國家治理能力現(xiàn)代化研究述評(píng)

蔡文成，趙洪良

（蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

國家治理能力現(xiàn)代化研究述評(píng)

蔡文成，趙洪良

（蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

圍繞黨的十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，我國理論界紛紛聚焦、熱議這一宏大主題。與國家治理體系研究相比，國家治理能力的獨(dú)立性、系統(tǒng)性研究略顯不足，但學(xué)者們?nèi)翰呷毫?，已然成果斐然。從研究文獻(xiàn)看，專著、論文、報(bào)告和課題，數(shù)量可觀；從研究主題看，主要論題集中于國家治理能力的概念內(nèi)涵、價(jià)值意義、結(jié)構(gòu)要素、實(shí)踐途徑、影響因素等層面；從研究趨勢(shì)看，國家治理能力研究將會(huì)呈現(xiàn)出規(guī)范與實(shí)證、本土與國際、宏觀與微觀、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的研究態(tài)勢(shì)，進(jìn)而探索出推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展道路。

國家治理體系；國家治理能力現(xiàn)代化；文獻(xiàn)；議題；評(píng)析

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理現(xiàn)代化作為中國特色社會(huì)主義實(shí)踐新戰(zhàn)略和理論新主題，已然成為學(xué)界熱議和研究的焦點(diǎn)。國家治理現(xiàn)代化是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，由國家治理體系和國家治理能力兩大部分構(gòu)成，“治理體系”是“治理能力”的前提和基礎(chǔ)，“治理能力”是“治理體系”的目的和結(jié)果〔1〕。與國家治理體系相比，目前，學(xué)者們對(duì)國家治理能力的獨(dú)立性、系統(tǒng)性的研究略顯不足，但從研究主題、研究內(nèi)容、研究方法、研究成果來看，國家治理能力現(xiàn)代化研究更需要正本清源，釋疑解惑，這是本文進(jìn)行文獻(xiàn)資料梳理、綜述和評(píng)析的立足點(diǎn)。

一、文獻(xiàn)與主題：國家治理能力現(xiàn)代化的研究概況

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)國家治理理論的研究主要集中在：治理模式內(nèi)涵的定位、重構(gòu)治理模式、對(duì)治理危機(jī)的研究、建構(gòu)治理模式的策略探究、治理能力、體系現(xiàn)代化研究等方面，它給國家治理領(lǐng)域的專項(xiàng)研究，提供了諸多新的理論研究視角。國家治理能力現(xiàn)代化作為整個(gè)國家治理理論的重要構(gòu)成要素，其理論研究主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，國家治理能力現(xiàn)代化中治理主體的研究。許多文獻(xiàn)對(duì)治理主體的界定過于偏狹，過分集中在政府和黨委的層面。其實(shí)，國家治理應(yīng)該是一個(gè)整體性概念，其治理主體也應(yīng)該是多元治理主體，可見，目前對(duì)于治理主體的界定還不夠準(zhǔn)確、系統(tǒng)。第二，國家治理能力現(xiàn)代化中的治理機(jī)制的研究。國家治理能力現(xiàn)代化最重要的還是體制機(jī)制的現(xiàn)代化與人的現(xiàn)代化，在對(duì)治理機(jī)制的研究中都特別強(qiáng)調(diào)了制度建設(shè)的重要作用，比較重視現(xiàn)代價(jià)值體系與現(xiàn)代制度體系的培育。但在治理機(jī)制的研究中對(duì)于體制機(jī)制的共生發(fā)展研究不足，結(jié)合性探究缺乏，缺少治理機(jī)制與其他領(lǐng)域體制機(jī)制的關(guān)聯(lián)性探究。因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展是一個(gè)整體系統(tǒng)，要想達(dá)到有效的國家治理，就必須使國家治理依托于其他各領(lǐng)域的治理，相互配合，共同促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，國家治理能力現(xiàn)代化中治理效果的研究。許多學(xué)者認(rèn)為，國家治理能力現(xiàn)代化要建立起與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代治理體制；要實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、法治化，要有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；現(xiàn)代化治理要體現(xiàn)人民主體地位，從根本上體現(xiàn)人民意志；憲法和法律應(yīng)成為治理的最高權(quán)威，依托憲法使國家制度安排有機(jī)高效運(yùn)行，從中央到地方各個(gè)層級(jí)相互協(xié)調(diào)，廣泛實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主。而實(shí)踐中經(jīng)過比較分析得知，還是缺乏整體性的研究文獻(xiàn)，立論面過于狹窄，缺乏具體的特征性描述，針對(duì)國家治理的效果評(píng)價(jià)機(jī)制還不夠一致。

目前，學(xué)界對(duì)于國家治理能力現(xiàn)代化的研究已涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、制度各個(gè)層面，而從政治層面和制度層面進(jìn)行的研究占該理論研究的大多數(shù)，主要的議題集中在內(nèi)涵解析、要素結(jié)構(gòu)、價(jià)值探討、路徑分析等幾個(gè)大的方面。對(duì)國家治理能力的理解主要基于兩個(gè)層面：一是從國家主體層面探討國家的整體治理能力，包括創(chuàng)新能力、整合能力及其他方面的能力；二是從治理主體層面探討黨委、政府、人大作為具體治理主體的能力。經(jīng)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，對(duì)治理主體的說明主要偏重于政府和執(zhí)政黨的作用發(fā)揮，治理對(duì)象又主要?dú)w結(jié)到政治體制層面。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，現(xiàn)代化的國家治理必須要依法治理、協(xié)調(diào)治理、科學(xué)治理，都主張政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元共治且相互賦權(quán)，要合理界定其邊界。

從國家治理能力現(xiàn)代化的研究文獻(xiàn)來看，截至2015年1月，在中國知網(wǎng)（CNKI）、萬方數(shù)據(jù)、維普中文科技期刊數(shù)據(jù)庫中對(duì)“國家治理能力現(xiàn)代化”的相關(guān)研究檢索結(jié)果如下：在CNKI中檢索到相關(guān)學(xué)術(shù)論文1 000多篇，其中期刊約有680多篇，學(xué)位論文67篇，會(huì)議論文19篇，報(bào)紙文章190篇；在萬方數(shù)據(jù)中能檢索到相關(guān)學(xué)術(shù)論文1 914篇；在維普中文科技期刊數(shù)據(jù)庫中檢索到31篇相關(guān)期刊。國家治理能力的研究書籍主要集中于三個(gè)方向：一是以王紹光為代表的專門的國家能力和治理能力研究；二是以俞可平為代表的國家治理能力和治理體系一體、綜合研究；三是為學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)重要講話精神而出版的黨員干部讀本。從研究成果看，已形成許多高質(zhì)量的研究資料，是我們認(rèn)識(shí)和研究國家治理能力的基礎(chǔ)。

從國家治理能力現(xiàn)代化的研究主題來看，研究內(nèi)容豐富龐雜，主要的議題集中在：第一，國家治理能力是什么。概念研究是起點(diǎn)，因?yàn)楦拍钍钦J(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)，對(duì)國家治理能力及現(xiàn)代化的概念、內(nèi)涵、特征的界定是多數(shù)學(xué)者研究的基本議題；第二，國家治理能力現(xiàn)代化有哪些基本要素。結(jié)構(gòu)分析是研究的中心，多數(shù)文獻(xiàn)將國家治理能力的結(jié)構(gòu)、要素進(jìn)行解剖，揭示國家治理能力在治理主體、治理客體、治理過程上的多元要素和多重結(jié)構(gòu)；第三，國家治理能力現(xiàn)代化的功能是什么。從功能出發(fā)，探討、分析國家治理能力現(xiàn)代化的主觀價(jià)值和客觀作用，彰顯這個(gè)命題的理論和現(xiàn)實(shí)意義；第四，怎樣實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。通過實(shí)踐路徑分析，對(duì)國家治理能力現(xiàn)代化作出多元化的實(shí)踐解讀，探索國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)形式和可能方向。此外，對(duì)國家治理能力的研究還包括一些關(guān)聯(lián)問題、趨向預(yù)測(cè)等議題。

二、概念與內(nèi)涵：國家治理能力的理論辨析

國家治理能力是什么？當(dāng)前學(xué)界對(duì)國家治理能力的概念界定和內(nèi)涵定位主要包括四個(gè)角度：一是從治理能力的屬性來解釋，把國家治理能力視作是國家能力的核心組成部分；二是從治理能力的功能來界定，揭示國家治理能力的主觀價(jià)值和客觀作用；三是從治理能力的要素來定義，凸顯出國家治理能力的內(nèi)在要素和運(yùn)行機(jī)理；四是從治理能力的特征來分析，彰顯了治理能力的內(nèi)在本質(zhì)和外在特征。

國家治理能力首先是一種國家能力，是現(xiàn)代國家的核心要素，是國家能力系統(tǒng)的子系統(tǒng)。什么是國家能力？《中國國家能力報(bào)告》將國家能力定義為將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力〔2〕。黃寶玖認(rèn)為，國家能力就是統(tǒng)治階級(jí)通過國家機(jī)關(guān)運(yùn)用公共權(quán)力，履行國家職能，有效統(tǒng)治國家，治理社會(huì)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志、利益以及社會(huì)公共目標(biāo)的能量和力量〔3〕；張長生認(rèn)為，在國家能力的理論視角下現(xiàn)代化的治理能力包含四個(gè)特征，即能力強(qiáng)大；國家、市場(chǎng)、社會(huì)共治且相互賦權(quán)；能力的多元化及各種能力間的協(xié)調(diào)發(fā)展而非相互沖突；制度化和法治化等〔4〕?？梢姡瑖抑卫砟芰κ歉鞣N具體能力要素之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合，是各種能力要素之間形成的結(jié)構(gòu)合理安排，是國家能力的綜合實(shí)現(xiàn)形式。實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化就是要對(duì)各種具體能力要素之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化整合，使各種能力要素之間形成結(jié)構(gòu)安排合理、功能發(fā)揮高效的支撐體系。

國家治理能力具體是什么？國外學(xué)者在界定國家治理能力的內(nèi)涵時(shí)更傾向于制度層面或國家能力層面，福山就認(rèn)為，國家治理能力是指國家在其治理職責(zé)的法定范圍內(nèi)“制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力”，簡稱其為“國家能力或制度能力”〔5〕。國內(nèi)許多學(xué)者普遍傾向于先對(duì)“治理”與“統(tǒng)治”作一個(gè)區(qū)分，然后進(jìn)行內(nèi)涵界定。俞可平就先對(duì)治理與統(tǒng)治作了五個(gè)方面的區(qū)別（權(quán)力主體、權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力來源、權(quán)力運(yùn)行向度、兩者作用所及的范圍），將其界定為國家制度的執(zhí)行能力。許耀桐認(rèn)為，國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，涵蓋行使公共權(quán)力，履行國家職能、制定公共政策、提供公共產(chǎn)品、分配社會(huì)資源、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、處理國際關(guān)系等各個(gè)方面的能力〔6〕。李抒望認(rèn)為，國家治理能力是一個(gè)國家制度創(chuàng)新與戰(zhàn)略管理、政策制定與執(zhí)行、社會(huì)治理與秩序維護(hù)等各方面能力的整體體現(xiàn)，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等方面，也是使這些方面能夠相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的能力〔7〕。

上述各種理解和定義，立足不同的角度，側(cè)重于不同的要點(diǎn)，為認(rèn)識(shí)國家治理能力提供了有益的幫助。綜合來看，國家治理能力是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，國家治理能力是一種合力，本質(zhì)上是治理國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的能量的綜合，核心是政府治理社會(huì)的能力和水平。筆者認(rèn)為，國家治理能力是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，其內(nèi)涵定位主要包括兩個(gè)方面，即通過國家治理的制度化和國家治理的法治化，來提高管理國家和社會(huì)事務(wù)的能力，這種新型能力的漸進(jìn)成熟是伴隨著國家能力的多方面發(fā)展而逐漸成為系統(tǒng)能力，且會(huì)釋放強(qiáng)大的功能效應(yīng)。

三、結(jié)構(gòu)和要素：國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容解析

何為國家治理能力現(xiàn)代化？如前所述，國家治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，是由各要素、各子系統(tǒng)組成的有機(jī)體系。因此，要深入解析國家治理能力現(xiàn)代化，就必須對(duì)國家治理能力的結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的分析，準(zhǔn)確把握各要素的結(jié)構(gòu)安排和運(yùn)行機(jī)理，這是多數(shù)研究者解讀國家治理能力現(xiàn)代化的基本邏輯。對(duì)國家治理能力的結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的分析是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，有助于更好地完善現(xiàn)代治理體制，進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的制度安排和權(quán)力定位，也有助于更加科學(xué)地把握治理領(lǐng)域，突出重點(diǎn)，明確治理責(zé)任。

（一）從能力構(gòu)成角度看，突出了國家治理能力多重能力要素的運(yùn)行機(jī)理，反映了能力系統(tǒng)內(nèi)在要素的運(yùn)行機(jī)制。竹立家認(rèn)為，主要包含五個(gè)方面的能力建設(shè)：一是政府的公共精神或公信力，二是依法行政或政府履行自己職能的責(zé)任能力，三是政府的執(zhí)行能力，四是政府的監(jiān)督能力，五是政府的服務(wù)能力〔8〕。田芝健認(rèn)為，國家治理能力集中體現(xiàn)為制度執(zhí)行力以及多方面治理能力的集成和總和。其中包括運(yùn)用國家制度管理社會(huì)事務(wù)能力、全面深化改革能力、推進(jìn)科學(xué)發(fā)展能力、保持國家穩(wěn)定與社會(huì)和諧能力、獨(dú)立處理國家內(nèi)政能力、自主開展國家外交能力、維護(hù)國家防務(wù)安全能力、有效治黨治國治軍能力等〔9〕。

（二）從客體構(gòu)成角度看，反映出國家治理能力在其治理層次上的多維性，顯示了治理對(duì)象的規(guī)范性。曾峻認(rèn)為，國家治理能力具體包括化解矛盾維護(hù)秩序的能力，動(dòng)態(tài)把握和平衡利益的能力，科學(xué)制定公共政策的能力，有效實(shí)現(xiàn)治理意圖的能力，引領(lǐng)各個(gè)領(lǐng)域持續(xù)發(fā)展的能力，運(yùn)用民主和法治方式推進(jìn)工作的能力以及治理主體特別是政黨、政府自我凈化的能力〔10〕。

（三）從制度形成角度看，表達(dá)了國家治理能力運(yùn)行機(jī)制法治化、制度化的內(nèi)在要求。徐勇認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化包含五個(gè)要素，即治理制度化，要有完備的治理制度體系；治理民主化，治理過程要體現(xiàn)人民主體地位；治理法治化，憲法和法律要成為治理最高權(quán)威；治理高效化，治理決策要科學(xué)高效執(zhí)行；治理協(xié)調(diào)化，各治理層次要相互協(xié)調(diào)、互動(dòng)共進(jìn)〔11〕。魏治勛將國家治理能力具體解析為國家治理體系的制度形成能力、制度實(shí)施能力、制度調(diào)適能力、制度學(xué)習(xí)能力和創(chuàng)新能力〔12〕。

綜合來看，國家治理能力現(xiàn)代化就是借助于完善的制度安排和法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)國家治理運(yùn)行機(jī)制的法治化和制度化，符合現(xiàn)代化治理的基本要求。這一綜合能力系統(tǒng)應(yīng)包括政府服務(wù)能力、制度建構(gòu)能力、改革發(fā)展能力及科學(xué)化的管理能力等基本要素。可見，對(duì)于國家治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)成要素的分析在逐漸趨向細(xì)化、多層次化，這也預(yù)示著對(duì)這一命題的理論研究在不斷深入，剖析角度日益豐富，有助于國家治理理論的共生發(fā)展以及結(jié)構(gòu)性成長。

四、價(jià)值與意義：國家治理能力現(xiàn)代化的功能分析

國家治理能力現(xiàn)代化有何意義？其作為國家“第五個(gè)現(xiàn)代化”，是國家整體現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，如何認(rèn)識(shí)國家治理能力現(xiàn)代化所處的時(shí)空地位，它有何價(jià)值意義和具體功能，這是今天研究治理現(xiàn)代化無法回避的話題，也是我們推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必備的思想前提。探究國家治理能力現(xiàn)代化對(duì)于規(guī)范制度體系、合理界定治理主體責(zé)任的重要意義，明確地將國家軟實(shí)力的發(fā)展納入整個(gè)現(xiàn)代化發(fā)展過程，為國家發(fā)展提供一種綜合治理之路，催化出一整套治國理政的新理念，使之能夠有效應(yīng)對(duì)治理層面的新問題，這無疑具有重要的價(jià)值意義。

（一）“現(xiàn)代化”分析視角。將國家治理現(xiàn)代化納入整個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的全過程，把國家治理能力現(xiàn)代化作為治國理政功能發(fā)揮合法化的支撐保障。學(xué)者們認(rèn)為，“第五個(gè)現(xiàn)代化”是加強(qiáng)國家軟實(shí)力建設(shè)的重要步驟，也是配合社會(huì)同步發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，必須發(fā)揮治理現(xiàn)代化的積極作用，體現(xiàn)“現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略意義。

莫紀(jì)宏認(rèn)為，“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為社會(huì)主義現(xiàn)代化理論體系的重要組成部分與“四個(gè)現(xiàn)代化”相輔相成，相互促進(jìn)。通過將國家硬實(shí)力和軟實(shí)力現(xiàn)代化的有機(jī)結(jié)合，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑全方位的制度保障和實(shí)踐推動(dòng)〔13〕。許耀桐認(rèn)為，社會(huì)主義現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化居于不同的層次，前者居于目標(biāo)性、總體性的層次，具有統(tǒng)攝作用，而后者更多的是與“四化”一起居于手段性、方式途徑的層次上，是為現(xiàn)代化國家和現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)服務(wù)的〔14〕。徐勇認(rèn)為，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是執(zhí)政黨執(zhí)政理念、執(zhí)政思維和執(zhí)政方法的重大躍升，其重大理論和實(shí)踐意義在于：完善中國特色社會(huì)主義制度的需要；實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的內(nèi)在要求；有效處理大量新情況、新問題的要求，從而豐富現(xiàn)代生活的基本價(jià)值，體現(xiàn)人類的理想目標(biāo)〔11〕。

（二）“頂層設(shè)計(jì)”分析視角。國家治理能力現(xiàn)代化旨在建構(gòu)“多元共治”的多元治理模式，重視社會(huì)組織的治理功能的發(fā)揮，培育多元治理主體，形成多元治理格局，建立能力強(qiáng)大的綜合治理系統(tǒng)，使頂層設(shè)計(jì)更加科學(xué)合理高效，使治理模式更加穩(wěn)定可靠。

許耀桐強(qiáng)調(diào)，國家治理應(yīng)該是多元主體的治理，除執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)外還特別要重視其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的治理作用，變單一主體為多元主體，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建國家治理能力現(xiàn)代化的體制機(jī)制，立足“國家-社會(huì)-市場(chǎng)”的三分結(jié)構(gòu)，形成以公共權(quán)力為核心的多元治理格局〔6〕。魏崇輝認(rèn)為，要克服當(dāng)前治理能力現(xiàn)代化的困境，就必須構(gòu)建多元主體，通過加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，可以使政黨治理權(quán)威得以確立，確保政府治理角色的有效發(fā)揮，促進(jìn)社會(huì)治理主體的漸進(jìn)成熟〔15〕。何增科認(rèn)為，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化有助于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力和改革創(chuàng)新動(dòng)力，使各類治理主體享有充分的自主權(quán)和自由活動(dòng)空間，形成穩(wěn)定高效的社會(huì)規(guī)范秩序；通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)在國家治理結(jié)構(gòu)中建構(gòu)民主責(zé)任制的制度安排，規(guī)范各領(lǐng)域民主責(zé)任體制的作用機(jī)制〔16〕。

（三）“制度安排”分析視角。國家治理能力的制度化、法治化是國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，二者在很大程度上具有伴生關(guān)系和同構(gòu)性價(jià)值。通過科學(xué)合理的制度安排，國家治理要在其目的取向、內(nèi)在原則、行為方式等方面實(shí)現(xiàn)合理性，從而為國家治理能力的現(xiàn)代化提供制度基礎(chǔ)。

竹立家強(qiáng)調(diào)，國家治理能力的構(gòu)建需要有新思維，必須以“制度”建設(shè)為核心，增強(qiáng)意識(shí)形態(tài)的明確性和核心價(jià)值的堅(jiān)定性，從而構(gòu)建國家治理能力的價(jià)值基礎(chǔ)〔17〕。張銳智認(rèn)為，我國的治理模式主要基于國家治理的制度化和國家治理的法治化，促使法治精神能夠很好地貫徹到制度安排和制度運(yùn)行的全過程，將國家治理納入民主化、制度化、法律化、程序化的軌道〔18〕。李放認(rèn)為，制度建設(shè)的質(zhì)量是衡量和決定治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量，現(xiàn)代國家制度是治理能力現(xiàn)代化的有效基石，對(duì)國家治理行為具有規(guī)范引導(dǎo)作用，具有決定性和長效性的影響。治理能力的制度建設(shè)也有助于塑造公民性格和提升公民素質(zhì)，培育現(xiàn)代化的法治社會(huì)和治理結(jié)構(gòu)〔19〕。

總體來說，國家治理能力現(xiàn)代化是對(duì)“政府-社會(huì)-市場(chǎng)”權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的制度規(guī)范，通過多元主體共同參與治理，構(gòu)建“多元共治”的新平臺(tái)，奠定多元治理格局，進(jìn)一步突出民主化和法治化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的治理制度體系，強(qiáng)化政府能力建設(shè)，加快推進(jìn)治理創(chuàng)新進(jìn)程。國家治理能力現(xiàn)代化必須要體現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的意義，國家治理的制度化和國家治理的法治化是完善治理體制、明確治理主體、構(gòu)建治理體系、鞏固治理效果的必要方式。國家治理能力的現(xiàn)代化有助于配合治理體系發(fā)揮作用，促進(jìn)治理體系現(xiàn)代化；有助于突出民主化與法治化，保障主權(quán)在民和人民當(dāng)家作主，保證憲法和法律成為國家治理的最高權(quán)威，突出制度化建設(shè)與促成多元化格局，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的治理制度體系；有助于強(qiáng)化政府能力建設(shè)，明確各類治理主體的治理責(zé)任，有效協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)間的關(guān)系，加快推進(jìn)治理創(chuàng)新進(jìn)程。

五、路徑和方法：國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐解讀

如何實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化？這是問題的歸宿。毫無疑問，國家治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)歷史過程，也是一個(gè)系統(tǒng)工程，如何推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化，見仁見智，但諸多研究，集思廣益，給我們描繪出一幅幅國家治理現(xiàn)代化的藍(lán)圖。綜合來看，學(xué)界比較一致的觀點(diǎn)都認(rèn)為法治化與合理的制度安排對(duì)國家治理能力現(xiàn)代化具有非常直接有效的作用。此外，頂層設(shè)計(jì)要為多元治理創(chuàng)造更有利的條件，奠定多元治理格局。要理順權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，規(guī)范政企合作，強(qiáng)調(diào)“服務(wù)型政府”建設(shè)，形成科學(xué)合理的治理體系。

（一）過程向度。提升法治化、制度化的直接效益，以法治規(guī)范治理方式，以制度保障治理過程。使國家治理能力現(xiàn)代化與法治現(xiàn)代化相互銜接，相輔相成，進(jìn)一步規(guī)范制度建設(shè)，完善制度安排，強(qiáng)化治理主體的規(guī)則意識(shí)和法治觀念，運(yùn)用法治道德新觀念創(chuàng)新治理模式，整合社會(huì)意識(shí)，提高治理效果，強(qiáng)調(diào)依法治理、綜合治理。

鄭言認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變黨治國理政的方式；注重國家治理的法治化和制度化，明確各治理主體的責(zé)任；發(fā)揮黨和政府的引導(dǎo)功能，培育各治理主體按制度辦事、依法辦事的意識(shí)與能力；推動(dòng)全面性目標(biāo)的國家治理，提高國家治理的實(shí)際效果〔20〕。唐皇鳳認(rèn)為，在中國特定的國家治理現(xiàn)代化的邏輯中，法治化是國家治理體系現(xiàn)代化的主導(dǎo)原則，法治建設(shè)是國家治理能力現(xiàn)代化的根本保障，構(gòu)建法治秩序是中國國家治理現(xiàn)代化的必由之路〔21〕。包心鑒認(rèn)為，協(xié)商民主制度化程度與國家治理現(xiàn)代化水平要相適應(yīng)，要適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化需要，深刻認(rèn)識(shí)協(xié)商民主制度化構(gòu)建的重大意義；把握國家治理現(xiàn)代化本質(zhì)，科學(xué)確立協(xié)商民主制度化構(gòu)建的基本原則；遵循國家治理現(xiàn)代化規(guī)律，積極完善我國協(xié)商民主的制度體系〔22〕。

（二）目的向度。建構(gòu)多元化的“多元共治”模式，積極培育多元化的治理能力和多元化的治理主體，以現(xiàn)代化的治理規(guī)范帶動(dòng)社會(huì)多領(lǐng)域的協(xié)同治理。加強(qiáng)治理主體的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，治理主體相互賦權(quán)，相互支撐，平等對(duì)話；加強(qiáng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)和組織管理，健全權(quán)力分配體制和保障機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)治理主體參與治理的積極性，形成科學(xué)合理高效的多元治理格局。

趙歡春認(rèn)為，要從國家治理能力現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)（民主化、法制化、文明化、科學(xué)化）思考實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇，主張要培育多元治理主體，搭建“多向共治”的治理平臺(tái)，打造分權(quán)協(xié)同的治理格局，要重視治理過程中的觀念塑造、源頭治理、依法治理與綜合治理等〔23〕。李放認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化亟須構(gòu)建一種以多元主體共同參與、平等協(xié)商為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)治理模式，需要按照現(xiàn)代治理的制度規(guī)范向社會(huì)和市場(chǎng)進(jìn)行制度化的放權(quán)，同時(shí)訓(xùn)練和提升社會(huì)與市場(chǎng)主體的參與能力，使之在共享社會(huì)治理權(quán)力的基礎(chǔ)上不斷提升國家治理績效〔19〕。劉婷婷認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期增強(qiáng)國家治理能力必須以強(qiáng)化政府能力建設(shè)為重要切入點(diǎn)，要使國家制度能力多方面發(fā)展，以治理能力的多元化來構(gòu)筑合法性基礎(chǔ)，對(duì)政府、市場(chǎng)及社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行深入細(xì)致的協(xié)調(diào)與構(gòu)建，以新策略來帶動(dòng)治理能力的新發(fā)展〔24〕。

（三）功能向度。主動(dòng)謀求建立現(xiàn)代化的治理體制和現(xiàn)代化的國家治理體系，形成一整套法治化治理新措施。增強(qiáng)制度的執(zhí)行能力和創(chuàng)新能力，及時(shí)總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)調(diào)整治理方式，重視制度體系的結(jié)構(gòu)塑造，有效發(fā)揮治理體系的保障作用，使國家治理能力現(xiàn)代化有堅(jiān)實(shí)的制度保障和體系依托。

李景鵬提出，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化必須要使治理體系和治理能力適應(yīng)民主政治的要求，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，適應(yīng)法治的要求，適應(yīng)社會(huì)自身成長的要求，適應(yīng)現(xiàn)代文化發(fā)展的要求〔25〕。莫紀(jì)宏認(rèn)為，國家治理能力提升的關(guān)鍵就是構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理法治體系，建立起強(qiáng)大有力的法律機(jī)制體制和制度組成的國家管理系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)國家治理體系的動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化和實(shí)效化〔13〕。虞崇勝認(rèn)為，國家治理能力現(xiàn)代化必須將國家治理能力與治理體系聯(lián)系起來，準(zhǔn)確把握國家治理體系的科學(xué)內(nèi)涵，明晰制度的特點(diǎn)及特殊作用，準(zhǔn)確把握制度體系與治理體系的關(guān)系，突出制度問題的根本性、全局性、長期性和治理方式的有效性、針對(duì)性、統(tǒng)籌性，從而實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化與制度現(xiàn)代化〔26〕。

六、關(guān)系和條件：國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)聯(lián)研究

國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)聯(lián)性研究是把握國家治理現(xiàn)代化未來研究趨向的關(guān)鍵點(diǎn)，也是拓展理論外延的重要渠道。當(dāng)前學(xué)界普遍傾向于將治理能力現(xiàn)代化與其他研究熱點(diǎn)聯(lián)系起來進(jìn)行研究，借助其他命題的研究成果拓展該命題研究的廣度與深度，很好地體現(xiàn)了“比較”研究、“關(guān)系”研究的研究思路，極大豐富了研究成果。

（一）國家治理能力和國家治理體系的關(guān)系。二者具有結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系，將治理體系的體制機(jī)制能力化是治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐，治理體系現(xiàn)代化對(duì)治理能力現(xiàn)代化具有質(zhì)的規(guī)定性和前提意義，治理能力現(xiàn)代化為治理體系發(fā)揮作用提供了途徑和方法。

學(xué)界比較多的做法是將國家治理能力現(xiàn)代化放在國家治理這一宏觀層面，并與國家治理體系現(xiàn)代化結(jié)合起來進(jìn)行研究。俞可平認(rèn)為，“國家治理體系和治理能力”其實(shí)指的是一個(gè)國家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化與增強(qiáng)國家的治理能力是同一政治過程中相輔相成的兩個(gè)方面。有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力；反之，只有提高國家治理能力，才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能〔27〕。結(jié)合以上觀點(diǎn)來看，國家治理體系的現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，沒有治理體系的現(xiàn)代化，國家治理能力就不會(huì)得到有效的發(fā)揮和提升。反之，治理能力的現(xiàn)代化才能有效推動(dòng)新型治理體系的形成，促進(jìn)治理模式的建構(gòu)。

（二）國家治理能力和社會(huì)主義政治改革的關(guān)系?；陧攲釉O(shè)計(jì)中制度安排的能力需求，要主動(dòng)變革阻礙政治發(fā)展的阻滯因素。以治理現(xiàn)代化促進(jìn)政治體制改革是民主政治發(fā)展的必然要求，以政治現(xiàn)代化為國家治理能力現(xiàn)代化提供動(dòng)力基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)保障。

程竹汝認(rèn)為，政治體制改革的三個(gè)重點(diǎn)是，以推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展適應(yīng)社會(huì)日益增長的政治參與要求；以改革司法體制和運(yùn)行機(jī)制獲得維護(hù)社會(huì)公平正義的長效機(jī)制；以健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制來化解公權(quán)力失范問題。在對(duì)應(yīng)性改革措施與系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)的關(guān)系中，這三個(gè)改革重點(diǎn)又都是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的次級(jí)命題，它們的協(xié)同推進(jìn)對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)意義〔28〕。周雪光從政治關(guān)系領(lǐng)域中的權(quán)威體制來論證與治理能力之間的關(guān)系，指出了權(quán)威體制與有效治理間的矛盾與應(yīng)對(duì)機(jī)制，認(rèn)為矛盾的核心就是在權(quán)威體制下如何處理中央與地方的關(guān)系。解決這一矛盾的出路在于以制度化的途徑將權(quán)力與利益分而治之，減輕權(quán)威體制的運(yùn)行負(fù)荷，適當(dāng)縮小中央政府在“有效治理”中的范圍并以社會(huì)機(jī)制替代〔29〕。包心鑒把協(xié)商民主制度化與國家治理現(xiàn)代化聯(lián)系起來，認(rèn)為社會(huì)主義協(xié)商民主制度化程度與國家治理現(xiàn)代化水平密切相適應(yīng)，因此，需要深刻認(rèn)識(shí)協(xié)商民主制度化構(gòu)建的重大意義，把握國家治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)，科學(xué)確立協(xié)商民主制度化構(gòu)建的基本原則，積極完善協(xié)商民主制度體系〔22〕。

（三）國家治理能力現(xiàn)代化的影響因素。治理主體的能力素質(zhì)低，加之制度乏力、體制僵化、公共矛盾的多樣性以及舊有治理模式的殘余等一系列因素是影響治理能力現(xiàn)代化的主要因素。

俞可平認(rèn)為，利益群體間的利益沖突以及不穩(wěn)定因素不公平現(xiàn)象的增多，黨和政府公信力的流失，僵化的體制機(jī)制等因素都嚴(yán)重影響了治理能力的提升〔27〕。周雪光認(rèn)為，制約中國國家治理的因素是封閉型官僚體制的常規(guī)狀態(tài)以及常規(guī)型治理機(jī)制的束縛和惰性，因此，他主張構(gòu)建運(yùn)動(dòng)型的治理機(jī)制，從而打破這些制約因素〔29〕。也有學(xué)者認(rèn)為，缺乏有效治理能力的弱政府，秩序混亂與能力薄弱的低效市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)的貧富分化與不成熟的公民社會(huì)等因素也是影響治理能力現(xiàn)代化的重要方面〔24〕。

七、問題和趨勢(shì)：國家治理能力現(xiàn)代化的研究方向

立足本篇綜述對(duì)國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行整體考察可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過學(xué)界的不懈努力，研究成果顯著，整體研究不斷規(guī)范，研究角度不斷豐富，取得了一定的成效。但也應(yīng)該看到，當(dāng)前研究還存在一些不足，主要有：第一，偏重理論研究，忽視實(shí)踐研究。學(xué)者們主要從國家能力理論視角出發(fā)，對(duì)其概念內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)要素、作用過程與治理方式等進(jìn)行系統(tǒng)研究，理論研究有余，實(shí)踐論證不足，治理效果難以衡量，面臨著“以理論談理論”的困境，實(shí)踐效果大打折扣。第二，偏向規(guī)范研究，忽視實(shí)證研究。學(xué)者們著力就一個(gè)研究點(diǎn)進(jìn)行深入的理論探討，不斷拓展理論外延，研究更加細(xì)化，更加具有層次性，但是缺乏必要的數(shù)據(jù)支撐和樣本分析，對(duì)治理過程的考察上缺乏程序性機(jī)制和穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制。第三，偏重宏觀研究，忽視微觀研究。學(xué)者們主要從國家層面探討國家的整體治理能力，包括創(chuàng)新能力、整合能力以及其他方面能力，在大國治理視域下研究治理體系與治理能力的建構(gòu)模式，著眼于國家治理現(xiàn)代化，從而使社會(huì)各領(lǐng)域納入新型治理模式。但是對(duì)一些微觀領(lǐng)域治理模式的研究還很不足，如專門的網(wǎng)絡(luò)治理、社區(qū)治理、企業(yè)治理等專項(xiàng)研究還很薄弱。第四，偏重本土研究，忽視比較研究。學(xué)者們對(duì)治理研究主要局限于國家政府層面或局限于某一個(gè)領(lǐng)域，具有鮮明的本土化特點(diǎn)，缺乏社會(huì)各領(lǐng)域治理模式的比較研究，缺少對(duì)國外治理模式的研究，全球治理的研究也尚待深入。

目前，治理理論的研究空間還相當(dāng)大，隨著改革進(jìn)程的不斷深化，治理現(xiàn)代化必將成為整個(gè)現(xiàn)代化的重中之重。結(jié)合目前的研究成果來看，理論界對(duì)治理能力現(xiàn)代化的研究方向呈現(xiàn)以下趨勢(shì)：第一，“問題”研究不斷凸顯。學(xué)者們會(huì)更具針對(duì)性地考察治理過程中出現(xiàn)的問題，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等方法會(huì)被更多地運(yùn)用，對(duì)影響因素等會(huì)專題立項(xiàng)進(jìn)行更加細(xì)致的研究，對(duì)于制度設(shè)計(jì)與治理理念的選擇上會(huì)更具“問題”意識(shí)，治理研究的針對(duì)性將會(huì)得到增強(qiáng)。第二，“經(jīng)驗(yàn)”研究不斷深入。學(xué)者們重視對(duì)于行業(yè)治理經(jīng)驗(yàn)、區(qū)域治理經(jīng)驗(yàn)、國外治理經(jīng)驗(yàn)資料的搜集，更加重視社會(huì)整體治理的綜合效果，各領(lǐng)域治理協(xié)調(diào)配合機(jī)制的研究不斷豐富，相互借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出一套針對(duì)性更強(qiáng)、作用方式更加豐富、不同領(lǐng)域?qū)υ捄献鞯闹卫眢w制機(jī)制。第三，“關(guān)聯(lián)”研究不斷拓展。學(xué)者們對(duì)治理能力現(xiàn)代化的研究范圍不斷擴(kuò)大，涉及社會(huì)各領(lǐng)域和全過程，基于社會(huì)各層次的有針對(duì)性的治理研究進(jìn)一步突出，對(duì)治理領(lǐng)域的劃分會(huì)更加細(xì)化、專業(yè)化。第四，“比較”研究不斷提高。學(xué)者們對(duì)治理領(lǐng)域進(jìn)行比較研究，突破政治領(lǐng)域?qū)用媾c其他社會(huì)治理領(lǐng)域相互借鑒經(jīng)驗(yàn)，從橫向上會(huì)更加重視不同領(lǐng)域的治理研究，政治治理與其他治理相互支撐；縱向上從“國家-政府-社會(huì)”各級(jí)治理進(jìn)行多方面比較，建構(gòu)更加系統(tǒng)成熟的治理模式，不斷突破舊有層面，使多元治理的研究更加系統(tǒng)成熟。

綜上所述，國家治理理論在我國的發(fā)展具有客觀有利條件，轉(zhuǎn)型期正值舊制度面臨解體、新制度急需確立的關(guān)鍵時(shí)期，倡導(dǎo)國家治理現(xiàn)代化意義重大。自黨的十八屆三中全會(huì)后，許多學(xué)者都在對(duì)國家治理理論進(jìn)行研究，對(duì)新型大國治理也提出更高的要求，無論是在推進(jìn)治理體系的現(xiàn)代化還是治理能力的現(xiàn)代化的過程中，我們都必須與時(shí)俱進(jìn)，重視理論創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展，力爭建立一種中國特色的新型治理模式。當(dāng)然，在這一領(lǐng)域中還存在諸多盲點(diǎn)需要作出回答，因此，在未來的研究中，我們不僅要不斷地借鑒其他國家治理能力發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，也要重視歸納總結(jié)我國治理能力的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國的治理現(xiàn)狀作出科學(xué)的分析與評(píng)判，從而探索出推動(dòng)我國國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展道路。

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〔25〕李景鵬.關(guān)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化——“四個(gè)現(xiàn)代化”之后的第五個(gè)“現(xiàn)代化”〔J〕.天津社會(huì)科學(xué)，2014（2）.

〔26〕虞崇勝，張靜.科學(xué)設(shè)定和全面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化〔J〕.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2013（12）.

〔27〕俞可平.民主法治：國家治理的現(xiàn)代化之路〔N〕.中國青年報(bào)，2013-12-04.

〔28〕程竹汝.論政治體制改革的重點(diǎn)與國家治理體系現(xiàn)代化〔J〕.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（2）.

〔29〕周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯〔J〕.開放時(shí)代，2011（10）.

責(zé)任編輯 李 雯

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1009-1203（2015）03-0068-07

2015-04-25

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（12CZZ016）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（14LZUJBWZY039）。

蔡文成（1977-），男，甘肅天水人，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義政治發(fā)展與中國法治建設(shè)。

趙洪良（1992-），男，青海西寧人，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)橹袊厣鐣?huì)主義理論與實(shí)踐。