基層政權(quán)組織的理想之路與現(xiàn)實之困*

歐陽靜

社會學博士，江西財經(jīng)大學財稅與公管學院副教授

基層政權(quán)組織的理想之路與現(xiàn)實之困*

歐陽靜

社會學博士，江西財經(jīng)大學財稅與公管學院副教授

自20世紀以來，我國基層政權(quán)組織建設(shè)的現(xiàn)代化主要集中于行政理性化和政治民主化這兩大目標之上。無論是在“國家政權(quán)建設(shè)”的關(guān)懷下，還是在“現(xiàn)代國家建構(gòu)”的視野中，基層政權(quán)組織建設(shè)的理論探索與改革實踐幾乎均是圍繞著這兩個目標展開的。從行政理性化這一目標看，基層政權(quán)組織的歷次改革與重構(gòu)相當清楚地顯示了一條“官僚化”之路，國家官僚機構(gòu)比任何時代都更加深入鄉(xiāng)村社會。政治民主化這一目標則體現(xiàn)于20世紀末村民自治制度的推行與實施。然而，如果用基層政權(quán)組織的實踐及其治理績效來反觀其行政理性化和政治民主化的理想之路，我們會發(fā)現(xiàn)歷史似乎處于某種循環(huán)，基層政權(quán)組織也似乎進入某種“鎖定”狀態(tài)1趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，商務(wù)印書館2010年版，第11頁。，雖然形式上日益凸顯出現(xiàn)代官僚制組織和民主政治的特性，但其權(quán)力運作規(guī)則和治理績效并未發(fā)生實質(zhì)性變化。也正因此，當杜贊奇用“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”2美國人類學家戈登維澤最早提出了“內(nèi)卷化”這一概念，主要是指某類文化模式達到了某種最終的形態(tài)以后，難以穩(wěn)定下來，也無法轉(zhuǎn)換為新的形態(tài)，而是不斷地是在其內(nèi)部變得復雜化。后來格爾茨和黃宗智用“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”來描述農(nóng)業(yè)的“無發(fā)展的增長”狀況。來形容20世紀初的基層政權(quán)組織實踐的困境時3［美］杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社2003年版，第50頁。，賀雪峰則用“鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化”概括了21世紀初的基層政權(quán)組織的實踐及其治理困境4賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化》，載《開放時代》2011年第2期。。歷經(jīng)百年的中國基層政權(quán)組織是如何在其理想之路與現(xiàn)實困境中艱難跋涉的？又緣何難以擺脫歷史的循環(huán)？本文將圍繞這兩個問題對基層政權(quán)組織的變革歷程與現(xiàn)實困境進行系統(tǒng)地梳理與解讀。

一、從“國家政權(quán)內(nèi)卷化”到人民公社制度

按照學界的說法，清末的“新政”開啟了中

國基層政權(quán)“現(xiàn)代化”建設(shè)的歷程。在1908年清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》中，對“城”、“鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)”作了較為清晰的劃分，反映出國家機構(gòu)開始向縣以下延伸，直至村莊5《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，轉(zhuǎn)引自徐秀麗編：《中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編》，中華書局2004年版，第3頁。。此后，雖然鄉(xiāng)村兩級組織的名稱和設(shè)置被不斷更換，但國家政權(quán)所確認的政府與鄉(xiāng)村社會之間的聯(lián)系人已不再是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳，而是一些以獲取政府薪金的公職人員，他們被賦予完成上級政令、征收賦稅、向村莊攤派款項，并向上級提交賦稅的權(quán)力與責任。通過設(shè)置正式機構(gòu)和公職人員，國家試圖打破傳統(tǒng)地方自治結(jié)構(gòu)，也即杜贊奇所說的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，建立與鄉(xiāng)村社會的直接聯(lián)系。蒂利和杜贊奇等人將國家政權(quán)的這種延伸以及對下層控制的鞏固稱之為“國家政權(quán)建設(shè)”，具體表現(xiàn)為政權(quán)的官僚化和合理化，國家權(quán)力的滲透性及其汲取財政資源，整合新生權(quán)力結(jié)構(gòu)的功能和過程6［美］查爾斯·蒂利：《強制、資本和歐洲國家（公元990—1992年）》，魏洪鐘譯，上海世紀出版集團2007年版；杜贊奇，同上，第10頁。。

然而，并非所有的國家政權(quán)都能成功地將傳統(tǒng)色彩的地方政權(quán)建設(shè)成為現(xiàn)代性的國家政權(quán)。在國家權(quán)力擴張和建設(shè)的過程中，國家政權(quán)需解決一個核心問題：如何成功地控制其代理人（也即杜贊奇所說的經(jīng)紀人或經(jīng)紀體制），以實現(xiàn)國家汲取財政資源，進而實現(xiàn)政權(quán)現(xiàn)代化之目標。顯然，當傳統(tǒng)地方權(quán)力結(jié)構(gòu)控制著財源及信息而反對和阻礙任何變化時，地方政權(quán)便難以向現(xiàn)代化政權(quán)轉(zhuǎn)變。20世紀上半葉的中國國家政權(quán)建設(shè)則是一個失敗的例子，被杜贊奇稱為國家政權(quán)“內(nèi)卷化”，即國家政權(quán)未能成功地控制其代理人，舊有的經(jīng)紀體制不是趨于滅亡，而是趨于自我膨脹，國家只得依靠那些自利性極強且無法控制的非正式機構(gòu)或非正式力量來擴大其行政職能，最后導致國家政權(quán)的正式機構(gòu)與非正式機構(gòu)同步增長，進而無法實現(xiàn)新增機構(gòu)的效益及其服務(wù)國家的功能，國家機構(gòu)表現(xiàn)為既無效率又無能力7杜贊奇，同上，第10頁。。

國家政權(quán)的內(nèi)卷化的實質(zhì)是國家政權(quán)建設(shè)的失敗，具體表現(xiàn)為國家政權(quán)制度的理性化、官僚化的失敗。也就是說，在國家機構(gòu)下沉、國家權(quán)力擴張的過程中，由于國家未能克服經(jīng)紀體制對新生官僚機構(gòu)的腐蝕與瓦解，無力建立有效的官僚機構(gòu)來吸納或取締舊有的經(jīng)紀體制。在蒂利看來，國家創(chuàng)設(shè)一系列制度網(wǎng)絡(luò)和行政機構(gòu)以取代分散的、多中心的、割據(jù)性的經(jīng)紀人體制，從而實現(xiàn)建立與社會各階層的直接聯(lián)系，使間接統(tǒng)治進入直接且專業(yè)化的官僚制統(tǒng)治是國家政權(quán)建設(shè)的核心內(nèi)容。杜贊奇也認為，經(jīng)紀體制是世襲官僚政權(quán)向合理化官僚政權(quán)轉(zhuǎn)化的一個必經(jīng)階段。他引用伊曼紐爾的研究分析到，歐洲專制政權(quán)的完全官僚化經(jīng)歷了兩個階段。第一個階段稱為“初步官僚化積累”，是指國家在征稅過程中盡管存在贏利型經(jīng)紀，汲取了部分國家財政資源，但財政收入的大幅度增加使得國家政權(quán)能夠建立起強大的軍隊和官僚體系。在這一階段，雖然經(jīng)紀體制有其自利性一面，但總體上對國家積累政權(quán)現(xiàn)代化所需的財政資源仍有貢獻。完全官僚化的第二階段是指國家不僅能夠徹底擊毀封建結(jié)構(gòu)，而且能夠摧毀阻礙國家進一步官僚化的經(jīng)紀體制，將經(jīng)紀階層完全官僚化，從而將其代理人納入法治化、制度化的監(jiān)控之中，實現(xiàn)官僚組織的理性主義運作。

1949年以后，革命瓦解了強大的、與國家爭奪資源的地方勢力，成功地鏟除了經(jīng)紀體制，擺脫了國家內(nèi)卷化的困境。此后，國家通過政治教育、政治運動加強了對于其代理人的控制，并建立了集經(jīng)營和勞作一體化的人民公社制度。無論是人民公社制度的有意設(shè)計還是其制度實施的意外后果，人民公社制度確實使國家成功實現(xiàn)了汲取財政資源和控制鄉(xiāng)村社會的兩大主要目標。正如一些學者所言，通過公社、大隊、生產(chǎn)隊這一

黨政合一的人民公社制度，國家權(quán)力史無前例地延伸到了每一家農(nóng)戶，農(nóng)民與國家建立了從未有過的緊密聯(lián)系8王立勝：《人民公社化運動與中國農(nóng)村社會基礎(chǔ)再造》，載《中共黨史研究》2007年第3期。。

然而，正如張靜所言，國家政權(quán)建設(shè)并非只涉及權(quán)力的擴張，還涉及權(quán)力本身的性質(zhì)問題，也正因此，并非所有的權(quán)力下沉行為都可以稱得上是制度化和官僚化意義上的國家政權(quán)建設(shè)9張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》（增訂本），上海人民出版社2007年版。。根據(jù)邁克爾·曼對國家權(quán)力性質(zhì)的二分法理論，國家權(quán)力可以分為國家的“強制性權(quán)力”和國家的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。國家強制性權(quán)力是指不需要與市民社會群體作例行公事式的協(xié)商而單獨采取的一系列權(quán)力運作，它是一種國家精英凌駕于市民社會之上的權(quán)力；而國家基礎(chǔ)性權(quán)力是指“一個中央集權(quán)國家的制度能力，這種制度性能力則旨在貫穿其地域，以及邏輯上貫徹其命令，是一種‘貫穿’社會的‘權(quán)力’”。邁克爾·曼對國家權(quán)力性質(zhì)的厘清有助于我們從國家政權(quán)建設(shè)中區(qū)分出國家“增強”或“擴張”什么樣的權(quán)力10［英］邁克爾·曼：《社會權(quán)力的來源》（第一卷），劉北成、李少軍譯，上海人民出版社2002年版。。

顯然，從邁克爾·曼的國家權(quán)力性質(zhì)看，以人民公社制度為載體的權(quán)力滲透只是“強制性權(quán)力”的滲透與擴張，而非以“基礎(chǔ)性權(quán)力”為基礎(chǔ)的合理化官僚制度的建立。也就是說，人民公社制度只是擴大了國家的強制性權(quán)力，國家據(jù)此可以不受任何力量的制約全面干預社會，并有效地解決了代理人的控制問題。也正是從這一意義上講，人民公社時期的國家被認為是個“全能主義國家”11鄒讜：《二十世紀中國政治——從宏觀歷史與微觀行動角度看》，香港牛津大學出版社1994年版。，此時的社會則被稱為“總體性社會”12孫立平：《斷裂——20世紀90年代以來的中國社會》，社會科學文獻出版社2003年版。。但另一方面，國家的基礎(chǔ)性權(quán)力仍然十分弱小，滲透到鄉(xiāng)村社會的人民公社組織并沒有進行有效地制度化、常規(guī)化地運轉(zhuǎn)，一個制度化、理性化的官僚體制式的國家基礎(chǔ)設(shè)施并沒有建立。也正因此，隨著意識形態(tài)約束的喪失以及人民公社體制的解體，國家政權(quán)的官僚化建設(shè)再一次陷入了內(nèi)卷化困境之中。

二、從“鄉(xiāng)政村治”到重陷“內(nèi)卷化”

20世紀70年代末，國家開始了與發(fā)展市場經(jīng)濟和擴大基層民主政治相適應的現(xiàn)代農(nóng)村基層政權(quán)組織管理體制的探索，對人民公社制度進行逐步改革，最終形成張厚安所說的“鄉(xiāng)政村治”模式13張厚安：《中國特色的農(nóng)村政治——“鄉(xiāng)政村治”的模式》，臺北桂冠圖書股份有限公司1998年版，第3頁。。具體而言，“鄉(xiāng)政”指的是鄉(xiāng)一級政權(quán)（包括鎮(zhèn)政權(quán)），是國家依法設(shè)在農(nóng)村最基層一級的政權(quán)組織；“村治”指的是村民委員會，是農(nóng)村基層的群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會的結(jié)合，形成了人民公社瓦解后農(nóng)村基層的一種新的政治格局或治理模式。

與人民公社制度不同，作為一種新的理想結(jié)構(gòu)，“鄉(xiāng)政村治”所蘊涵的治理過程是，處于國家機關(guān)金字塔末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，以國家強制力為后盾，行使行政職能，但不直接插手基層社會事務(wù)，體現(xiàn)其行政性和集權(quán)性；村民委員會以村規(guī)民約、民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督為后盾，對村莊行使自治權(quán)，進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，體現(xiàn)高度的自治性和民主性。如此，分別代表國家、社會的兩種組織力量相互博弈與整合，消解官民對峙，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，鞏固政權(quán)合法性基礎(chǔ)，尋求穩(wěn)定與發(fā)展的雙贏，進而成功實現(xiàn)基層政權(quán)組織的行政理性化和政治民主化目標14陳云松：《鄉(xiāng)政村治的總體分析》，載《華中師范大學學報》（人文社科版）2004年第4期。。

然而，進入90年代中后期，隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，特別是以分稅制為目標的財稅體制改革，以及以實現(xiàn)經(jīng)濟趕超任務(wù)為主要內(nèi)容的“壓力型

體制”的導入，“鄉(xiāng)政”與“村治”的力量配比出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)?；鶎诱?quán)組織非但沒有實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”框架下的博弈、整合和雙贏，反而由雙方的利益導向進行了“合流”，形成了所謂的“鄉(xiāng)村利益共同體”。結(jié)果，國家政權(quán)建設(shè)幾乎重蹈了20世紀上半葉“內(nèi)卷化”的覆轍，即國家在從農(nóng)村社會抽取用于現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的資源時，仍然無法有效地控制其代理人，導致農(nóng)民負擔不斷加重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹、干群關(guān)系緊張、群體性事件頻發(fā)，而國家從農(nóng)村中獲取的資源只是略有增加。確切地說，20世紀末的國家政權(quán)建設(shè)再次陷入“內(nèi)卷化”的困境之中，基層政權(quán)重新扮演著“贏利型經(jīng)紀”的角色，成為“贏利型政權(quán)”。

國家政權(quán)重陷“內(nèi)卷化”的現(xiàn)實幾乎與“三農(nóng)問題”同步出現(xiàn)。面對再次出現(xiàn)的“贏利型經(jīng)紀”的角色和日益凸顯的三農(nóng)問題，學界和政策研究部門開始對“鄉(xiāng)政村治”的設(shè)想進行反思，并因此推動了新一輪關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的大討論。不同的學者懷著不同的關(guān)懷為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革開藥方、設(shè)方案、指方向，代表性的主張有“縣政、鄉(xiāng)派、村治”和“鄉(xiāng)政自治”，以及以行政化、法治化為改革方向的“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能”的主張15李昌平、董磊明主編：《稅費改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制研究》，湖北人民出版社2004年版。。顯然，這些改革設(shè)想仍然圍繞政治民主化與行政理性化這兩大目標。在隨后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐中，以上一些政治民主化的改革設(shè)想被實踐，比如四川步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，深圳大鵬鎮(zhèn)的“三票制”鎮(zhèn)長選舉，山西卓里鎮(zhèn)的“兩票制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導選舉，以及湖北楊集鎮(zhèn)的海推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導等16吳理財：《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政負責人選舉制度創(chuàng)新及改革設(shè)想》，載《當代中國研究》2003年第4期。。但具有普遍性的改革集中于行政官僚化和理性化這一目標上，主要體現(xiàn)于在全國推行的以“減人、減事、減支”為主線的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，其主要內(nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政、事業(yè)機構(gòu)的合并與精簡，以及編制精簡和人員分流。

此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革確實使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員精減不少，但其“增加效能”的目標不盡如人意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總能以不變應萬變，頑固地沿續(xù)著稅費時代的運作邏輯與運行機制。正如趙樹凱所論述的那樣，基層政權(quán)似乎進入了某種鎖定狀態(tài)，無論其功能、權(quán)力和權(quán)威，還是其運行機制，都定型于一種特定的機理——公司化的功能定位、運動化的運轉(zhuǎn)機制、碎片化的權(quán)威結(jié)構(gòu)，這種固定化的運行機制只是不斷地重復再生、勉強維持，導致了政府機構(gòu)的功能障礙，難以出現(xiàn)真正的政治發(fā)展17趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，商務(wù)印書館2010年版，第11頁。。對于這種改革困境，有學者認為，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一種國家從農(nóng)村社會汲取資源的“工具”，就無法擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈；只有取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“賦斂”職能，它才有可能尋找到新生之路。農(nóng)業(yè)稅費改革，特別是農(nóng)業(yè)稅費的全面取消，因此被認為是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)卷化困境的新契機，“服務(wù)型政府”被設(shè)置為后稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與重構(gòu)的新的理想目標18吳理財：《改革與重建——中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度研究》，高等教育出版社2010年版，第63頁。。

三、后稅費時代的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化

就國家與農(nóng)民關(guān)系而言，農(nóng)業(yè)稅費的取消的確重塑了國家與農(nóng)民的關(guān)系，特別是隨著各項惠農(nóng)政策均以一卡通的方式直接打入農(nóng)民的帳戶，國家再次獲得了農(nóng)民的高度信任與認同。此外，根據(jù)民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司對2005—2007年全國村委會選舉工作進展的調(diào)查，中國的村委會選舉也隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消已走向“常態(tài)化”，進入“平穩(wěn)期”；選舉模式也正經(jīng)歷從“有候選人選舉”到“無候選人選舉”的變革，選舉過程更重程序19吳兢：《中國村官選舉走向“常態(tài)化”》，載《山西農(nóng)業(yè)（村委主任）》2008年第2期。。一些學者對村莊選舉演變歷程的考察也證實了這種“制度變遷”，即村莊選舉自2006年已從之前的“政府操縱干涉”走向了“程

序公正的道路”20周雪光：《一葉知秋：從一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊選舉看中國社會的制度變遷》，載《社會》2009年第3期。。

然而，農(nóng)業(yè)稅費的取消在重塑國家與農(nóng)民關(guān)系和村莊選舉的同時，基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系卻因此變得越來越遠，符合程序的村莊選舉也未能帶來有效的村民自治，基層政權(quán)組織不僅未成為預想中的服務(wù)型政權(quán)，反而成為鄉(xiāng)村社會之上的“懸浮型政權(quán)”21周飛舟：《從汲取型政權(quán)到‘懸浮型’政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，載《社會學研究》2006年第3期。。這是因為農(nóng)業(yè)稅費的取消雖然切斷了基層政權(quán)組織從農(nóng)民手中汲取資源的渠道，但只是改變了基層政權(quán)組織獲取資源的渠道，并未改變其汲取型和贏利型的角色特性?；鶎诱?quán)組織由之前的向農(nóng)村汲取稅費轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的“爭資跑項”、“土地開發(fā)”以及以“放水養(yǎng)魚”的方式征收更多的計劃生育社會撫養(yǎng)費22歐陽靜：《資源匱乏、多維目標條件下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作》，載《改革》2011年第4期。。只是，與稅費時代的各類附加費、攤派等形成農(nóng)民負擔的汲取方式不同，套取國家項目資金、土地開發(fā)和計劃生育罰款等汲取資源的方式，從表面上看更具正當性與合理性，其中的贏利型角色也因此更為隱秘。

基層政權(quán)組織的贏利型角色并未因農(nóng)業(yè)稅取消而轉(zhuǎn)變，一是因為農(nóng)業(yè)稅費的取消加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然缺乏制度化的財政來源；二是壓力型體制并未因農(nóng)業(yè)稅費的取消而消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然需要應對諸如招商引資、綜合治理、新農(nóng)村建設(shè)等“一票否決”目標任務(wù)。在財政資源匱乏和多維目標的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏回應鄉(xiāng)村社會治理需求的主動性與能力，只能援引各類非正式的權(quán)力技術(shù)，來完成自上而下的壓力性任務(wù)，以及應對一些危及社會穩(wěn)定的突發(fā)性事件，成為只能維持現(xiàn)狀和控制底線秩序的“維控型”政權(quán)。具體而言，由于稅改沒有觸動鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的結(jié)構(gòu)，后稅費時代的基層政權(quán)一方面缺乏有效的治理能力，無力為鄉(xiāng)村社會提供其所需的公共服務(wù)，只能維持現(xiàn)狀；另一方面，壓力型體制能驅(qū)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取“策略主義”的邏輯，調(diào)動一切正式和非正式的力量與技術(shù)手段，來應對一些危及社會穩(wěn)定的突發(fā)性事件23歐陽靜：《策略主義——桔鎮(zhèn)運作的邏輯》，中國政法大學出版社2011年版，第234頁。。

顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“維控型”政權(quán)的特性表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離了鄉(xiāng)村社會的日常治理，只是以“不出事邏輯”24賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，載《學術(shù)研究》2010年第6期。，以及“出了問題才治理”的“事件性治理”邏輯來回應鄉(xiāng)村社會的治理需求25歐陽靜：《“做作業(yè)“和事件性治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“綜合治理”邏輯》，載《華中科技大學學報》（社會科學版）2010年第12期。。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離鄉(xiāng)村日常治理秩序時，一些非正式的力量就會主導鄉(xiāng)村秩序。比如，最近關(guān)于鄉(xiāng)村“混混”的研究表明，鄉(xiāng)村“混混”并沒有因農(nóng)業(yè)稅費取消而退出鄉(xiāng)村治理的舞臺，反而隨著國家資源大規(guī)模輸入鄉(xiāng)村，獲得了快速發(fā)展的營養(yǎng)，而逐步成長為地方性勢力，且因為這種地方勢力脫離與一般農(nóng)戶的接觸，他們在農(nóng)民心目中的形象大為改善26陳柏峰：《鄉(xiāng)村江湖——兩湖平原的“混混”研究》，中國政法大學出版社2010年版。。確切地說，取消農(nóng)業(yè)稅后，隨著退耕還林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、通村公路、以獎代補項目、安全飲水工程等大量國家資源的下鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村“混混”提供了獲取巨大資源的空間與條件。鄉(xiāng)村“混混”搖身一變，以工程承包人的身份來承接各類自上而下轉(zhuǎn)移支付的資源。此外，農(nóng)村公共資源如水庫、荒山、林地、河道、公共交易場所，鮮活農(nóng)產(chǎn)品的收購等公共資源的承包權(quán)，大多數(shù)被這些在1980年代好勇斗狠時期積攢下“威望”的“混混”撈到手上，一下子變成了鄉(xiāng)村社會中體面的有錢人。成為鄉(xiāng)村社會主流人物的鄉(xiāng)村“混混”甚至通過程序化的村莊選舉合法化地進入基層治理的正式結(jié)構(gòu)中，從而使得鄉(xiāng)村治理機制出現(xiàn)了一個新生的結(jié)構(gòu)性力量，即基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村“混混”的結(jié)盟與相互利用。這一個結(jié)構(gòu)性力量

可以吞噬所有自上而下的資源，可能導致無論多少資源輸入農(nóng)村，都無法轉(zhuǎn)化為農(nóng)村有效的公共治理資源，從而使鄉(xiāng)村治理無法得到改善，基層政權(quán)組織的合法性不斷流失，最終導致鄉(xiāng)村治理陷入“內(nèi)卷化”的困境27賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化》，載《開放時代》2011年第2期。。

如果說國家政權(quán)內(nèi)卷化發(fā)生于國家自下而上地從鄉(xiāng)村社會汲取資源的過程中，那么鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化則發(fā)生于國家自上而下地往鄉(xiāng)村社會輸入資源的過程中。國家政權(quán)內(nèi)卷化的結(jié)果國家機構(gòu)的“無發(fā)展增長”，而鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的結(jié)果則是公共資源的“無發(fā)展增長”，即不斷增長的公共資源并未有效地發(fā)展和提升鄉(xiāng)村治理效能，而是流入基層政權(quán)組織和非正式力量所結(jié)成的利益共同體中。雖然國家政權(quán)內(nèi)卷化與鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的發(fā)生機制是不一樣的，但無論是國家政權(quán)的內(nèi)卷化還是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化均與汲取公共資源的非正式力量有關(guān)。只不過稅費時代的國家政權(quán)內(nèi)卷化表現(xiàn)為基層政權(quán)依靠貪污中飽的非正式力量從每家農(nóng)戶的生產(chǎn)剩余中汲取資源；農(nóng)業(yè)稅費取消后的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化則表現(xiàn)為基層政權(quán)組織脫離鄉(xiāng)村治理，與地方勢力結(jié)盟為分利集團，從國家自上而下的轉(zhuǎn)移支付資源中獲利，而不是從每一戶農(nóng)民那里撈取好處。

由此可見，農(nóng)業(yè)稅費的取消雖然消除了基層政權(quán)組織和非正式力量的“斂賦”職能，但沒有消除基層政權(quán)組織與非正式力量合謀汲取公共資源的內(nèi)在機制，鄉(xiāng)村治理也就難以擺脫其內(nèi)卷化的命運。

四、結(jié)語

回顧基層政權(quán)組織的建設(shè)歷程，“內(nèi)卷化”似乎成為國家基層政權(quán)建設(shè)在追求行政理性化和政治民主化這一理想目標過程中無法擺脫的“魔咒”。這一魔咒不得不促使我們?nèi)シ此贾暗挠嘘P(guān)基層政權(quán)建設(shè)的內(nèi)容。顯然，無論是集中于精簡機構(gòu)、分流人員的機構(gòu)改革上，還是以廢除農(nóng)業(yè)稅費的方式直接切斷基層政權(quán)組織向農(nóng)民“作惡”的紐帶，均未能實現(xiàn)改革所設(shè)計的預期目標。從基層政權(quán)和鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的背景看，基層政權(quán)組織的運行機制及其運作結(jié)構(gòu)是導致其難以擺脫內(nèi)卷化困境的主要因素。首先，制度化的財政資源缺乏塑造了基層政權(quán)組織在執(zhí)行政策中的贏利性角色。在財政資源困乏的現(xiàn)實下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏對鄉(xiāng)村社會發(fā)展目標的自我規(guī)劃和動力機制，而尋求財政資源成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的首要目標。因此，國家政權(quán)建設(shè)必須健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政制度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織提供足夠的財政資源。正如韋伯所言，充足的財政資源和公共財政制度是建立理性化制度化官僚體系的基礎(chǔ)28［德］馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務(wù)印書館1997年版，第248—324頁。。

其次，現(xiàn)行的壓力型體制只有自上而下的執(zhí)行機制而缺乏自下而上的信息反饋機制，各類不切實際的指標、任務(wù)和政策由此而生。因此，國家政權(quán)建設(shè)應當將“單軌”運行的壓力型體制轉(zhuǎn)化為自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙軌”運行機制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既有執(zhí)行國家政策的壓力，保證國家政策的“一統(tǒng)性”又具備自主與靈活的反饋機制，使政策切合實際，實現(xiàn)政策的靈活性與有效性29歐陽靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。。

最后，村民自治制度不能僅僅只停留于民主選舉這一目標上，還必須將民主管理、民主決策和民主監(jiān)督落到實處。因為自從村民自治實施以來，多數(shù)人認為村民自治只要把選舉程序做好了，村民自然會選出他們心中的當家人，實現(xiàn)真正意義上的村民自治。但鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化表明，如果僅僅只有選舉而無其他制約機構(gòu)，仍然無法防止公共資源被侵占，無法滿足鄉(xiāng)村社會的治理需求，更難以實現(xiàn)和諧的鄉(xiāng)村秩序。更為重要的是，一些非正式的地方勢力往往能利用選舉成為主導鄉(xiāng)村治理的主體力量，進而重構(gòu)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，這會導致鄉(xiāng)村治理愈加難以跳出“內(nèi)卷化”怪圈。