強化檢察機關自身監(jiān)督要義

●任劍煒金　石戴　瑛/文

強化檢察機關自身監(jiān)督要義

●任劍煒*甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運輸分院檢察長［730030］金石**甘肅省人民檢察院法律政策研究室主任，全國檢察業(yè)務專家［730030］戴瑛***甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運輸檢察分院辦公室副主任［730030］/文

摘要：內容檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，法律監(jiān)督的性質決定了其必須通過強化自身監(jiān)督進一步實現對外監(jiān)督的公正性和權威性。為充分論證檢察機關強化自身監(jiān)督的科學性與合理性，本文從檢察機關強化自身監(jiān)督的理論基礎，建立完善檢察機關自身監(jiān)督機制應遵循的原則和強化檢察機關自身監(jiān)督應處理好的幾個關系等三個方面進行了研究。

關鍵詞：自身監(jiān)督理論基礎原則關系

“失去監(jiān)督的權力，必然導致腐敗?！睓z察權作為法律賦予檢察機關的一項專有權力，同樣需要靠有效的監(jiān)督來保證其公正行使。檢察機關恢復重建30多年來，由于重視了自身監(jiān)督、重視了對檢察權力規(guī)模、力度和效果的控制，使得檢察事業(yè)得到了健康發(fā)展，檢察機關的社會地位越來越高、社會影響越來越大。但近年來由于受各種因素的影響，檢察干警違法違紀的問題仍時有發(fā)生，嚴重影響到檢察機關的執(zhí)法形象和執(zhí)法公信力。因此，切實加強對檢察權的監(jiān)督，有效防止權力異化和權力濫用，對于檢察事業(yè)的發(fā)展、依法治國的實現均具有十分重要而深遠的意義。

一、檢察機關強化自身監(jiān)督的理論基礎

（一）權力制衡理論

權力制衡理論認為，任何權力都有被濫用和自我擴張的屬性，“要防止權力濫用，就必須以權力制約權力?！蓖ㄟ^制約，不僅可以獲得權力之間的均衡，防止某項權力的惡性膨脹，還可以更好地發(fā)揮權力者的主觀能動性，使其更好地服務于社會。現代檢察制度是基于對法官和警察的不信任而產生的，承擔著防范法官恣意與警察濫權的功能。然而，任何權力都可能存在被濫用或怠用的問題，作為公權力的檢察權也不例外。從權力運行的特征上考查，檢察權中的偵查權具有主動性和擴張性，批準（或不批準）逮捕權和決定不起訴權具有裁判性，再審抗訴監(jiān)督權具有終止法院裁判效力的決定性。檢察權的這些特性表明，檢察機關在履行職責過程中必然會介入公民的私權領域，檢察官行使職權時掌握著強制手段和一定的裁量標準，如果缺乏有效的監(jiān)督制約，就有可能產生公權力被濫用，私權利遭到不法侵害的嚴重后果。因此，對檢察權需要進行有效的監(jiān)督制約，這是不容置疑的。為此，應當在檢察機關內部對檢察權進行必要的分離、整合，分別授權相互獨立的不同部門，嚴格遵守相關運行機制，實現權力對權力的制約，從而保證整體上對外公正、準確地行使檢察權。

（二）程序正義理論

以自身監(jiān)督有效保障法定訴訟程序執(zhí)行是程序正義理論或者說程序正當性的必然要求。我國刑事訴訟活動是一種理性的法律論證活動，在實務上經程序公正的要求實施個案處理，必須嚴格遵照確定的刑事訴訟程序執(zhí)行，使社會公民對裁判結果和法律權威產生普遍的尊重和信服，從而形成一個良好的法治秩序，如果脫離了刑事訴訟的正當程序，司法機關就可以隨心所欲地違背法律擅斷案件，甚至恣意侵犯人權造成冤假錯案，而公眾也對法律和司法機關失去信心。因此，程序是否公正對于司法是否公正具有極其重要的意義。檢察機關內部設立的監(jiān)督制約機制，如是否依法立案，是否依法采取偵查措施，是否全面、客觀的收集證據，是否保證了訴訟當事人的合法權益等，都是對程序正義的重要保障。惟此，才能有效避免冤假錯案的發(fā)生，從而實現打擊犯罪與保障人權的有機統(tǒng)一。

（三）人權保障理論

現代刑事訴訟理念將保障人權作為刑事訴訟的基本目的。檢察權是具有強制性影響他人人身、財產、訴訟

等人權狀態(tài)變化的權力，如果濫用、私用或誤用，刑事訴訟所有參與人的人權都會受到侵害。司法實踐中，處于弱勢地位的犯罪嫌疑人、被告人的人權是最容易受到侵害的，而被害人與其他訴訟參與人在一般情況下其訴求與檢察權行使的方向是相同的，所以檢察權保障人權的重心必然是犯罪嫌疑人、被告人的人權。強化檢察機關自身監(jiān)督，就是要防止檢察權的濫用，避免刑訊逼供、超期羈押、違法搜查等侵害人權問題的發(fā)生。

（四）內外監(jiān)督理論

對權力的控制既有賴于外部環(huán)境，更取決于內部各權力主體的自律意識和對自身活動的判斷、控制能力。實踐中，由于自身監(jiān)督的主體和對象之間、形成制約的各方之間，在管理、決策、執(zhí)行等方面具有統(tǒng)一性，工作程序相互熟悉，監(jiān)督內容更為詳盡細致；特別是上級在監(jiān)督下級過程中，還可以利用自身層級權威來加強對下級的約束，使自身監(jiān)督更深入持久、及時適當，也較外部監(jiān)督更具優(yōu)勢。檢察機關的權力具有多種屬性，職能體系較為復雜，外部監(jiān)督介入的深度、范圍及效果有限，往往囿于事后救濟或責任追究，所以自身監(jiān)督對于檢察權行使過程的規(guī)范和約束具有不可替代的作用。

二、建立完善檢察機關自身監(jiān)督機制應遵循的原則

（一）保障執(zhí)法、促進公正原則

檢察機關的主要工作就是執(zhí)法，就是通過執(zhí)法活動，發(fā)揮“打擊敵人、懲罰犯罪、保護人民”的根本任務，以保證《憲法》和法律的統(tǒng)一正確實施，保障刑事訴訟活動的正常進行。因此，自身監(jiān)督也必須緊緊圍繞檢察業(yè)務工作這個中心來進行和開展，要以保證刑事法律的統(tǒng)一正確實施、保障刑事訴訟活動的正常開展、促進檢察執(zhí)法辦案工作的公正準確為基本原則和根本目標，建立完善檢察機關自身監(jiān)督體系。

（二）講求效率、減少程序原則

隨著社會主義法治進程的不斷加快以及與國際社會接軌的要求，人權思想、人權意識在人民群眾心目中逐漸樹立起來，人民群眾對法律的要求也在不斷提高，“遲來的正義為非正義”逐漸成為一種共識。因此，檢察機關自身監(jiān)督工作也應當圍繞訴訟效率原則，突出訴訟效益，減少工作流程，降低內部損耗，保障訴訟活動順暢、便捷、簡易，使自身監(jiān)督工作既能夠起到“防腐消毒”的作用，又能夠起到“營養(yǎng)潤滑”的功能，不能因為監(jiān)督的存在或監(jiān)督機構的設置，而出現梗阻、遲滯現象，必須充分發(fā)揮自身監(jiān)督的潛在“加速”效益，促進和推動檢察工作的科學、健康發(fā)展。

（三）長效規(guī)范、絕對權威原則

檢察工作是一項紛繁復雜的社會和法律的實踐活動，是一項需要對歷史、對當事人長期負責的工作，不是短期行為，不可能一蹴而就。因此，起到規(guī)范執(zhí)法作用的制度機制也不能朝令夕改、變動不居，而應保持一定的穩(wěn)定性與連續(xù)性。同時，自身監(jiān)督能否真正發(fā)揮效力，能否為正確行使權力起到規(guī)范和促進作用，還要看自身監(jiān)督工作是否具有公信力和權威性，是否具有堅強有力的后盾，是否有專門的機構組織實施。根據法國著名思想家米歇爾·?？碌摹叭俺ㄒ曋髁x”理論，認為有效監(jiān)督必須具備兩個基本條件：一是監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間有層級關系，監(jiān)督者對被監(jiān)督者有權威性、震懾力；二是監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間保持公開透明、信息暢通，監(jiān)督者可以知曉被監(jiān)督者的真實情況，及時作出客觀公正的判斷［1］。根據這一理論，檢察機關的自身監(jiān)督必須以機關內部最高層級下發(fā)的決定為依據，以機關內部最高層級的督促檢查來保證落實，以規(guī)范執(zhí)法行為為目的、以長期有效為出發(fā)點、以權威作保障，明確規(guī)則，劃定標準，讓執(zhí)法者在規(guī)則范圍內完成“規(guī)定動作和自選動作”，確立“裁判員”、“巡邊員”的地位，保證執(zhí)法工作在法律的框架內公平、公正進行。

三、強化檢察機關自身監(jiān)督應處理好的幾個關系

在強化檢察機關自身監(jiān)督時，監(jiān)督主體在行使監(jiān)督權時既不能監(jiān)督不力，也不能監(jiān)督失度，監(jiān)督過輕則縱奸，監(jiān)督過重而傷善。要把握好檢察機關自身監(jiān)督的尺度，需要處理好以下幾個關系：

一是處理好強化自身監(jiān)督與檢察官辦案權的關系。在執(zhí)法辦案監(jiān)督中，紀檢監(jiān)察機構與業(yè)務部門起著“雙重監(jiān)督”的作用，業(yè)務部門擔負著“一線監(jiān)督”的職責，紀檢監(jiān)察機構擔負著“同步監(jiān)督”的職責。只有兩者密切結合、協(xié)同作戰(zhàn)，才能更加有效地預防和治理自身執(zhí)法辦案中的腐敗問題，把事前、事中和事后監(jiān)督緊密結合起來，使監(jiān)督貫穿于執(zhí)法辦案始終。在強化自身監(jiān)督的同時，要注意保障檢察官的辦案權。檢察官在辦理案件時，不僅要依照具體的法律規(guī)范，還要綜合考慮社會、政治、經濟、倫理、習俗等因素，盡可能使法、理、情得到兼顧，從而將抽象的立法公正轉化為具體的司法公正。自身監(jiān)督的目的是要防止檢察官超越法律規(guī)定、恣意妄為的辦案，使檢察官所辦的案件能夠經得起法

律規(guī)范的目的及社會效果的檢驗，而不是完全限制檢察官的辦案權力。在開展自身監(jiān)督工作過程中，要注意尊重檢察官的辦案主體地位，做到不替代、不削弱檢察官的職能作用，監(jiān)督到位而不越位、參與而不干預，不斷改進自身監(jiān)督的方式方法，使自身監(jiān)督工作逐步取得干警的認同，適應檢察工作的需要。

二是處理好強化自身監(jiān)督工作中內力與合力的關系。自身監(jiān)督工作是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，涉及檢察工作全局。各級檢察機關要堅持統(tǒng)籌兼顧，克服部門之間自成系統(tǒng)、各行其是的做法，切實做到協(xié)調統(tǒng)一，相互配合，形成齊抓共管的整體合力。一要繼續(xù)強化黨組在自身監(jiān)督工作中的領導責任。各級院黨組是檢察機關自身監(jiān)督工作的責任主體，要把強化自身監(jiān)督工作放在更加突出的位置，納入黨的建設重要議事日程，融入檢察工作的總體規(guī)劃，一同部署，整體推進，協(xié)調發(fā)展。檢察長要總攬全局，切實擔負起領導責任，加大“一把手”親自抓的強度和力度，努力發(fā)揮引領和表率作用。二要明確分管檢察長的監(jiān)督責任。按米歇爾的監(jiān)督理論，分管檢察長對所分管部門的監(jiān)督既有權威性，又有知情權，可以實現最及時、最有效的監(jiān)督。因此，分管檢察長要切實擔負起“一崗雙責”的監(jiān)督職責，做到布置工作與強化監(jiān)督同步進行。三要明確各有關部門在自身監(jiān)督工作中的職責。各有關部門要按照自身監(jiān)督工作的分工要求，抓好責任分解、考核與追究三大環(huán)節(jié)，真正做到責任明確、目標具體、責權統(tǒng)一，形成一級抓一級、逐級抓落實的責任網絡。四要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機構的職能作用。檢察機關紀檢監(jiān)察機構是專司內部監(jiān)督的職能部門，其職責體現的是對監(jiān)督的再監(jiān)督，而且是一種不能替代的監(jiān)督。第一要做到全覆蓋，不留死角，換句話說，就是檢察權行使到哪里，監(jiān)督工作就要同步跟進到哪里；第二要重點環(huán)節(jié)重點跟進；第三是檢察機關各業(yè)務部門要主動配合紀檢監(jiān)察機構自覺接受監(jiān)督，不能以任何理由或設置障礙或拒絕監(jiān)督。五要廣泛動員檢察干警積極參與和支持檢察機關自身監(jiān)督工作。充分發(fā)揮廣大干警的監(jiān)督作用，形成全系統(tǒng)高度重視和積極參與自身監(jiān)督工作的大環(huán)境，推進檢察機關自身監(jiān)督工作的深入開展。

三是處理好“建立制度”與“執(zhí)行制度”的關系。制度建設與制度執(zhí)行是自身監(jiān)督工作的重要內容，二者應當并舉，不可偏廢。但在基本制度已經確立的基礎上，就應著重抓好制度的貫徹落實。自身監(jiān)督過程極其復雜，分工協(xié)作極為嚴密，沒有嚴格的規(guī)章制度，自身監(jiān)督工作的開展就難有保障。所以我們必須照章辦事、逐項落實，形成部署執(zhí)行和督辦檢查齊頭并進，確保檢令暢通。當前，在制度執(zhí)行中還存在一些問題，如執(zhí)行制度不規(guī)范、不細致，不嚴格依規(guī)依紀辦事，這與我們在自身監(jiān)督工作中重制度建設、輕制度執(zhí)行有關。許多工作往往以“制度”出臺而告終，即表現為忽視規(guī)定、制度的實際運行，更不重視督促、檢查和反饋，導致出臺制度的初衷難以落實，制度效果大打折扣。對此，一方面要提高認識，強化各級院領導和干警落實自身監(jiān)督的自覺性和主動性；另一方面，要加強對自身監(jiān)督相關制度落實情況的監(jiān)督檢查，細化措施，明確要求，限時反饋，及時調整，注意對口監(jiān)控、落實責任，形成時時有人抓、事事有人管、件件有結果的良好局面。

四是處理好強化自身監(jiān)督工作繼承與創(chuàng)新的關系。繼承是發(fā)展的基礎，創(chuàng)新是發(fā)展的動力。只有堅持繼承，才能保持工作的連續(xù)性；只有堅持創(chuàng)新，才能保持工作活力，適應時代發(fā)展要求。一方面，要堅持近年來檢察機關積累的行之有效的強化自身監(jiān)督的做法和制度機制，保持工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。另一方面，要按照“三個更加注重”的要求，抓好強化自身監(jiān)督工作過程中新情況、新問題的調查研究，增強對自身監(jiān)督工作趨勢性、規(guī)律性的認識，以改革創(chuàng)新精神推進自身監(jiān)督工作的思路創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，不斷健全和完善監(jiān)督機制。在工作思路上，要進一步解放思想，以創(chuàng)新的思維、發(fā)展的眼光來推進自身監(jiān)督工作，積極探索新形勢下強化自身監(jiān)督工作的新思路，運用發(fā)展的思路強化自身監(jiān)督，不斷增強自身監(jiān)督工作的預見性和主動性。在制度建設上，要針對自身監(jiān)督工作中存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，建章立制，堵塞漏洞，用制度規(guī)范來強化自身監(jiān)督，使制度建設的指向具有根本性，制度建設的內容具有監(jiān)控性，制度建設的設計具有可操作性，增強制度的程序性和技術含量，形成管用的自身監(jiān)督長效機制。

注釋：

［1］轉引自楊平、陳久紅、張林：《檢察機關內部監(jiān)督機制的理性思考及制度完善》，載《西部法學評論》2009年第1期。