的政治責任、法律責任、行政責任相比應該居于基礎地位。因為道德責任是一種積極的責任形式，它對自由裁量的空間起到補位的作用，是失職與盡責的“調節(jié)器”。沒有這一“調節(jié)器”，法律規(guī)范將成為空洞的概念，甚至會成為謀私的工具，依法執(zhí)政將成為空中樓閣，可望而不可即。因此，任何法律規(guī)范和制度都必須獲得道德責任的保障才有可能有效施行。依法執(zhí)政也只有以道德責任為基礎才有可能實現(xiàn)。

（二）依法執(zhí)政理念是道德責任意識的升華

道德責任是“知”與“行”的統(tǒng)一，它是道德責任主體通過學習訓練將道德規(guī)范內化為觀念與將觀念外化為道德行為習慣的有機結合。心理學認為，責任意識（即責任感）一旦形成信念，就會對個體行為產生持續(xù)的動力。“當?shù)赖仑熑紊A為道德主體的責任感時，社會的道德就會成為道德主體發(fā)展的一種內在需要，道德需要必然引起道德主體的行動欲望，即道德實踐的要求與選擇。道德需要和選擇又會促使道德主體產生對社會的責任意識，并萌發(fā)改造和發(fā)展社會的熱情?！雹?/p>

執(zhí)政者的道德責任意識在社會向高度的民主法治體制發(fā)展的歷史階段，必然轉化為依法執(zhí)政意識。而依法執(zhí)政意識在學習教育和實踐的過程中，通過主客觀循環(huán)往復地反映而不斷得到升華，由零散而系統(tǒng)，由膚淺而深化，由感性而理性，在執(zhí)政者的意識中逐漸形成自我指導和約束執(zhí)政行為的規(guī)則，也即理念。

對于執(zhí)政集團來說，依法執(zhí)政理念必然是以一定的社會發(fā)展階段為前提，在社會道德責任的基礎上提煉并高度概括而成的。而對于執(zhí)政者來說，依法執(zhí)政理念也必然是建立在個人的道德責任意識基礎上的。否則，依法執(zhí)政理念將成為無源之水而失去生命力。

三、道德責任信念決定依法執(zhí)政水平

道德責任信念是人們確信自己應該履行某種社會道德義務的堅定心理。對于執(zhí)政者來說，道德責任信念越堅定，其依法執(zhí)政水平就會越高。信念是人對某種預期或觀念深信不疑的精神狀態(tài)。信念是一種心理動能，它會激發(fā)人們潛在的體力和智力以及其他各種能力，以實現(xiàn)其物質或心理需求，或實現(xiàn)其信仰的目標。任何責任都只有通過具體人的信念才能發(fā)揮作用。

從 《周易》的“厚德載物”到《禮記》的“格物致知”、“正心修身齊家治國平天下”，從范仲淹的“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”到顧炎武的“天下興亡，匹夫有責”，都深刻體現(xiàn)著超越時代的以天下為己任的“士”的道德責任理念，它鼓舞著我國歷代仁人志士為國家治理和百姓福祉奉獻聰明才智，為民族存亡赴湯蹈火。因為他們堅信，他們是為“兼濟天下”而生。

我國歷史上名吏輩出，如李斯、張騫、魏征、王安石、包拯、海瑞等，不勝枚舉。他們最明顯的共同特征是，都具有高度的使命感，具有“鞠躬盡瘁，死而后已”的堅定信念。正是這種堅定的為國為民的道德責任信念，驅使他們或勵精圖治，或不辱使命，或直言規(guī)諫，或依法斷案、剛正不阿，因而在歷史上留下了光耀史冊的車同軌書同文、絲綢之路、貞觀之治、清官文化等盛世之舉。

由此可見，道德責任信念會驅使執(zhí)政者把自己的身心和精力更有效率地投入到所從事的事業(yè)中去。這種信念越強，投入的精力和情感就越多，也會順應時代和人民的要求，更加公開公正地依法執(zhí)政，從而使執(zhí)政的效率和品質隨之提高。

與此相反，如果責任不凝聚成信念，其責任就難免被忽視。作為一個執(zhí)政者，“如果沒有建立起維護公共利益的信念，就不會承擔起維護公共利益的責任，無論制度的設計多么完善，他在維護公共利益方面也不會表現(xiàn)出熱情，甚至有可能在產生了個人利益要求的時候，就會破壞公共利益。”?沒有道德責任信念的執(zhí)政者必然沒有工作熱情和工作動力，也不會為事業(yè)付出情感，其執(zhí)政的效率和品質可想而知。

四、道德責任行為決定執(zhí)政行為的合法性

執(zhí)政者的人格具有“經(jīng)濟人”（自利性）和“道德人”（他利性）二重的規(guī)定性?！白杂刹昧繖嘁坏┡c行政‘經(jīng)濟人’屬性結合必然產生腐敗……行政自由裁量權的行使最終取決于行政人員的倫理自主性、道德價值觀和內心倫理準則，這使得政府活動更需要道德責任的關懷?！?

執(zhí)政者在運用公權力行使調節(jié)社會關系的職責時，必須有崇高的道德品質，一切以人民的利益為最終目標。只有具備高度的道德責任意識，才能出色地履行其所承擔的相應社會責任。倘若他不具備這樣的道德責任追求，其手中的權力就會異化為牟取私利的工具，這必將導致政府決策目標大打折扣。當公眾意識到自身利益受損時，就會對政府失去信心?！叭藗儗θ绾卧鰪娦姓藛T行政行為的合法性，減少官員腐敗、轉變政府行為方式、改進公共服務的方法等，抱以更多的關注。”?

（一）高度的公信力是執(zhí)政合法性的重要標志

關于執(zhí)政合法性，哈貝馬斯認為：“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值?！?執(zhí)政合法性不僅需要形式合法性，還需要實質合法性，即在道德價值的訴求上取得公眾的認同。在法治社會，執(zhí)政集團通過權利的運行為最廣大人民謀取利益而獲得大多數(shù)人的擁護，從而取得執(zhí)政的合法性，其顯而易見的重要標志就是社會公信力。無法想象沒有公信力的執(zhí)政集團會有長遠的生命力?？梢赃@樣概括，歷史上所有政權的覆滅，或者說所有革命的發(fā)生都是以政權公信力的喪失為前提的。失去了公信力，也就失去了執(zhí)政的合法性，人民必然要重新選擇利益的代表者。

個體執(zhí)政者作為執(zhí)政集團的一分子，存在著執(zhí)政行為合法性的問題。首先，執(zhí)政集團的執(zhí)政公信力除了其執(zhí)政綱領要與時俱進地符合人民的新要求之外，主要體現(xiàn)為個體執(zhí)政者的執(zhí)政素質和道德品質。整體公信力是絕大多數(shù)個體公信力的集合。如果較多的個體執(zhí)政者執(zhí)政素質低下，道德品質惡劣，甚至嚴重腐敗，那么，必然會使執(zhí)政集團的整體公信力受到影響，使人民喪失信心，嚴重者會動搖其執(zhí)政合法性的基礎。其次，個體執(zhí)政者在履行職責時所表現(xiàn)出來的道德品質是具體的。一旦某一個履職行為有失執(zhí)政道德操守，其履職行為的公信力和權威性就會降低，于是其執(zhí)政行為的合法性也會受到質疑，甚至遭到抵制。我國近年來各地發(fā)生的大量群體性事件中，有很大一部分就屬此列。

（二）履行道德責任是塑造公信力的首要途徑

有失執(zhí)政道德操守（公德）和個人道德瑕疵（私德）都會影響執(zhí)政公信力。要保持或提高執(zhí)政公信力，就必須嚴格履行道德責任，這也是執(zhí)政者塑造公信力的首要途徑，是執(zhí)政集團永葆青春活力的重要法寶。

道德責任主體在道德責任信念支配下做出的針對他人或社會的行為是為道德責任行為。道德責任行為應該以“善”和“惡”來劃分，也即區(qū)分“主觀故意”?！笆欠駥儆诘赖律系摹啤?，不取決于他所做事情的正當性或它的后果，而是取決于他的品格或動機?！?筆者認為，過失違反執(zhí)政道德規(guī)范行為，可劃為“善”的范疇，是“猶可訓”的，可以通過批評教育和培訓來提高其道德認知水平；而完全出于明知且故意的違反執(zhí)政道德規(guī)范行為，說明其本質是“惡”的，應屬“必成災”之列。這一類執(zhí)政者應該自覺為自己的“不道德”行為負責，或受到機制和社會的制約而離開領導崗位，也即履行道德責任。如此塑造執(zhí)政者隊伍的公信力是依法執(zhí)政的必然選擇，也是首要途徑。

（三）執(zhí)政道德規(guī)范法律化使履行道德責任成為法律義務

從1958年開始，美國先后頒布了《政府工作人員道德準則》、《政府道德法案》、《行政部門雇員道德行為準則》等；1981年韓國頒布了《韓國公職人員道德法》；1999年日本頒布了《國家公務員道德法》；2001年意大利頒布了《公務員道德法典》；甚至許多發(fā)展中國家也有關于公務人員職業(yè)道德的法律規(guī)定。美國《行政部門雇員道德行為準則》規(guī)定：“雇員如果接受了按本章規(guī)定不能接受的禮物，應該：……（2）如果因為禮物易壞而不可能退還，該物品可由雇員的上級或機構道德官員決定，捐給合適的慈善機構，或在接受者的辦公室與他人共用，或銷毀。”可見其規(guī)定細致、具體，可操作性強。

相比之下，我國的執(zhí)政道德規(guī)范法律化還處于初始階段，有關規(guī)范都是籠統(tǒng)的概念性表述。在《公務員法》第二章的“義務”部分只是作了原則性的列舉。另外，部分地方政府以 “準則”的形式發(fā)布了一些公務員道德規(guī)范，只有少量具體的規(guī)定分散于不同的業(yè)務領域，都沒有上升為法律的高度，既沒有社會影響力，也沒有約束力，更沒有可操作性。如北京市2013年公布的《國家公務員職業(yè)道德準則》的表述：“公正廉潔：要管好權力，慎用權力，不以權謀私；要履職為公，崇尚公平，維護社會公平正義；要堅持原則，堅守防線，自覺抵制各種誘惑”。對于如此概念性的規(guī)范，人們的理解必然無法形成統(tǒng)一標準，其可操作性可視為零，不可能在規(guī)范執(zhí)政者道德責任上起到預期的作用。也正因為如此，我國普遍存在著“帶病提拔”、“異地漂白”、“東山再起”等現(xiàn)象，也經(jīng)常以“集體責任”之名推卸個人責任，如此不一而足。

當今世界，執(zhí)政道德規(guī)范法律化已漸成趨勢。我國也應該有所作為，加強執(zhí)政道德規(guī)范的法律化進程，將一般的道德原則納入法律原則范疇，量化和細化執(zhí)政道德標準，讓履行執(zhí)政道德責任成為履行法律義務，使執(zhí)政道德規(guī)范脫離軟性約束，法律化的執(zhí)政道德規(guī)范將成為依法執(zhí)政堅實的防火墻。價值目標的實現(xiàn)程度。要實現(xiàn)這一目標，首先要從執(zhí)政者履行道德責任開始。必須培養(yǎng)執(zhí)政者樹立道德責任意識，營造誠信、負責的道德責任社會氛圍。違反道德責任就應該受到追究，并使其成為執(zhí)政者履職的硬標準。

五、道德問責制是履行道德責任的保證

依法執(zhí)政的根本目標是以法治方式維護社會公共秩序、促進公共利益發(fā)展。執(zhí)政一旦背離這一根本目標，必然會損害公共利益和他人利益。切實保證公權力依法運作，事關公權力本身的質量和效率及其

（一）我國現(xiàn)行的問責規(guī)范

我國《公務員法》第82條規(guī)定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務?！笨梢姡剔o職是指因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響，或對事故有重要領導責任，不宜再擔任現(xiàn)職，由本人主動請求辭去現(xiàn)任的領導職務的問責行為。2010年的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第5條列舉了7款問責的情形，均是在《公務員法》第82條的框架下擬定的，即都以“因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響”為前提條件的行為。也就是說，問責的范圍被框定在“職責”的范圍之內?！吨袊伯a黨紀律處分條例》第十四章列舉了眾多“嚴重違反社會主義道德的行為”，雖然其中也包含少量的個人道德瑕疵問題（其他部分屬于違法犯罪行為），但其處罰手段只能限于黨內紀律處分。因而，大量的存在道德問題的執(zhí)政者未必承擔了應有的職務上的處分。而多數(shù)的行政處分和黨紀處分在短時間內都可以自然撤銷，辭職也有迅速東山再起的機會。所以，這樣的問責是難以觸及靈魂和抑制腐敗動機的。

（二）建立道德問責制的必要性

美國奧委會前主席桑德拉·鮑爾文因為在簡歷中偽造學歷被曝光后引咎辭職；日本官房前長官福田康夫因沒有交納養(yǎng)老保險費引咎辭職；芬蘭央行行長在一次公務接待的宴會上點了一盤20歐元的鵝肝，因為超出標準，公示后引起民眾不滿而引咎辭職?？梢?，國外的引咎辭職并非僅以“因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響”為標準，而更多的是以有失執(zhí)政道德操守或存在個人道德瑕疵為目標的。這是因為，人民要求執(zhí)政者不僅要具備卓越的處理政務能力，還必須具備高于普通人的道德標準。尤其在腐敗形勢極其嚴峻的今天，道德問責更顯其突出的優(yōu)越性和必要性。我國目前還沒有真正建立起道德問責制的規(guī)范體系和自動啟動追究機制。道德問責制要求執(zhí)政者如果對自己的不當?shù)赖滦袨椴荒芙o出合理的解釋，就應該公開道歉乃至引咎辭職，以體現(xiàn)對人民負責的精神。

需要特別指出的是，優(yōu)秀干部并非稀缺資源，我國有大量的優(yōu)秀干部因為用人腐敗和體制機制等因素的阻礙而無法充實到領導崗位上來，況且有失執(zhí)政道德操守和存在道德瑕疵的干部絕非優(yōu)秀干部，不應該讓他們執(zhí)政而讓人民憂慮。至于那些“因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的”，應該適用撤職的行政處分乃至承擔刑事責任而非道德自律的引咎辭職，因為對于他們來說，導致嚴重后果的原因，無論是能力缺陷還是道德缺陷，這些都是難以彌補的，應該讓位于沒有缺陷、符合標準的人才，而且，他們也應該為自己的行為負責，成為其他執(zhí)政者的鏡鑒。我們既不要吝惜 “黨的多年培養(yǎng)”的成本，哪個腐敗分子沒有經(jīng)過“黨的多年培養(yǎng)”？也不要憐惜“其他方面才能”，道德不達標，什么才能都無法保證其發(fā)揮正能量。至于能力不足而引咎辭職者，就更談不上“其他方面才能”了。

道德標準應該成為執(zhí)政者的起碼標準。道德問責制的建立，將使執(zhí)政者受到更為嚴格的約束和教育，有利于其在履行職責中做出對人民負責的選擇。

（三）自覺履行道德責任

一個有道德責任意識的執(zhí)政者，至少在輿論揭露和譴責自己有失執(zhí)政道德操守或存在個人道德瑕疵的情況下，坦承自己的過錯，并能夠自覺地為此負責。比如不如實申報財產、不誠實守信、公車私用、公款吃喝、不作為亂作為、官僚主義等違反執(zhí)政道德規(guī)范的行為，以及生活作風問題等個人道德瑕疵，盡管有時并未造成重大損失或惡劣影響，也未必達到違反法律的程度，但由于其行為足以令人民有理由懷疑其不能全心全意為人民服務，不能公正地行使人民賦予的公權力，因而有權要求其引咎辭職。執(zhí)政者的辭職是對自己的職務負責的行為，也是讓人民解除憂慮的行為。

在我國目前尚未形成為道德負責的社會氛圍、執(zhí)政者不能自覺履行道德責任的情況下，應該首先以“責令辭職”為先導，促使執(zhí)政者形成自覺意識，建立真實有效的輿論監(jiān)督和制度監(jiān)督機制，對應當履行道德責任的執(zhí)政者自動啟動追究程序，上級和“一把手”帶頭履行道德責任，一以貫之，逐漸塑造全社會的道德責任意識，從而打造誠實守信、道德高尚、嚴格依法辦事的執(zhí)政隊伍，方能勝任依法執(zhí)政的神圣職責。

如果每一位執(zhí)政者都能自覺地、不折不扣地履行道德責任（當然，要做到這一點還需要制度的支撐），加之以嚴格的財產申報制度，相信腐敗一定會得到有效遏制，從而避免運用刑事法律興師動眾地治理，耗費大量的國家資源。如此，風清氣正將為期不遠矣！

注釋：

① 本文僅指執(zhí)政的領導干部。

② 《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1995年版，第579頁。

③ 參見《漢書·賈誼傳》。

④ [德]黑格爾：《精神現(xiàn)象學》，商務印書館1979年版，第157頁。

⑤ 蔡放波：《論政府責任體系的構建》，載《中國行政管理》2004年第4期。

⑥ [法]盧梭：《社會契約論》，商務印書館1980年版，第83頁。

⑦ [德]康德：《道德形而上學原理》，苗力田譯，上海人民出版社1986年版，第8頁。

⑧ 參見張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國人民大學出版社2003年版。

⑨ 國家公務員局：《公務員職業(yè)道德培訓大綱》，2011年10月17日印發(fā)。

⑩ 鳴澤：《責任及其價值》，載《信息網(wǎng)絡》2007年第12期。

? 張康之：《公共行政中的責任與信念》，載《中國人民大學學報》2001年第3期。

? 陳業(yè)林：《政府道德責任淺論》，載《桂海論叢》2007年第23卷第2期。

? 李樂為：《論社會轉型期行政道德責任的缺失及生成機制》，載《湖南社會科學》2009年第3期。

? 參見[德]哈貝馬斯：《交往與社會進化》，重慶出版社1989年版。

? [美]弗蘭肯納：《道德概觀》，轉引自車銘洲主編：《現(xiàn)代西方思潮概論》，高等教育出版社2001年版，第354頁。