權(quán)力干凈運(yùn)行的保障：規(guī)范、監(jiān)督和問責(zé)

郭萬敏

（廣東海洋大學(xué)，廣東 湛江 524000）

權(quán)力干凈運(yùn)行的保障：規(guī)范、監(jiān)督和問責(zé)

郭萬敏

（廣東海洋大學(xué)，廣東 湛江 524000）

在新的歷史時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)集體已不再將腐敗產(chǎn)生的原因簡單歸結(jié)為思想作風(fēng)問題，而是基于權(quán)力的視角來認(rèn)識腐敗，認(rèn)為腐敗產(chǎn)生的根源是權(quán)力異化，并將遏制腐敗的辦法訴諸權(quán)力制約。黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在反腐倡廉建設(shè)中，圍繞權(quán)力的制約、監(jiān)督及問責(zé)進(jìn)行了積極的探索，旨在形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制，最終建構(gòu)“不想腐”的標(biāo)本兼治的“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的反腐機(jī)制。

反腐倡廉；權(quán)力；制度的籠子；機(jī)制構(gòu)建

在新的歷史時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)集體已不再將腐敗產(chǎn)生的原因簡單歸結(jié)為思想作風(fēng)問題，而是基于權(quán)力的視角來認(rèn)識腐敗，把權(quán)力異化視為腐敗產(chǎn)生的根源，并將遏制腐敗的辦法訴諸權(quán)力制約，提出了“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的權(quán)力制約反腐的思想。黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)集體將這一反腐思想進(jìn)一步升華為“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”〔1〕28，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”〔1〕29，通過“實(shí)施問責(zé)制”，“形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”，從而“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”〔2〕，最終實(shí)現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”〔2〕的反腐倡廉建設(shè)目標(biāo)。

一、用權(quán)：“用制度管權(quán)”

我國憲法明確規(guī)定，權(quán)為民所有，人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力。人民代表大會(huì)是由人民選舉代表組成，代表和代表大會(huì)需向人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，其他國家機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督?？梢?，在我國現(xiàn)階段，人民行使權(quán)力是間接的，即人民將權(quán)力委托于一部分人行使，同時(shí)要求權(quán)力行使者不得違背人民的利益和侵犯人民的權(quán)利。人民間接行使權(quán)力的方式使得權(quán)力所有者與權(quán)力行使者相分離，加之權(quán)力行使者的利益具有相對獨(dú)立性，使其易于運(yùn)用手中權(quán)力牟取私利，出現(xiàn)權(quán)力錯(cuò)位和失控，進(jìn)而導(dǎo)致腐敗。從當(dāng)前我國權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際來看，對權(quán)力的制約顯得乏力，尤其是對“一把手”的權(quán)力制約不夠，權(quán)大于法的現(xiàn)象常有發(fā)生，這也是我國腐敗案件頻發(fā)的原因所在。此外，由于當(dāng)前我國的市場化改革還不完善，權(quán)力與市場同時(shí)作用于資源配置，這也為權(quán)力“設(shè)租”、“造租”、“尋租”提供了土壤，腐敗亦隨之產(chǎn)生，且愈演愈烈。

基于此，黨的領(lǐng)導(dǎo)集體在“反腐倡廉”建設(shè)中提出了“用制度管權(quán)管事管人”〔1〕28的思想，其中的“權(quán)”、“事”、“人”是我黨治國理政實(shí)踐中的三個(gè)核心要素：“權(quán)”是人民權(quán)力的讓度和賦予，是為人民服務(wù)、為人民謀福祉的；“事”即發(fā)展中國特色社會(huì)主義的各項(xiàng)事業(yè)、全面建成小康社會(huì)；“人”是掌權(quán)主體，是干“事”的主體，是直接為人民服務(wù)的主體。三者之間的關(guān)系表現(xiàn)為：“人”（即權(quán)力執(zhí)掌者）運(yùn)用人民所賦予的“權(quán)”，為人民辦“事”。然而，正如李克強(qiáng)總理在2013年3月26日召開的國務(wù)院第一次廉政工作會(huì)上所指出的，權(quán)力是把雙刃劍，用得好可以為老百姓辦好事，用得不好誤民誤事甚至?xí)躺瘮?。可見，通過“用制度管權(quán)管事管人”來遏制權(quán)力腐敗的落腳點(diǎn)是“權(quán)”，即“用制度管權(quán)”是根本。

“用制度管權(quán)”就是用制度配置權(quán)力，是指以制度為依據(jù)，科學(xué)地建構(gòu)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。其旨在通過制度限定權(quán)力邊界，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”里，并以憲法的形式授予不同的權(quán)力主體執(zhí)掌權(quán)力，使權(quán)力主體間相互制約、相互協(xié)調(diào)，權(quán)力執(zhí)掌者按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。

從反腐倡廉建設(shè)來看，用制度配置權(quán)力是基于防腐的考慮，是對腐敗產(chǎn)生前的預(yù)防?？茖W(xué)的制度配置權(quán)力，能加強(qiáng)對權(quán)力的制約監(jiān)督，可使權(quán)力行使更加規(guī)范、順暢，能使掌權(quán)者“不能腐”，將腐敗防患于未然。正如鄧小平所言：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！薄?〕李克強(qiáng)總理亦在2013年3月26日召開的國務(wù)院第一次廉政工作會(huì)上指出：制度就是給權(quán)力涂上防腐劑戴上緊箍咒?？梢?，堅(jiān)持用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人，是從源頭上防治腐敗的根本途徑〔4〕。

當(dāng)然，要使掌權(quán)者“不能腐”，除了要在制度配置權(quán)力中作原則性規(guī)定外，還要以舉例權(quán)力內(nèi)容的方式來明確限定權(quán)力的邊界，如此方能真正地限權(quán)。為此，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程?！薄?〕公布權(quán)力清單，是以舉例權(quán)力的形式限定權(quán)力邊界。就如何確立權(quán)力清單的問題，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上作了回答：“大道至簡，有權(quán)不可任性”?！按蟮乐梁啞币馕吨艡?quán)和公布權(quán)力清單，借以壓縮權(quán)力尋租空間，主動(dòng)接受監(jiān)督和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行?！坝袡?quán)不可任性”意味著用法治劃定權(quán)力邊界，要求做到“法無授權(quán)不可為”，用法治的“金箍棒”給權(quán)力劃定邊界，加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，該做什么、該怎么做、該做到哪種程度、達(dá)成什么效果，都要在法律法規(guī)的框架中進(jìn)行。

二、監(jiān)督：巡視制度與對同級黨委監(jiān)督

加強(qiáng)權(quán)力制約可預(yù)防權(quán)力腐敗的產(chǎn)生，但這僅僅是反腐的手段之一，預(yù)防和遏制權(quán)力腐敗還需訴諸監(jiān)督，構(gòu)筑掌權(quán)者“不易腐”的防線。

改革開放以來，為了有效地預(yù)防和遏制權(quán)力腐敗，我國建立了包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督等組成的具有中國特色的監(jiān)督體系，但在實(shí)踐中，對權(quán)力監(jiān)督尤其是對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督卻顯得乏力，致使權(quán)力腐敗愈演愈烈。主要表現(xiàn)為：高官化、期權(quán)化、巨額化、潛規(guī)則化、新型化、集團(tuán)化、特權(quán)化、領(lǐng)域擴(kuò)大化和國際化〔5〕。為此，黨的十八大報(bào)告重申要“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)……完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度……加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”〔1〕28-29，從而為現(xiàn)階段的反腐倡廉建設(shè)中提升和落實(shí)監(jiān)督功能找到了新的突破口。

一是進(jìn)一步實(shí)施巡視制度。我國自1996年提出巡視制度后，于2003年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中，以黨內(nèi)法規(guī)的形式將其確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一，隨后又于2009年7月頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，標(biāo)志著巡視制度正式實(shí)施。

巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的制度之一，是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委通過建立專門巡視機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的制度〔6〕。黨的十八大以來，黨中央對巡視制度高度重視，將其視為反腐敗斗爭的一大“利劍”而大力落實(shí)，并對巡視對象、巡視內(nèi)容和巡視方式作了具體的規(guī)定和創(chuàng)新〔6〕，形成了“新版”的巡視制度。這一制度解決了對黨的中、高級干部特別是對“一把手”權(quán)力監(jiān)督中存在的普遍薄弱甚至虛化的問題，填補(bǔ)了我國監(jiān)督制度的一個(gè)空白。這一制度還具有重點(diǎn)突出、權(quán)威性高、針對性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的特征，賦予了監(jiān)察工作以強(qiáng)大的權(quán)威，使其在開展巡視工作過程中，能夠客觀全面地掌握被監(jiān)督對象的具體情況，可強(qiáng)化事前、事中和事后監(jiān)督，能將監(jiān)督從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)靜結(jié)合，將腐敗解決在萌芽狀態(tài)；能形成高壓態(tài)勢，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部抵御風(fēng)險(xiǎn)和拒腐防變的能力，從而實(shí)現(xiàn)“關(guān)口前移、預(yù)防腐敗”，對促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政、拒絕腐敗發(fā)揮了重大的作用。

二是提出并逐步實(shí)施對同級黨委特別是對黨委常委會(huì)成員的監(jiān)督。監(jiān)督同級黨委特別是監(jiān)督黨委常委會(huì)成員的這一提法，曾在1982年黨的十二大報(bào)告中提及，如各級紀(jì)委“對中央以下的同級黨委及其成員實(shí)行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督”。但十二大通過的《黨章》并未提及，此后從黨的十二大到十八大，無論是政治報(bào)告還是《黨章》均未再出現(xiàn)過此類表述。這樣，在我國的政治生態(tài)中，對同級黨委特別是對黨委常委會(huì)成員的監(jiān)督成為了一個(gè)禁區(qū)、空白和死角。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“各級紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)，加強(qiáng)對同級黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用。”〔2〕這是30多年來，我黨首次重提對同級黨委及其常委成員的監(jiān)督問題，且突出了對常委的監(jiān)督，同時(shí)還提出黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，既接受上級紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，也接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這就讓同級的紀(jì)律檢查委員會(huì)在對同級黨委及其成員進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，不怕穿小鞋，沒有后顧之憂，使得監(jiān)督能真正落到實(shí)處，監(jiān)督功能得以進(jìn)一步發(fā)揮。各級紀(jì)委視線“上移”、責(zé)任“上掛”，有助于走出以往“不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不易監(jiān)督”的怪圈〔7〕。

三、懲治：權(quán)力行使問責(zé)制

在掌權(quán)者的權(quán)力行使過程中，如果沒有對權(quán)力行使違規(guī)失責(zé)的嚴(yán)肅追究、問責(zé)和處理，那么再科學(xué)的分權(quán)、再強(qiáng)大的監(jiān)督都可能失效，權(quán)力異化、權(quán)力腐敗仍將繼續(xù)存在。因此，開展反腐倡廉建設(shè)，應(yīng)有相應(yīng)的懲治機(jī)制來制約權(quán)力執(zhí)掌者?！皯汀奔瓤墒垢瘮≌呤艿较鄳?yīng)處罰，也可對掌權(quán)者起到震懾作用，使其畏懼“懲”而“不敢腐”，最終可達(dá)到“治”的目的。為此，黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要落實(shí)權(quán)力問責(zé)制以懲治腐敗。

黨的十八大提出要堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度。黨的十八屆三中全會(huì)又提出要完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，完善從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系。黨的十八屆四中全會(huì)則在司法公正層面對問責(zé)制度作了具體化規(guī)定，提出要完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制。在行政層面，提出“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。中紀(jì)委第十八屆五次會(huì)議又強(qiáng)調(diào)：“要加大懲治力度，強(qiáng)化‘不敢’；堅(jiān)持標(biāo)本兼治，選對人用好人，深化改革、健全制度，加強(qiáng)管理監(jiān)督，完善激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化‘不能’；加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，增強(qiáng)宗旨意識，弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，確立‘三個(gè)自信’，強(qiáng)化‘不想’?！薄?〕

從以上黨關(guān)于落實(shí)權(quán)力問責(zé)制來懲治腐敗的相關(guān)表述來看，問責(zé)制經(jīng)歷了一個(gè)從提出到具體化的過程，這充分證明了黨的領(lǐng)導(dǎo)集體對反腐倡廉建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的升華。問責(zé)制的具體化，可使其在反腐倡廉建設(shè)中得到真正落實(shí)，達(dá)到“懲”和“治”的目的，使掌權(quán)者畏于“懲”而“不敢腐”。

總之，在新的歷史時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)集體基于權(quán)力視角，將腐敗的根源視為權(quán)力異化，提出通過權(quán)力制約以防治腐敗的思想，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，實(shí)施“權(quán)力問責(zé)制”，即“形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”，最終實(shí)現(xiàn)“不想腐”的“干部清正、政府清廉、政治清明”的反腐目標(biāo)。王岐山在2014年8月25日出席全國政協(xié)十二屆常委會(huì)第七次會(huì)議時(shí)指出：“反腐要講‘不敢’、‘不能’、‘不想’，‘不敢’是治標(biāo)，‘不能、不想’是治本，我們要結(jié)合起來，標(biāo)本兼治。我現(xiàn)在可以負(fù)責(zé)任地說，‘不敢’這條已初見成效?！薄?〕這意味著我國的反腐敗斗爭僅僅是“初見成效”，有了一個(gè)良好的開端，反腐敗斗爭將沿著上述思路繼續(xù)前行，形成我國反腐敗的新常態(tài)。

〔1〕胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔2〕中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〔N〕.人民日報(bào)，2013-11-22.

〔3〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：333.

〔4〕張輝.堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人〔N〕.人民日報(bào)，2012-11-29.

〔5〕辛向陽.當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象的新特點(diǎn)與反腐敗的對策〔J〕.理論參考，2011（7）.

〔6〕高波.把巡視制度打造成反腐利劍——《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》解讀之六〔N〕.中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2014-08-27.

〔7〕高波.讓上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)“落地”——《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》解讀之四〔N〕.中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2014-08-15.

〔8〕中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)〔N〕.人民日報(bào)，2015-01-15.

〔9〕王岐山政協(xié)報(bào)告?zhèn)鬟f5個(gè)信號反腐就是要求細(xì)求實(shí)〔EB/ OL〕.http://cpc.people.com.cn/n/2014/0907/c64387-25619101. html，2014-09-07.

責(zé)任編輯 白慧玲

D262.6

A

1009-1203（2015）03-0031-03

2015-04-25

國家重大社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（14ZDC002）。

郭萬敏（1978－），女，四川自貢人，廣東海洋大學(xué)思想政治理論教學(xué)部講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化和法治建設(shè)。