立法后中止實(shí)施：授權(quán)立法模式的新常態(tài)*

錢(qián)寧峰

（江蘇省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，江蘇南京210013）

立法后中止實(shí)施：授權(quán)立法模式的新常態(tài)*

錢(qián)寧峰

（江蘇省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，江蘇南京210013）

立法后中止實(shí)施是2000年《立法法》公布實(shí)施以來(lái)授權(quán)立法模式的新常態(tài)類(lèi)型。這種類(lèi)型不同于以往的立法委任類(lèi)型，體現(xiàn)在2006年至2015年間的六個(gè)授權(quán)立法決定之中，并最終為2015年3月15日通過(guò)的《立法法》修正案所確認(rèn)。其可以分為法律全部中止實(shí)施和法律部分中止實(shí)施兩種形態(tài)。從歷史來(lái)看，其起源于“一國(guó)兩制”的實(shí)施。同時(shí)，這種類(lèi)型的合法性面臨質(zhì)疑。要解決這一問(wèn)題，就必須在立法技術(shù)上進(jìn)行調(diào)整，采用立法變通的授權(quán)形式。這樣，才能使相應(yīng)決定合法化。

立法；中止；變通；法律實(shí)施；授權(quán)立法

一、問(wèn)題的提出

自1954年憲法公布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)立法活動(dòng)一直沒(méi)有停止，其大致可以分為法律授權(quán)和決定授權(quán)兩種形式，前者是指全國(guó)人大及其常委會(huì)在法律中賦予特定主體制定實(shí)施細(xì)則的授權(quán)形式，而后者則是指全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)決定方式將自己的部分立法權(quán)力授權(quán)給特定主體的授權(quán)形式。有學(xué)者將前者視為賦權(quán)立法，而將后者視為授權(quán)立法。①參見(jiàn)許俊倫：《論賦權(quán)立法與授權(quán)立法》，《法律科學(xué)》1992年第6期。通常所討論的授權(quán)立法就是指決定授權(quán)形式。從歷史來(lái)看，決定授權(quán)形式在1978年以前僅有兩次。②其包括1955年7月30日第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議》和1959年4月28日第二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決議》。自1978年憲法公布實(shí)施以后，全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)立法活動(dòng)日益頻繁。自1981年至2015年之間，共進(jìn)行了18次授權(quán)。從歷史階段來(lái)看，20世紀(jì)80年代和90年代是授權(quán)活動(dòng)最為頻繁的時(shí)期。③而自1996年至2006年近十年間卻未出現(xiàn)相應(yīng)的授權(quán)活動(dòng)。此后，2006年開(kāi)始，授權(quán)活動(dòng)又開(kāi)始活躍，以2015年3月15日《立法法》修正為截止日期，已經(jīng)出現(xiàn)了六個(gè)授權(quán)決定。④這些授權(quán)決定包括：2006年10月31日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議《關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)對(duì)深圳灣口岸港方口岸區(qū)實(shí)施管轄的決定》；2009年6月27日第十一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議《關(guān)于授權(quán)澳門(mén)特別行政區(qū)對(duì)設(shè)在橫琴島的澳門(mén)大學(xué)新校區(qū)實(shí)施管轄的決定》；2012年12月28日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》；2013年8月30日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》、2014年12月28日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》、2015年2月27日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。因此，可以將1981年至1996年的授權(quán)活動(dòng)和2006年至2015年的授權(quán)活動(dòng)視為不同的類(lèi)型。

對(duì)于前一種授權(quán)類(lèi)型，其具有以下特征。第一，全國(guó)人大是授權(quán)主體。無(wú)論是決議還是決定，其基本上是由全國(guó)人大作出的?？梢哉f(shuō)，全國(guó)人大是授權(quán)活動(dòng)的主要角色。當(dāng)然，也存在著兩次例外：其一，1981年11月26日通過(guò)的授權(quán)決定是由全國(guó)人大常委會(huì)作出的。這是1982年憲法公布實(shí)施之前出現(xiàn)的唯一一次；其二，1992年7月1日通過(guò)的授權(quán)決定是由全國(guó)人大常委會(huì)作出的，但是全國(guó)人大常委會(huì)是根據(jù)1989年全國(guó)人大授權(quán)決定而進(jìn)行的，因此嚴(yán)格意義上說(shuō)并不是一種例外。第二，授權(quán)內(nèi)容是委任立法。一方面，其授予特定主體部分立法權(quán)，這種做法較為常見(jiàn)，另一方面，其授予特定主體對(duì)法律、法規(guī)和條約進(jìn)行批準(zhǔn)，此種做法則較為少見(jiàn)。第三，被授權(quán)主體分別有全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)、地方人民政府四類(lèi)。其既有人民代表機(jī)關(guān)，也有行政機(jī)關(guān)。

對(duì)于后一種授權(quán)類(lèi)型，其具有以下特征。第一，全國(guó)人大常委會(huì)是授權(quán)主體。在這一階段，全國(guó)人大常委會(huì)是授權(quán)活動(dòng)的主要角色。第二，授權(quán)內(nèi)容是委任事項(xiàng)。這和前一階段不同，其不再授予立法權(quán)，而是對(duì)具體領(lǐng)域的事務(wù)進(jìn)行授權(quán)規(guī)定。第三，被授權(quán)主體是特別行政區(qū)或者國(guó)務(wù)院。其既不直接授權(quán)人民代表機(jī)關(guān)，也不直接授權(quán)地方行政機(jī)關(guān)。這里需要注意的是對(duì)特別行政區(qū)的授權(quán)。從形式上來(lái)看，其似乎是對(duì)特別行政區(qū)的授權(quán)，但是從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，其并沒(méi)有對(duì)特別行政區(qū)機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)，而依然是對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行授權(quán)。

需要注意的是，2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)修正的《立法法》第13條規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。根據(jù)《立法法》修改說(shuō)明，之所以作出此項(xiàng)規(guī)定，原因是“黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，實(shí)現(xiàn)立法和改革相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)”。⑤李建國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年3月9日，第4版。該條規(guī)定顯然是針對(duì)上述第二種授權(quán)類(lèi)型而言的。

從上述兩種授權(quán)類(lèi)型對(duì)比來(lái)看，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)授權(quán)立法活動(dòng)出現(xiàn)了新的類(lèi)型，至少?gòu)男问胶蛢?nèi)容上來(lái)看，由全國(guó)人大委任立法發(fā)展為全國(guó)人大常委會(huì)委任事項(xiàng)。盡管全國(guó)人大常委會(huì)的決定使用了“授權(quán)”一詞，但是對(duì)于這種全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)委任事項(xiàng)的做法，學(xué)界似乎沒(méi)有注意到其特殊性。這就需要深入分析此種類(lèi)型。

二、立法后中止實(shí)施類(lèi)型辨析

通常來(lái)說(shuō)，“世界大多數(shù)國(guó)家都使用委任立法制度”。⑥吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第321頁(yè)。在這種制度下，立法機(jī)關(guān)通過(guò)授權(quán)法案將自己的立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)來(lái)行使。而從上述第二種類(lèi)型來(lái)看，一方面，雖然其使用了“授權(quán)”一詞，但是并不是在立法之前將立法權(quán)委任給國(guó)務(wù)院；另一方面，雖然其并不是立法委任，但是在授權(quán)決定中卻涉及到了立法權(quán)問(wèn)題。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》不屬于“暫停法律實(shí)施”，而屬于法律修改活動(dòng)。⑦參見(jiàn)徐亞文、劉洪彬：《中國(guó)（上海）貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與立法和行政法治——以全國(guó)人大常委會(huì)“調(diào)整法律實(shí)施”為切入點(diǎn)》，《江西社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。對(duì)此，筆者以為，可以將此種類(lèi)型稱(chēng)為“立法后中止實(shí)施”，以區(qū)別于立法前授權(quán)實(shí)施的立法委任行為。

（一）立法后中止實(shí)施類(lèi)型的界定

“立法后中止實(shí)施”并不是一個(gè)理論上曾經(jīng)使用的概念，而是筆者根據(jù)授權(quán)決定歸納出來(lái)的類(lèi)型。因此，要對(duì)其下一個(gè)準(zhǔn)確的定義是非常困難的。但是，為了研究的需要，筆者將其界定為：在法律制定之后，由立法者授權(quán)特定主體在某一地域暫時(shí)停止法律實(shí)施的行為。對(duì)于此種行為，在理解時(shí)需要注意其與立法委任行為之間的差異。首先，立法后中止實(shí)施是立法后的授權(quán)行為。立法者通過(guò)立法程序制定了相應(yīng)的法律，經(jīng)過(guò)一定時(shí)間再以授權(quán)決定的方式中止法律實(shí)施。而立法委任行為是在立法者尚未制定法律之前出現(xiàn)的授權(quán)行為，被授權(quán)主體根據(jù)授權(quán)制定了相應(yīng)的法規(guī)。在立法委任情況下，即使立法者以后制定了法律，但是根據(jù)授權(quán)所制定的法規(guī)的出現(xiàn)時(shí)間早于法律的出現(xiàn)時(shí)間。顯然，立法后中止實(shí)施屬于法律制定在前、授權(quán)中止在后的情況，而立法委任則屬于授權(quán)立法在前、法律制定在后的情況，在出現(xiàn)順序上有不同。其次，立法后中止實(shí)施實(shí)際上是暫時(shí)調(diào)整，而不是停止。這種行為并不是否定法律，而是對(duì)法律暫時(shí)停止實(shí)施。通常來(lái)說(shuō)，法律要么實(shí)施，要么不實(shí)施。這種中止屬于中間狀態(tài)。而立法委任所制定的法律應(yīng)該是立即實(shí)施的。最后，立法后中止實(shí)施在經(jīng)過(guò)一段中止時(shí)間后可能會(huì)恢復(fù)其效力。由于立法后中止實(shí)施是暫時(shí)的，因此其具有一定的期間，經(jīng)過(guò)這個(gè)期間，立法者根據(jù)中止實(shí)施的情況再作出決定，要么恢復(fù)法律的實(shí)施，要么根據(jù)立法程序修改或者廢止法律。而立法委任所制定的法規(guī)在立法者制定法律之后要么廢止，要么根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行修改。由此可見(jiàn)，立法后中止實(shí)施行為具有自身的特點(diǎn)。

（二）立法后中止實(shí)施類(lèi)型的兩種形態(tài)

從上述定義來(lái)看，立法后中止實(shí)施并不是在全國(guó)范圍內(nèi)中止實(shí)施，而是在特定地域范圍內(nèi)中止實(shí)施。從2006年、2009年、2012年、2013年、2014年和2015年六個(gè)授權(quán)決定來(lái)看，前兩者和后四者之間也存在差異。因此，可以將立法后中止實(shí)施類(lèi)型分為兩種形態(tài)。

第一種形態(tài)就是法律全部中止實(shí)施。在這種形態(tài)下，立法者所制定的法律在特定區(qū)域內(nèi)整體上暫時(shí)停止實(shí)施。這里可以從2006年和2009年全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定中發(fā)現(xiàn)此種做法。根據(jù)2006年授權(quán)決定規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“授權(quán)香港特別行政區(qū)自深圳灣口岸啟用之日起，對(duì)該口岸所設(shè)港方口岸區(qū)依照香港特別行政區(qū)法律實(shí)施管轄”。①《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)對(duì)深圳灣港方口岸區(qū)實(shí)施管轄的決定》，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2006年第8期。這里所說(shuō)的“依照香港特別行政區(qū)法律實(shí)施管轄”意味著深圳灣口岸原來(lái)實(shí)施的法律在授權(quán)期限內(nèi)不再實(shí)施。而根據(jù)2009年授權(quán)決定規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“授權(quán)澳門(mén)特別行政區(qū)自橫琴島澳門(mén)大學(xué)新校區(qū)啟用之日起，在本決定第三條規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)該校區(qū)依照澳門(mén)特別行政區(qū)法律實(shí)施管轄”。②《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)澳門(mén)特別行政區(qū)對(duì)設(shè)在橫琴島的澳門(mén)大學(xué)新校區(qū)實(shí)施管轄的決定》，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2009年第5期。這里所說(shuō)的“依照澳門(mén)特別行政區(qū)法律實(shí)施管轄”也意味著橫琴島澳門(mén)大學(xué)新校區(qū)范圍內(nèi)原來(lái)實(shí)施的法律在授權(quán)期限內(nèi)不再實(shí)施。顯然，這種形態(tài)改變了原來(lái)區(qū)域的法律依據(jù)，而適用另一個(gè)區(qū)域的法律依據(jù)。當(dāng)然，這并不意味著原來(lái)區(qū)域所適用的法律就沒(méi)有效力，該法律實(shí)際上在其他區(qū)域內(nèi)仍然是有效的。

第二種形態(tài)就是法律部分中止實(shí)施。在這種形態(tài)下，立法者所制定的法律在特定區(qū)域內(nèi)仍然適用，但是某些法律條款暫時(shí)停止實(shí)施。這可以從2012年、2013年、2014年和2015年全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定中發(fā)現(xiàn)此種做法。根據(jù)2012年授權(quán)決定規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批”。③《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2013年第1期。這里所說(shuō)的“暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定”意味著只是就法律中的某些規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，而不是整個(gè)法律暫時(shí)停止實(shí)施。而根據(jù)2013年授權(quán)決定規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批”。④《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2013年第5期。這里所說(shuō)的“暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定”同前一個(gè)授權(quán)決定所說(shuō)的“暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定”的意思是一致的，只是就三部法律中的某些規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)2014年授權(quán)決定規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域內(nèi)（四至范圍附后），暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》規(guī)定的行政審批”。⑤《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2015年第1期。同時(shí)，根據(jù)2015年授權(quán)決定規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定”。⑥《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，中國(guó)人大網(wǎng)，2015年2月27日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-02/28/content_1906228.htm，2015年3月20日訪問(wèn)。2014年和2015年兩個(gè)授權(quán)決定所說(shuō)的“暫時(shí)調(diào)整”同前面兩個(gè)授權(quán)決定所說(shuō)的意思是一致的。顯然，這種形態(tài)并沒(méi)有改變?cè)搮^(qū)域所適用的法律依據(jù)，但是對(duì)法律依據(jù)中的某些法律條款進(jìn)行了調(diào)整，這就意味著這些法律條款暫時(shí)不適用。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，法律效力的完整性并沒(méi)有受到影響。

（三）立法后中止實(shí)施類(lèi)型的來(lái)源

或許最令人困惑的是，立法后中止實(shí)施類(lèi)型為什么會(huì)出現(xiàn)？全國(guó)人大常委會(huì)基于何種考量采用了此種授權(quán)模式？這就需要回到全國(guó)人大常委會(huì)作出決定的過(guò)程中來(lái)觀察。由于上述六個(gè)授權(quán)決定在時(shí)間上具有相繼性，同時(shí)從形式上看，2009年授權(quán)決定形式起源于2006年授權(quán)決定，而2013年、2014年和2015年授權(quán)決定形式起源于2012年授權(quán)決定，因此這里主要分析2006年和2012年授權(quán)決定形式的來(lái)源。

從2006年授權(quán)決定過(guò)程來(lái)看，香港特別行政區(qū)最初提出“由于深圳灣口岸港方口岸區(qū)位于深圳市行政區(qū)域范圍內(nèi)，由香港特別行政區(qū)實(shí)施管轄，適用香港特別行政區(qū)法律，需要事先獲得中央的授權(quán)；有關(guān)授權(quán)不僅涉及行政管理權(quán)，還涉及司法管轄權(quán)，由全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定較為適宜；香港特別行政區(qū)將根據(jù)中央的授權(quán)完善有關(guān)的特區(qū)立法”。①《關(guān)于〈國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議授權(quán)香港特別行政區(qū)對(duì)深圳灣口岸港方口岸區(qū)實(shí)施管轄的議案〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2006年第8期。此后，國(guó)務(wù)院認(rèn)為：“深圳灣口岸港方口岸區(qū)設(shè)在深圳市行政區(qū)域范圍內(nèi)，要使香港特別行政區(qū)對(duì)港方口岸區(qū)進(jìn)行有效管理，涉及行政管理權(quán)和司法管轄權(quán)，涉及香港特別行政區(qū)法律在港方口岸區(qū)的適用問(wèn)題。依照憲法，由全國(guó)人大常委會(huì)作出決定，具有最為充分的法律地位和權(quán)威?！雹凇蛾P(guān)于〈國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議授權(quán)香港特別行政區(qū)對(duì)深圳灣口岸港方口岸區(qū)實(shí)施管轄的議案〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2006年第8期。但在第二次審議中，有常委會(huì)委員提出在港方口岸區(qū)適用的香港法律應(yīng)限于與口岸管理和旅客、交通工具、貨物出入境通關(guān)查驗(yàn)有關(guān)的法律。對(duì)此，法律委員會(huì)等部門(mén)進(jìn)行了分析：“如果港方口岸區(qū)只適用于口岸管理和旅客、交通工具、貨物出入境通關(guān)查驗(yàn)有關(guān)的香港法律，就意味著將來(lái)港方口岸區(qū)內(nèi)將由香港的和內(nèi)地的兩個(gè)執(zhí)法主體分別執(zhí)行香港的和內(nèi)地的兩套法律，由此出現(xiàn)內(nèi)地執(zhí)法機(jī)關(guān)和香港執(zhí)法機(jī)關(guān)都對(duì)港方口岸區(qū)實(shí)行管轄的情況。這在管轄理論和實(shí)際操作上都會(huì)遇到難以解決的問(wèn)題?！雹邸度珖?guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議授權(quán)香港特別行政區(qū)對(duì)深圳灣口岸港方口岸區(qū)實(shí)施管轄的議案〉審議結(jié)果的報(bào)告》，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2006年第8期。從上述說(shuō)明中可以看出，香港特別行政區(qū)、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大及其常委會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)法律適用問(wèn)題的解釋均是以“一國(guó)兩制”為基礎(chǔ)來(lái)考慮的。由此可見(jiàn)，立法后中止法律實(shí)施類(lèi)型最初與“一國(guó)兩制”體制有關(guān)。

從2012年授權(quán)決定過(guò)程來(lái)看，國(guó)務(wù)院在提交的說(shuō)明中認(rèn)為：“廣東省要求改革試點(diǎn)的行政審批中共有25項(xiàng)是由法律規(guī)定的，這項(xiàng)改革也符合行政許可法確立的原則?！雹堋秾?duì)〈關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定（草案）〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2013年第1期。而法律委員會(huì)在審議報(bào)告中則提出：“按照黨的十八大關(guān)于行政審批制度改革的要求，授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批，是以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的積極探索，是深化行政管理體制改革的實(shí)際舉措?！雹荨度珖?guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議〈關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定（草案）〉的議案〉審議結(jié)果的報(bào)告》，《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2013年第1期。從這些說(shuō)明中可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院似乎認(rèn)為此種暫時(shí)調(diào)整法律的做法與行政許可法所確立的原則有關(guān)。但是行政許可法并沒(méi)有規(guī)定法律設(shè)定的行政許可可以在特定行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施的做法，而只是規(guī)定了對(duì)行政法規(guī)設(shè)定的行政許可可以停止實(shí)施的做法。

因此，授權(quán)者對(duì)此種授權(quán)類(lèi)型的來(lái)源認(rèn)識(shí)是非常模糊的，但是從時(shí)間上來(lái)看，立法后中止實(shí)施類(lèi)型應(yīng)該與一國(guó)兩制的實(shí)施有關(guān)。根據(jù)一國(guó)兩制的設(shè)想，大陸地區(qū)實(shí)行社會(huì)主義制度，而特別行政區(qū)實(shí)行資本主義制度，相應(yīng)地，不同地區(qū)實(shí)行不同的法律體系。從理論上說(shuō)，由于特別行政區(qū)作為中華人民共和國(guó)的一部分，社會(huì)主義法律體系應(yīng)該適用于該地區(qū)，但是根據(jù)憲法而制定的特別行政區(qū)基本法則排除了社會(huì)主義法律體系中法律在香港特別行政區(qū)的適用，這種做法是通過(guò)立法的方式實(shí)現(xiàn)的，即通過(guò)基本法中止了原有法律的適用。這里需要注意的是，是“中止”，而不是“停止”，因?yàn)樵谶@些地方不適用法律是有期限的。以憲法為例，有學(xué)者認(rèn)為：“憲法總體上在香港特區(qū)實(shí)施，但香港特區(qū)實(shí)行的制度、政策和法律又須以基本法為依據(jù)。憲法中有關(guān)社會(huì)主義制度和政策的條文不在香港特區(qū)實(shí)施，但憲法中不涉及社會(huì)主義制度和政策的條文又必然在香港特區(qū)實(shí)施。憲法中哪些條文屬于社會(huì)主義制度和政策，哪些條文不涉及社會(huì)主義制度和政策，不能做簡(jiǎn)單化、表面化理解。”①宋小莊：《論“一國(guó)兩制”下中央和香港特區(qū)的關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第152頁(yè)。同時(shí)，全國(guó)性法律要在特別行政區(qū)適用，就必須經(jīng)過(guò)一定的程序。而特別行政區(qū)也可以根據(jù)授權(quán)獲得相應(yīng)的權(quán)力。根據(jù)香港基本法第20條規(guī)定，香港特別行政區(qū)可享有全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及中央人民政府授予的其他權(quán)力。同時(shí)，澳門(mén)基本法第20條作了相同規(guī)定。從這兩個(gè)條款來(lái)看，特別行政區(qū)可以從全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)和中央人民政府那里獲得其他權(quán)力的授權(quán)。由此可見(jiàn)，在特別行政區(qū)領(lǐng)域，憲法和全國(guó)性法律的適用會(huì)受到基本法的限制，不少法律條文在特定區(qū)域內(nèi)的法律效力實(shí)際上被中止了。這實(shí)際上蘊(yùn)含了立法權(quán)中止類(lèi)型的可能性。

三、立法后中止實(shí)施類(lèi)型面臨的挑戰(zhàn)及其根源

有學(xué)者認(rèn)為，以全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院決定在上海自貿(mào)區(qū)“暫停法律實(shí)施”的方式存在合法性質(zhì)疑。②參見(jiàn)傅蔚岡、蔣紅珍：《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考——以“暫停法律實(shí)施”的授權(quán)合法性為焦點(diǎn)》，《東方法學(xué)》2014年第1期。若推而廣之，此種質(zhì)疑也存在于立法后中止實(shí)施類(lèi)型之中。這就有必要分析一下此種類(lèi)型可能面臨的挑戰(zhàn)及其產(chǎn)生的根源。

（一）立法后中止實(shí)施類(lèi)型面臨的理論挑戰(zhàn)

從憲法理論來(lái)看，法律一旦制定，就不能隨意停止實(shí)施，這就意味著除非在特殊情況下，法律是不能停止實(shí)施的。這種特殊情況通常是指戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)等非和平時(shí)期。以緊急狀態(tài)制度為例，“在法國(guó)戒嚴(yán)制度下，軍事機(jī)關(guān)的行動(dòng)要遵守戒嚴(yán)法的規(guī)定，所以國(guó)家的法律不會(huì)因?yàn)榻鋰?yán)而遭到行政機(jī)關(guān)的停止或變更。而在緊急命令制度下，行政機(jī)關(guān)的緊急命令可以變更法律”。③郭春明：《緊急狀態(tài)法律制度研究》，中國(guó)檢察出版社2004年版，第41頁(yè)。顯然，一方面，在戒嚴(yán)狀態(tài)下，法律也不能被停止或變更；而另一方面，在緊急狀態(tài)制度下，緊急命令只能暫時(shí)取代現(xiàn)行法律，而不能長(zhǎng)時(shí)期取代法律。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)中，這種緊急狀態(tài)制度已經(jīng)不再使用。正因?yàn)槿绱?，立法后中止?shí)施類(lèi)型的正當(dāng)性就可能面臨著侵蝕的危險(xiǎn)。其問(wèn)題的核心是全國(guó)人大常委會(huì)能否通過(guò)授權(quán)決定中止原有法律的實(shí)施，或者說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)中止法律實(shí)施的法律依據(jù)在哪里。

從歷史來(lái)看，上述六個(gè)授權(quán)決定均提到了作出授權(quán)決定的理由，但只有個(gè)別決定提到了法律依據(jù)。全國(guó)人大常委會(huì)在授權(quán)香港特別行政區(qū)使用深圳灣口岸的決定說(shuō)明提到全國(guó)人大常委會(huì)作出決定的理?yè)?jù)是“依照憲法”，但是并沒(méi)有明確憲法的具體條款。此后，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)澳門(mén)特別行政區(qū)使用橫琴島的決定只是說(shuō)仿照全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)香港特別行政區(qū)的做法，并沒(méi)有提及法律依據(jù)問(wèn)題。2012年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)廣東省暫停法律實(shí)施的決定說(shuō)明中則明確提及，這種授權(quán)立法模式的法律依據(jù)是憲法第89條關(guān)于國(guó)務(wù)院職權(quán)的規(guī)定，即“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”。2013年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)的決定、2014年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)廣東、天津、福建和上海自貿(mào)區(qū)的決定和2015年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院的決定卻沒(méi)有提及法律依據(jù)問(wèn)題。可見(jiàn)，這些授權(quán)決定對(duì)法律依據(jù)的描述要么未提及，要么輕描淡寫(xiě)。其較為明確的法律依據(jù)就是憲法第89條。該條作為授權(quán)決定法律依據(jù)的做法最早出現(xiàn)在1985年4月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院的決定說(shuō)明中。這就需要了解憲法第89條規(guī)定的意圖。從目前憲法研究結(jié)果來(lái)看，該條規(guī)定的解釋并不清晰。例如，有學(xué)者認(rèn)為其有兩層意思：一是由于行政管理事務(wù)十分復(fù)雜，難以將國(guó)務(wù)院的職權(quán)全部列舉，憲法在列舉國(guó)務(wù)院的主要職權(quán)后，還有一些是本應(yīng)由國(guó)務(wù)院行使的職權(quán)，不能詳盡列舉，再由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)；二是本應(yīng)是全國(guó)人大的職權(quán)，根據(jù)情況需要授權(quán)給國(guó)務(wù)院行使。①參見(jiàn)蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第355頁(yè)。該解釋并沒(méi)有明確該條款的意圖。其實(shí)，如果要將該條作為法律依據(jù)，那么就意味著“其他職權(quán)”包含了全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)事項(xiàng)。從憲法規(guī)定來(lái)看，立法權(quán)由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)擁有，這就意味著對(duì)立法權(quán)的處分是全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力，因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行立法權(quán)委任也是題中應(yīng)有之義，也就是說(shuō)，立法權(quán)本身蘊(yùn)含著立法委任等事項(xiàng)，其并不需要通過(guò)憲法第89條來(lái)獲得法律依據(jù)。而從實(shí)踐來(lái)看，并不是每一次全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)決定均提及法律依據(jù)。這表明，將憲法第89條作為授權(quán)決定依據(jù)至少在憲法解釋上是說(shuō)不通的。如果全國(guó)人大及常委會(huì)可以根據(jù)該條款通過(guò)決定權(quán)來(lái)任意中止法律實(shí)施，那么法律體系的穩(wěn)定性有可能受到損害。

（二）立法后中止實(shí)施類(lèi)型合法性問(wèn)題的根源

那么，為什么仍然會(huì)出現(xiàn)上述質(zhì)疑呢？從歷史來(lái)看，此種質(zhì)疑事實(shí)上一直存在。1955年，全國(guó)人大授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)制定法規(guī)的權(quán)力的法律依據(jù)是1954年憲法第31條第19項(xiàng)，即全國(guó)人大授予全國(guó)人大常委會(huì)授予的其他職權(quán)。而改革開(kāi)放以來(lái)的授權(quán)立法活動(dòng)盡管不時(shí)引用憲法規(guī)定，但是不少授權(quán)決定本身并無(wú)法律依據(jù)。這說(shuō)明授權(quán)活動(dòng)的法律依據(jù)問(wèn)題一直以來(lái)并沒(méi)有得到很好的解決。這種局面最終由2000年《立法法》得以解決。根據(jù)《立法法》第9條的規(guī)定，該法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。而根據(jù)2000年《立法法》第65條的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。此兩條規(guī)定實(shí)際上解決了2000年以前授權(quán)立法的法律依據(jù)問(wèn)題。但是，立法后中止實(shí)施類(lèi)型的出現(xiàn)使以往授權(quán)決定缺乏明確法律依據(jù)的局面再次出現(xiàn)。因?yàn)椤读⒎ǚā分皇轻槍?duì)立法前的立法委任問(wèn)題，而沒(méi)有涉及立法后的暫停法律實(shí)施問(wèn)題。而之所以出現(xiàn)這種問(wèn)題，其根源在于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)和決定權(quán)之間的分離。對(duì)此，有學(xué)者也承認(rèn)我國(guó)授權(quán)立法發(fā)展的特點(diǎn)之一是“授權(quán)采用由最高權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)布專(zhuān)門(mén)的‘決定’或‘決議’的方式，而非西方國(guó)家通常所采取的制定并頒布專(zhuān)門(mén)性法律進(jìn)行授權(quán)”。②王春光：《我國(guó)授權(quán)立法現(xiàn)狀之分析》，《中外法學(xué)》1999年第5期。因此，在人民代表大會(huì)制度下，全國(guó)人大及其常委會(huì)既有立法權(quán)，又有決定權(quán)。在授權(quán)決定中，全國(guó)人大及其常委會(huì)是通過(guò)決定權(quán)作出授權(quán)決定，而不是通過(guò)立法權(quán)作出授權(quán)決定。如果在法律未制定之前，全國(guó)人大及其常委會(huì)作出立法委任決定是可以理解的。而在法律已經(jīng)制定的情況下，全國(guó)人大及其常委會(huì)要暫時(shí)停止法律實(shí)施，在法理上似乎說(shuō)不通。

從根源上看，合法性質(zhì)疑的根源在于改革與立法之間的關(guān)系問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，先立法還是先改革始終困擾著人們。一方面，改革已經(jīng)獲得了正當(dāng)性話(huà)語(yǔ)的支持，另一方面，改革意味著有可能突破原有的法律體系。如何實(shí)現(xiàn)改革與立法之間的和諧統(tǒng)一就成為立法者需要考慮的問(wèn)題。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，從30多年立法實(shí)踐來(lái)看，其大致有用立法推動(dòng)改革前進(jìn)、立法適應(yīng)和服從改革的需要、通過(guò)立法來(lái)平衡改革發(fā)展穩(wěn)定之間的關(guān)系等幾種情況。③參見(jiàn)劉松山：《當(dāng)代中國(guó)處理立法與改革關(guān)系的策略》，《法學(xué)》2014年第1期。但是，在立法技術(shù)上依然沒(méi)有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。2012年、2013年和2014年授權(quán)決定涉及的內(nèi)容均是行政審批制度改革這一全面深化改革方面的內(nèi)容，所以上述授權(quán)決定正是改革與立法關(guān)系協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。一方面，改革需要試驗(yàn)，需要探索；另一方面，立法要求穩(wěn)定性與統(tǒng)一性。而通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)來(lái)中止相關(guān)法律的實(shí)施就成為一種立法選擇。問(wèn)題在于：在法律本身未作修改或廢止的情況下暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的做法是否會(huì)損害立法的權(quán)威性？因?yàn)檫@種調(diào)整雖然沒(méi)有停止法律的效力，而且其適用范圍是局部的，但畢竟對(duì)法律進(jìn)行了修改或廢止。盡管立法者試圖通過(guò)這種授權(quán)來(lái)賦予其行為合法性，但是改革與立法之間的關(guān)系似乎依然沒(méi)有理順。

四、立法后中止實(shí)施類(lèi)型的完善方向

從國(guó)外立法實(shí)踐來(lái)看，立法后中止實(shí)施的做法并不存在，因?yàn)橥ǔ?lái)說(shuō)，域外授權(quán)立法模式主要是立法委任，即無(wú)論立法機(jī)關(guān)向哪一個(gè)組織授權(quán)，均在法律中作出明確規(guī)定。而“授權(quán)”概念在我國(guó)往往被寬泛使用，造成了國(guó)內(nèi)和國(guó)外之間授權(quán)立法模式的差異。我國(guó)授權(quán)立法制度“既有與世界各國(guó)通行的授權(quán)立法制度有相同之處，也有基于我國(guó)國(guó)情的獨(dú)具特色之處”。①陳?。骸妒跈?quán)立法研究——兼評(píng)中國(guó)授權(quán)立法之理論與實(shí)踐》，載周旺生主編：《立法研究》（第1卷），法律出版社2000年版，第268頁(yè)。而立法后中止實(shí)施類(lèi)型顯然具有我國(guó)自身的特色。那么，要解決上述論爭(zhēng)，就必須重新認(rèn)識(shí)目前的做法。

盡管立法后中止實(shí)施概念并不存在國(guó)外授權(quán)立法實(shí)踐中，但是并不意味著與此相關(guān)的立法現(xiàn)象亦不存在。季衛(wèi)東教授在研究法律試行問(wèn)題時(shí)指出：“1960年代美國(guó)出現(xiàn)了法律實(shí)驗(yàn)熱，其原因是出于‘撲滅貧困的戰(zhàn)爭(zhēng)’以及相應(yīng)的立法的現(xiàn)實(shí)需要，而不僅僅是社會(huì)學(xué)者或者法學(xué)者對(duì)于自然科學(xué)精確性的艷羨和效顰?！雹诩拘l(wèi)東：《法律編纂的試行——在事實(shí)與規(guī)范之間的反思機(jī)制》，載季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第153-154頁(yè)。美國(guó)法律實(shí)驗(yàn)的實(shí)踐與我國(guó)目前立法后中止實(shí)施的實(shí)踐十分相似，其均是在立法制定之后通過(guò)對(duì)規(guī)范的檢驗(yàn)或者再檢驗(yàn)來(lái)觀察法律的實(shí)施效果。其所不同的地方在于美國(guó)法律實(shí)驗(yàn)實(shí)踐是對(duì)立法實(shí)施效果的檢驗(yàn)，而沒(méi)有暫時(shí)停止法律的實(shí)施。即使立法中某些條款在實(shí)踐中很少適用或者不再適用，但是從立法形式上并沒(méi)有廢止這些條款。因此，其和立法后暫時(shí)停止實(shí)施的做法是不同的。此外，美國(guó)法律實(shí)驗(yàn)結(jié)果要成為立法的參考依據(jù)，也必須通過(guò)立法程序來(lái)修改或者廢止法律，而不能簡(jiǎn)單地通過(guò)其他程序來(lái)中止或停止法律實(shí)施。這就提醒我們，立法者本身可以通過(guò)立法權(quán)的行使來(lái)決定法律的實(shí)施時(shí)間和范圍。這為我國(guó)立法后中止實(shí)施類(lèi)型的合法化提供了可能性。

而從我國(guó)國(guó)內(nèi)授權(quán)立法實(shí)踐來(lái)看，立法權(quán)與決定權(quán)之間的矛盾在立法委任實(shí)踐中已經(jīng)存在，其最終合法化的依據(jù)實(shí)際上是由《立法法》來(lái)完成的。同時(shí)，在我國(guó)立法實(shí)踐中，與立法后中止實(shí)施類(lèi)型相類(lèi)似的做法就是立法后變通實(shí)施類(lèi)型。立法后變通實(shí)施是指立法者在法律中明確授予地方立法機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)定作出符合當(dāng)?shù)厍闆r的規(guī)定。在某種意義上說(shuō)，“變通”本身就是“中止”。但是，由于“變通”往往具有特定的要件，因此，至少在授權(quán)立法實(shí)踐中難以使用“變通”一詞。從全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律來(lái)看，立法權(quán)的“變通”主要是在民族區(qū)域自治范圍和經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍之內(nèi)?！读⒎ǚā芬呀?jīng)對(duì)變通問(wèn)題作了明確的規(guī)定。而特別行政區(qū)之所以不實(shí)行社會(huì)主義制度，其原因?qū)嶋H上也是一種“變通”。不過(guò)，這種“變通”的緣由和民族區(qū)域自治地方和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“變通”不同。理解了這一點(diǎn)，或許可以將立法后中止實(shí)施類(lèi)型視為一種“變通”。對(duì)此，有學(xué)者也是在授權(quán)立法部分來(lái)討論變通權(quán)的。③參見(jiàn)曹海晶：《中外立法制度比較》，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第200-201頁(yè)。更有學(xué)者提出國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)立法變通權(quán)的規(guī)制。④參見(jiàn)宋方青：《突破與規(guī)制：中國(guó)立法變通權(quán)探討》，《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004年第1期。這就有可能建立立法變通權(quán)的一般性制度。

從上述分析來(lái)看，要消除立法后中止實(shí)施類(lèi)型所帶來(lái)的種種困惑，一方面要通過(guò)立法權(quán)來(lái)彌補(bǔ)法律依據(jù)缺位的漏洞，另一方面也可以通過(guò)變通的做法來(lái)進(jìn)行補(bǔ)救?；谏鲜隹紤]，在立法技術(shù)上可以采用以下兩種辦法。一是在需要中止實(shí)施的法律中明確規(guī)定在必要的條件下可以中止或停止法律實(shí)施。這就需要立法者在制定每一部法律時(shí)在附則部分中專(zhuān)門(mén)作出規(guī)定。毫無(wú)疑問(wèn)，此種做法的立法成本很高，因?yàn)榱⒎ㄕ咴诹⒎〞r(shí)并不一定清楚是否需要中止或停止法律實(shí)施，不可能在所有法律中均作出明確規(guī)定。二是在《立法法》中明確規(guī)定立法后中止實(shí)施的做法。立法者可以根據(jù)《立法法》規(guī)定作出授權(quán)決定。這種做法和立法后變通實(shí)施做法相同。由于前面提到立法后中止實(shí)施類(lèi)型在本質(zhì)上是一種變通形式，因此，立法者可以考慮在《立法法》中對(duì)法律實(shí)施的變通制度進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定。全國(guó)人大及其常委會(huì)在必要的條件下可以授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)地方性法規(guī)（包括自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)）形式進(jìn)行變通。這種做法既可以解決合法性問(wèn)題，也賦予了特定地方變通實(shí)施的權(quán)力。顯然，后一種做法在立法技術(shù)上更為可行。筆者以為，2015年修改后的《立法法》實(shí)際上采用了第三種方式，即在《立法法》中除既有變通權(quán)之外對(duì)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止使用法律進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。盡管2015年《立法法》賦予立法后中止實(shí)施類(lèi)型以合法性外衣，但是這一條款主要是針對(duì)2012年、2013年、2014年和2015年四個(gè)授權(quán)決定中止部分法律實(shí)施而言的，而對(duì)于2006年和2009年兩個(gè)授權(quán)決定中止全部法律實(shí)施的情形則仍然未明確其法律依據(jù)。這無(wú)疑會(huì)造成法律上的漏洞。

因此，為了防止此類(lèi)法律漏洞再次出現(xiàn)，或許有待于立法者在再次修改《立法法》時(shí)采用第二種做法。若采用第二種做法，我們可以重新認(rèn)識(shí)2006年、2009年、2012年、2013年、2014年和2015年六個(gè)授權(quán)決定的做法。其一，授權(quán)決定不應(yīng)該授權(quán)國(guó)務(wù)院來(lái)進(jìn)行，而應(yīng)該直接授予地方國(guó)家機(jī)關(guān)，通過(guò)地方立法權(quán)作出變通規(guī)定。2012年、2013年、2014年和2015年四個(gè)授權(quán)決定應(yīng)該直接授予廣東省、天津市、福建省、上海市、北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）所在區(qū)域具有相應(yīng)立法權(quán)的人大及其常委會(huì)，而不是國(guó)務(wù)院。盡管?chē)?guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)法律制定行政法規(guī)，但是國(guó)務(wù)院并不能對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行變通。其二，授權(quán)決定不能授權(quán)一個(gè)區(qū)域，而應(yīng)該授予特定區(qū)域的國(guó)家機(jī)關(guān)。2006年和2009年兩個(gè)授權(quán)決定規(guī)定本身存在問(wèn)題。一方面，根據(jù)基本法規(guī)定，特別行政區(qū)可以根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院的授權(quán)來(lái)獲得相應(yīng)的職權(quán)，這種授權(quán)必須是特別行政區(qū)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，而不是特別行政區(qū)范圍之外的事項(xiàng)。另一方面，授權(quán)立法的對(duì)象應(yīng)該是一個(gè)具體的機(jī)關(guān)，而不是一個(gè)區(qū)域。其合適的做法是，由于授權(quán)決定涉及特定的地域，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)該授權(quán)特定地域的具有立法權(quán)的同級(jí)別的地方人大及其常委會(huì)。因此，2006年和2009年授權(quán)決定應(yīng)該均授權(quán)廣東省人大及其常委會(huì)，由其賦予廣東省人民政府和特別行政區(qū)政府簽訂租賃協(xié)議的權(quán)力。這樣，或許就不會(huì)存在合法性問(wèn)題了。

立法后中止實(shí)施類(lèi)型的出現(xiàn)提醒我們，盡管經(jīng)過(guò)2015年《立法法》修改后已經(jīng)一定程度上彌補(bǔ)了授權(quán)立法規(guī)定曾經(jīng)存在的缺陷，但是其仍然未能徹底解決問(wèn)題。而立法后變通實(shí)施類(lèi)型又僅在民族區(qū)域自治地方和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法部分作出規(guī)定。這就有必要將立法后變通實(shí)施做法從上述領(lǐng)域獨(dú)立出來(lái)，使之成為一種普遍性的制度。因此，全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)在必要時(shí)應(yīng)及時(shí)將立法后變通實(shí)施的普遍做法納入《立法法》之中，從立法技術(shù)上解決立法后中止實(shí)施類(lèi)型所帶來(lái)的立法漏洞，為未來(lái)改革提供常態(tài)化的法治保障。

（責(zé)任編輯：姚魏）

D F2

A

1005-9512（2015）07-0055-09

錢(qián)寧峰，江蘇省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)、副研究員，法學(xué)博士，法學(xué)博士后。

*本文系“江蘇高校2011計(jì)劃區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目”的階段性成果。