2015年《立法法》修改背景和主要內(nèi)容解讀

武 增

全國人大常委會法制工作委員會國家法室主任

策 略Strategies

2015年《立法法》修改背景和主要內(nèi)容解讀

武 增

全國人大常委會法制工作委員會國家法室主任

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》（以下簡稱《修改決定》），這是《立法法》自2000年頒布施行以來的首次修改。《立法法》是關(guān)于國家立法制度和規(guī)范立法行為的重要法律，對立法權(quán)限劃分、立法程序、法律解釋、適用與備案審查等重要制度作了規(guī)定，對規(guī)范立法活動，推動形成和完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，近些年來，立法工作遇到一些新情況、新問題。黨的十八大和十八屆三中、四中全會對完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，提出了一系列要求。為此，有必要對《立法法》進(jìn)行修改完善。

此次修改《立法法》的指導(dǎo)思想：一是，貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會決定的精神。二是，突出重點(diǎn)，著力圍繞提高立法質(zhì)量完善制度。認(rèn)真總結(jié)多年來全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將一些好的做法通過修改《立法法》提煉、固定下來。三是，積極穩(wěn)妥，分步推進(jìn)。各方面對修改《立法法》提出的意見和建議不少，這一次修改《立法法》是部分修改，不是全面修改，對認(rèn)識比較一致、條件成熟的，予以補(bǔ)充完善；對認(rèn)識尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究。

《立法法》修改經(jīng)過2014年8月、12月兩次常委會和2015年3月全國人民代表大會審議，修改后的《立法法》，條文從原來的94條增加到106條，其中修改了35條，增加了11條。

一、關(guān)于完善立法體制

（一）實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接

我國的法治建設(shè)與改革開放相伴而生、相伴而行，處理好立法與改革的關(guān)系、法律的穩(wěn)定性與變動性的關(guān)系，是改革開放以來我國法治建設(shè)

的重要課題。法律的特點(diǎn)是“定”，保持法律的穩(wěn)定性、維護(hù)法律的權(quán)威、避免朝令夕改，是法治的要求。改革是發(fā)展的動力和實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的保障，但改革的特點(diǎn)是“變”，需要突破原有規(guī)則。改革開放初期，法律法規(guī)比較少，往往是改革實(shí)踐走在前面，通過立法鞏固改革成果。在中國特色法律體系已經(jīng)形成、國家和社會生活各方面總體實(shí)現(xiàn)有法可依的新的起點(diǎn)上，必須做到改革決策與立法決策緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)同步，在法治軌道上推進(jìn)各項(xiàng)改革。近年來，為進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，加快政府職能轉(zhuǎn)變，全國人大常委會近年來通過了一系列決定1全國人大常委會近年來通過的一系列有關(guān)決定包括：1.《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2015年2月）；2《.全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(廣東)、中國(天津)、中國(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》(2014年12月)；3.《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》(2014年6月)；4.《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（2013年8月）；5.《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》(2012年12月)。，確保改革在法治軌道上運(yùn)行、在法治框架內(nèi)推進(jìn)。黨的十八屆四中全會決定提出，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”

根據(jù)十八屆四中全會的要求，總結(jié)近年來的實(shí)踐，《修改決定》增加規(guī)定，“全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！毙枰⒁獾氖牵@一新制度涉及法制統(tǒng)一這一重大法制原則，實(shí)踐中應(yīng)把握好幾個(gè)方面的問題：一是要區(qū)分不同的改革事項(xiàng)和不同的情況，科學(xué)合理地采用不同的立法適應(yīng)改革的方式。并不是所有的改革事項(xiàng)都必須采取這一方式，有的改革事項(xiàng)經(jīng)過充分論證，具備修改或者廢止法律條件的，應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計(jì)，及時(shí)修改或者廢止法律。只有實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，才能采取暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律部分規(guī)定的方式。二是在授權(quán)的事項(xiàng)上，主要應(yīng)屬于行政管理等領(lǐng)域的事項(xiàng)，同時(shí)應(yīng)針對改革發(fā)展中的特定事項(xiàng)。三是授權(quán)的時(shí)間，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)對試點(diǎn)事項(xiàng)規(guī)定明確的期限，且試點(diǎn)時(shí)間也不宜定得太長，要把握《修改決定》將其限于“暫時(shí)”的要求。

（二）賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)

較大的市的立法權(quán)始于1982年12月五屆全國人大五次會議（同次會議通過了“八二憲法”）修改地方組織法。在這次會議上，“不少地方提出，除直轄市外，一些較大的市，政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法規(guī)。為了適應(yīng)這些城市的實(shí)際需要，又考慮到憲法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市才有權(quán)制定地方性法規(guī)，草案補(bǔ)充規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人大常委會制定、公布，并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案。”2參見習(xí)仲勛同志就地方組織法修改所作說明。此后，1986年12月修改地方組織法和2000年制定的《立法法》，對較大的市立法作了進(jìn)一步完善。3

黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立

法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。目前我國共284個(gè)設(shè)區(qū)的市，《立法法》修改前，共有49個(gè)享有地方立法權(quán)的較大的市（包括27個(gè)省會市、18個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市4以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市），此次《立法法》修改后，其余235個(gè)設(shè)區(qū)的市也獲得地方立法權(quán)。

設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限，是《立法法》修改過程中的焦點(diǎn)問題之一，提交常委會和代表大會審議的草案，曾做過兩次修改。5對這一問題，修改過程有幾種不同意見：第一種意見認(rèn)為，從以往看，49個(gè)較大的市制定的地方性法規(guī)遵循地方組織法和《立法法》規(guī)定的“不抵觸”原則，總體情況是好的，加之目前省級人大常委會批準(zhǔn)機(jī)制，在擴(kuò)大地方立法主體的范圍后，可以保證法制統(tǒng)一，不致出現(xiàn)地方立法的混亂，不應(yīng)對其立法權(quán)限進(jìn)行限制。第二種意見認(rèn)為，將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限限定在“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面，范圍太窄，應(yīng)當(dāng)根據(jù)設(shè)區(qū)的市的實(shí)際需求，將立法權(quán)限的范圍擴(kuò)大到公共服務(wù)、社會管理、民生保障以及教育、衛(wèi)生、社會保障等。還有的提出，設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域范圍不僅包括城市，還有廣大農(nóng)村，立法權(quán)限也要與之相匹配。第三種意見認(rèn)為，全面推進(jìn)依法國，維護(hù)法制統(tǒng)一非常重要，對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限作出限定是十分重要的，不能無限擴(kuò)大地方立法范圍，應(yīng)防止立法大躍進(jìn)。第四種意見建議對已經(jīng)享有地方立法權(quán)的49個(gè)較大的市的立法權(quán)限不作限制，實(shí)行“老城老辦法、新城新辦法”。

考慮到賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，既要適應(yīng)地方的實(shí)際需要，又要相應(yīng)明確其地方立法權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法，維護(hù)法制統(tǒng)一?！缎薷臎Q定》在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，明確設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)，法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。根據(jù)全國人大常委會法律委員會《關(guān)于立法法修正案（草案）審議結(jié)果的報(bào)告》，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等；從環(huán)境保護(hù)看，按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等；從目前49個(gè)較大的市已制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域看，修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋。同時(shí)，考慮到原有49個(gè)較大的市的情況，《修改決定》規(guī)定，“原有49個(gè)較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效”?？傮w上看，上述規(guī)定能夠適應(yīng)地方實(shí)際需要。

除設(shè)區(qū)的市以外，此次《立法法》修改還同時(shí)賦予自治州和四個(gè)不設(shè)區(qū)的地級市地方立法權(quán)。一是根據(jù)《民族區(qū)域自治法》關(guān)于“自治州的自治機(jī)關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)行使自治權(quán)”的規(guī)定，在自治州人民代表大會可以依法制定自治條例、單行條例的基礎(chǔ)上，《修改決定》相應(yīng)賦予自治州人大及其常委會設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。二是廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市屬

地級市，但不設(shè)區(qū)。按照賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的精神，《修改決定》在依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，賦予廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

考慮到設(shè)區(qū)的市以及自治州、四個(gè)不設(shè)區(qū)的地級市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，這一工作需要本著積極穩(wěn)妥的精神予以推進(jìn)。為此，《修改決定》規(guī)定，由省、自治區(qū)的人大常委會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市、自治州的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設(shè)區(qū)的市、自治州開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案。

（三）落實(shí)稅收法定原則

稅收法定是我國憲法所確立的一項(xiàng)基本原則?！稇椃ā返?6條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”。根據(jù)憲法，無法律規(guī)定，無納稅義務(wù)；無法律規(guī)定，無權(quán)征稅。稅收法定原則在《稅收征收管理法》和修改前的《立法法》等法律中也有體現(xiàn)?！抖愂照魇展芾矸ā返?條中規(guī)定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行。修改前的《立法法》第8條第八項(xiàng)規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”事項(xiàng)只能制定法律。

按照《憲法》和修改前《立法法》的規(guī)定，稅收立法權(quán)屬于全國人大及其常委會。但改革開放初期，考慮到稅收制度的建立、完善面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的情況，同時(shí)缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，全國人大及其常委會先后出臺了兩個(gè)授權(quán)決定6《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》（1984年出臺，已于2009年6月廢止）和《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》（1985年）。由此，目前現(xiàn)行18個(gè)稅種中，除個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅由法律規(guī)定征收外，其余15個(gè)稅種由行政法規(guī)規(guī)定。此外，還有幾十個(gè)部門規(guī)章，數(shù)千件規(guī)范性文件。，授權(quán)國務(wù)院對經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放，包括稅收制度改革，根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例。從實(shí)際效果看，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定稅收條例，對我國基本形成多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次的稅收體系發(fā)揮了重要作用；但與此同時(shí)，這一稅收制度架構(gòu)與稅收法定原則有相當(dāng)大的差距，也不符合法治精神，其缺陷和負(fù)面影響日益顯現(xiàn)。目前，貫徹落實(shí)稅收法定原則，加快稅收立法進(jìn)程，將現(xiàn)行稅收條例上升為法律的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

在提交2014年12月全國人大常委會審議的《立法法》修正案草案二審稿中，將稅收制度單列一項(xiàng)，規(guī)定“稅種、納稅人、征稅對象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。但在常委會審議中，對此提出了不同的意見。關(guān)于稅收制度在《立法法》第8條中的位置，一種意見認(rèn)為，將稅收基本制度與基本經(jīng)濟(jì)制度、財(cái)政制度等在一項(xiàng)中規(guī)定是適當(dāng)?shù)?，不宜將其單?dú)出來與上述事項(xiàng)并列規(guī)定；第二種意見認(rèn)為，稅收固然是財(cái)政收入的重要來源，但更重要的屬性是對公民財(cái)產(chǎn)的無償、強(qiáng)制征收，從保護(hù)公民權(quán)利的角度，應(yīng)當(dāng)將稅收放在第8條第五項(xiàng)關(guān)于公民政治權(quán)利和人身權(quán)利事項(xiàng)之后。關(guān)于稅收制度的表述，一種意見認(rèn)為，將“稅收基本制度”細(xì)化后缺乏彈性，建議慎重；第二種意見建議進(jìn)一步完善，修改為“稅種的設(shè)立和取消，納稅人、征稅對象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收優(yōu)惠等稅收基本要素，以及稅收征收管理等稅收基本制度”；第三種意見認(rèn)為，稅率調(diào)整是宏觀調(diào)控的重要手段之一，需要根據(jù)情況適時(shí)調(diào)整；關(guān)稅等涉及的貨品種類很多，其稅目、稅率都由法律規(guī)定無法做到。在根據(jù)常委會審議意見進(jìn)行修改后提交十二屆全國人大三次會議審議的《立法法》修正案草案中，將稅收基本制度的內(nèi)容移

至該條第六項(xiàng)，并采用了較二審稿更為原則的表述，即“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”。

在十二屆全國人大三次會議審議過程中，一些代表提出，將稅收基本要素，特別是稅率予以明確列舉。經(jīng)過慎重研究，《修改決定》將“稅收基本制度”的表述修改為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。根據(jù)這一規(guī)定，制定單行稅法時(shí)應(yīng)當(dāng)對稅率作出規(guī)定，但對于不同稅種，稅率調(diào)整則有不同情形。有的稅率調(diào)整需由法律規(guī)定，如個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅；有的稅種如車船稅，法律在規(guī)定稅目稅額的同時(shí)，相應(yīng)也規(guī)定了幅度，并授權(quán)國務(wù)院或者地方可以在幅度內(nèi)確定具體稅額或者調(diào)整。也就是說，明確稅率由法律規(guī)定，并不排除在稅收單行法律中同時(shí)明確由國務(wù)院對具體稅率作出調(diào)整?！读⒎ǚā返纳鲜鲂薷模锹鋵?shí)“稅收法定”原則的一大進(jìn)步，對今后單行稅收立法具有重要意義。

（四）對規(guī)章的權(quán)限進(jìn)行規(guī)范

根據(jù)憲法和法律7我國《憲法》第90條第二款規(guī)定：“各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！毙薷暮蟆读⒎ǚā返?2條第一款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！钡囊?guī)定，我國的規(guī)章包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。行政機(jī)關(guān)依法制定規(guī)章，是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的有效方式。規(guī)章將法律、法規(guī)中的原則性規(guī)定進(jìn)一步具體化，對行政機(jī)關(guān)的工作程序予以規(guī)范，對于保證執(zhí)行法律、法規(guī)的統(tǒng)一，保證法律和法規(guī)的正確適用，提高行政管理的制度化、規(guī)范化水平，提高行政效能，具有重要意義。

我國的規(guī)章數(shù)量眾多，涉及領(lǐng)域廣泛，在行政管理活動中，發(fā)揮著重要作用。但多年來，對于行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章的權(quán)限范圍存在不同意見。有的認(rèn)為，規(guī)章是由行政機(jī)關(guān)制定的，是在執(zhí)行法律、法規(guī)過程中制定的具有普遍適用性的規(guī)范性文件，性質(zhì)上是行政行為的一種。規(guī)章制定權(quán)不能等同于立法權(quán)，規(guī)章只能制定根據(jù)法律、法規(guī)作出“執(zhí)行性”的規(guī)定。對涉及公民權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)作出規(guī)定，規(guī)章對此不能作出創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定。另一種意見認(rèn)為，我國法律、法規(guī)規(guī)定較為原則，有的比較滯后，在一些領(lǐng)域還存在法律、法規(guī)的空白，有必要由行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章作出補(bǔ)充性規(guī)定，以適應(yīng)行政管理的實(shí)際需要。“不抵觸”原則也適用于規(guī)章與上位法的關(guān)系。

從《憲法》和《立法法》規(guī)定來看，地方性法規(guī)與其上位法的關(guān)系適用“不抵觸”原則，規(guī)章與其上位法的關(guān)系應(yīng)當(dāng)遵循“根據(jù)”原則，二者是有區(qū)別的。按照黨的十八屆四中全會決定要求，為進(jìn)一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍，推進(jìn)依法行政，《修改決定》規(guī)定：一是制定部門規(guī)章，沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。二是制定地方政府規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。同時(shí)，考慮到地方具體行政管理實(shí)際工作的需要，《修改決定》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章，規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。

關(guān)于規(guī)章的權(quán)限范圍，是長期以來困擾立法理論和實(shí)踐工作的一道難題，《修改決定》的上述規(guī)定，不僅明確了規(guī)章本身權(quán)限，同時(shí)也從一個(gè)方面明確了地方性法規(guī)的權(quán)限，這對于完善我國立法體制具有深遠(yuǎn)的意義，同時(shí)也將對今后立法工作機(jī)制產(chǎn)生重大影響。

二、關(guān)于健全科學(xué)立法、民主立法的機(jī)制和程序

（一）發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

立法是憲法賦予人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。黨的十八屆四中全會決定提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。根據(jù)各方面的意見，《修改決定》從以下幾個(gè)方面加以補(bǔ)充和完善：一是對全國人大及其常委會五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的編制、公布和督促落實(shí)作了規(guī)定，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排。二是加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制，增加規(guī)定：全國人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；針對立法由部門主導(dǎo)、部門利益法制化傾向，增加規(guī)定：綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草，重要行政管理的法律、行政法規(guī)草案由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)組織起草。三是更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用，增加規(guī)定：編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議；全國人大常委會審議法律案，應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求代表的意見，并將有關(guān)情況予以反饋；專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研、召開聽證會和論證會等，可以邀請有關(guān)的代表參加；常委會會議審議法律案，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的全國人大代表列席，等等。

（二）完善立法程序

深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會對深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法提出了一系列要求，常委會組成人員、代表、專家和社會公眾也提出了許多好的意見和建議。《修改決定》規(guī)定：一是在總則中堅(jiān)持立法公開，將提高立法質(zhì)量明確為立法的基本要求作出規(guī)定。二是拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。三是健全審議和表決機(jī)制?！缎薷臎Q定》對單獨(dú)表決和“打包”表決作出規(guī)定。法律草案一般經(jīng)三次審議后付表決，通常是就整個(gè)法律案進(jìn)行表決。在有些情況下，就整個(gè)法律案進(jìn)行表決不一定能充分反映人大代表或者常委會組成人員對法律案所涉及的關(guān)鍵問題的看法和主張。對重要條款單獨(dú)表決，有利于立法機(jī)關(guān)權(quán)衡利弊，也有利于立法過程更加公開透明。對多部法律中涉及同類事項(xiàng)的個(gè)別條款進(jìn)行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個(gè)表決。四是增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施。五是完善立法公開制度?！缎薷臎Q定》增加規(guī)定法律草案及其起草、修改的說明等一般應(yīng)當(dāng)向社會公布征求意見，時(shí)間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報(bào)。這次《立法法》修改的一大亮點(diǎn)是，《修改決定》增加規(guī)定了在統(tǒng)一的信息平臺刊載法律、法規(guī)、規(guī)章的制度，即法律和地方性法規(guī)在中國人大網(wǎng)統(tǒng)一刊載，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在中國政府法制信息網(wǎng)統(tǒng)一刊載，從而極大地方便法律規(guī)范的查詢和使用。

三、關(guān)于維護(hù)法制統(tǒng)一

（一）加強(qiáng)備案審查

規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要制度。一些代表、地方和專家建議加強(qiáng)備案審查工作，加大備案審查力度。按照黨的十八屆四中全會決定關(guān)于加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)的要求，根據(jù)各方面的意見，《修改決定》增加規(guī)定：一是全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)可以對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查。二是全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。三是民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。

（二）對司法解釋進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督

最高人民法院和最高人民檢察院對于審判、

檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題作出解釋8，對于指導(dǎo)地方各級人民法院、人民檢察院正確適用法律以及統(tǒng)一執(zhí)法尺度是必要的。但實(shí)踐中，司法解釋也存在一些需要解決的問題，主要包括：第一，有的司法解釋名為“解釋”，但實(shí)際上是一部全面、系統(tǒng)的配套規(guī)定，其中有的內(nèi)容在法律中沒有相應(yīng)條文，不存在解釋的對象，使得這類“司法解釋”不再是于具體案件適用法律時(shí)對法律文本的闡釋說明，而變成了創(chuàng)設(shè)規(guī)則的“準(zhǔn)立法”活動，從而超越了權(quán)限范圍。第二，有的司法解釋明顯與法律規(guī)定不一致，使本應(yīng)屬于“具體應(yīng)用法律的解釋”變成了對法律的修改，損害了法律的權(quán)威。第三，有的司法解釋不符合立法的目的、原則和原意，對法律規(guī)定作失當(dāng)?shù)臄U(kuò)大或者限縮性解釋，影響了法律的正確適用。第四，有的地方人民法院、人民檢察院也制定和發(fā)布抽象的“司法解釋”，不利于執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。9參見全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于司法解釋集中清理工作情況的報(bào)告》，2013年4月于十二屆四次全國人大常委會會議。

對于上述問題，各方面反映較多，在《立法法》修改過程中，一些常委會組成人員、人大代表和專家學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對司法解釋予以規(guī)范和監(jiān)督。按照黨的十八屆四中全會精神，針對目前實(shí)踐中司法解釋存在的問題和各方面的意見，《修改決定》增加規(guī)定：一是最高人民法院和最高人民檢察院對審判工作、檢察工作中具體應(yīng)用法律問題的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。二是最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權(quán)中遇有法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的，或者法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案。三是最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案10參見《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第31條規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！薄读⒎ǚā沸略黾拥囊?guī)定是對監(jiān)督法規(guī)定的重申。。四是除最高人民法院、最高人民檢察院外，其他審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。