暴力拆遷的終點(diǎn)在何處？

王才亮 中華全國(guó)律協(xié)行政法專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任，北京市才良律師事務(wù)所主任

暴力拆遷的終點(diǎn)在何處？

王才亮 中華全國(guó)律協(xié)行政法專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任，北京市才良律師事務(wù)所主任

【山東平度拆遷縱火案】

2014年3月21日凌晨，山東省平度市杜家疃村發(fā)生慘劇，1名在被征土地上值守的村民被燒死，另有3名村民受傷。警方調(diào)查確認(rèn)此次縱火行為系村委會(huì)主任杜群山和工地承建商指使4名施暴者實(shí)施。2014年8月20日，7名被告人因被控放火罪和尋釁滋事罪，在青島市中級(jí)法院受審。包括兩名副市長(zhǎng)在內(nèi)的12名干部被追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。

“山東平度拆遷縱火案”引起社會(huì)重視，是由于平度市近年來(lái)頻繁發(fā)生暴力拆遷案件而引起了社會(huì)的高度關(guān)注，而該案是平度暴力拆遷活動(dòng)的典型事件。2013年7月4日，平度市發(fā)生多起暴力拆遷事件，金溝子村村民劉仁芝、陳青沙等人夜間被不明身份的人強(qiáng)制綁架到別處，而將房屋拆成廢墟。8月10日，陳寶成等8人發(fā)現(xiàn)參與7月4日強(qiáng)拆的挖掘機(jī)后扣留了挖掘機(jī)司機(jī)并報(bào)警，卻被涉嫌非法拘禁為由遭到警方刑拘。同年9月13日，陳寶成等2人被以非法拘禁罪執(zhí)行逮捕，其余6人被取保候?qū)彙@著陳寶成等人罪與非罪的激烈爭(zhēng)論，100多名律師組成“平度律師團(tuán)”進(jìn)駐平度為被拆遷人提供免費(fèi)的法律咨詢(xún)并為陳寶成等人辯護(hù)，國(guó)內(nèi)數(shù)十位學(xué)者組成專(zhuān)家團(tuán)為之后援。平度成為人們解剖中國(guó)拆遷制度的“麻雀”，與平度乃至青島、山東官方的一些人進(jìn)行爭(zhēng)論，當(dāng)?shù)攸h委、政府也在進(jìn)行反思。

“山東平度拆遷縱火案”的犯罪分子被抓獲后，查明的犯罪事實(shí)觸目驚心，直接坐實(shí)了此前該市大面積拆遷活動(dòng)的非法性質(zhì)。從點(diǎn)到面，該案暴露的問(wèn)題進(jìn)一步引起了全社會(huì)對(duì)于我國(guó)征地拆遷活動(dòng)的思考。

2014年，是中國(guó)建立房屋拆遷制度的第24個(gè)年頭，又正值湖南嘉禾事件發(fā)生的第10個(gè)年頭，也是國(guó)家廢除原有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，實(shí)施新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的第4個(gè)年頭。新春伊始，習(xí)近平總書(shū)記到北京正在動(dòng)遷的南鑼鼓巷視察，表達(dá)了尊重被拆遷人的意愿與合法權(quán)益的態(tài)度。這是國(guó)家主席首次進(jìn)入被拆遷人的家里，直接聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)。社會(huì)對(duì)此高度評(píng)價(jià)，希望這是一個(gè)拐點(diǎn)，能進(jìn)一步出臺(tái)有效措施。即使是出于公共利益需要的拆遷，也要人性化操作、依法辦事，切實(shí)將保護(hù)被拆人的合法權(quán)益放在首位。

總結(jié)這幾年我國(guó)的暴力與違法拆遷活動(dòng)具有以下特點(diǎn)：

第一，“血拆”有增無(wú)減且手段更加殘酷。2014年，我國(guó)繼續(xù)對(duì)于房屋拆遷的數(shù)量缺乏公開(kāi)權(quán)威的統(tǒng)計(jì)，但筆者在工作中接觸以及媒體公開(kāi)披露的情況中認(rèn)識(shí)到在“城鎮(zhèn)化”這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，雖然原城市規(guī)劃在國(guó)有土地上依據(jù)國(guó)務(wù)院590號(hào)令實(shí)施的房屋征收呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)但實(shí)際拆遷數(shù)量有增無(wú)減，令筆者深為擔(dān)憂(yōu)的是頻繁發(fā)生的血案不僅在數(shù)量上有增無(wú)減且手段

更加殘酷。

例如，“山東平度拆遷縱火案”，經(jīng)公安機(jī)關(guān)偵查查明，除“3·21”縱火外，被告人還多次對(duì)拆遷戶(hù)進(jìn)行恐嚇威脅和暴力犯罪，其主要手段有:口頭威脅，砸玻璃，投放禮花彈制造爆炸，持斧頭將門(mén)、窗玻璃砸碎，投擲磚頭、石塊，闖入拆遷戶(hù)家中騷擾，毀壞財(cái)物、毆打他人等手段，多次對(duì)未達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的村民進(jìn)行滋擾、威脅，并強(qiáng)行拆除村民住房。

平度系列拆遷案件雖然集當(dāng)前拆遷中暴力犯罪之大成，但未達(dá)到中國(guó)暴力拆遷的頂峰。2014年，連續(xù)暴露的各地因?yàn)檎鞯夭疬w引起的血案，其手段讓人震驚。據(jù)新華社報(bào)道，2014年12月，一支“艾滋病拆遷隊(duì)”驚現(xiàn)河南南陽(yáng)一拆遷小區(qū)，這群人自稱(chēng)是艾滋病患者，恐嚇居民稱(chēng)“不搬走就感染你們”,并且有時(shí)半夜放鞭炮擾民。此事件引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

從多年來(lái)常見(jiàn)的砸玻璃、投放禮花彈、毀壞財(cái)物、毆打他人、限制人身自由的常規(guī)手段，發(fā)展到2014年的縱火、“艾滋拆遷”，對(duì)拒絕搬遷的房屋所有權(quán)人的迫害不僅突破了法律底線(xiàn)，而且突破了人性底線(xiàn)，不能不令所有關(guān)心國(guó)家未來(lái)的人感到不安。

第二，一些地方的拆遷矛盾仍無(wú)正常的化解渠道。2014年，大量的拆遷矛盾仍然因?yàn)槿鄙僬５幕馇缽亩せ?。許多人民法院拒不受理拆遷引起的行政訴訟，受害人告狀無(wú)門(mén)的情況十分普遍。信訪(fǎng)制度也是不堪重負(fù)，以致讓訪(fǎng)民跋涉在沒(méi)有盡頭的推諉或截訪(fǎng)之間。問(wèn)題沒(méi)有解決，又缺少講話(huà)的地方，人們只有將希望繼續(xù)寄托于北京，上訪(fǎng)大潮只漲不落。為了引起有關(guān)部門(mén)的注意，并避開(kāi)地方政府的圍追堵截，訪(fǎng)民的上訪(fǎng)技巧也是魔高一尺，道高一丈。

第三，土地財(cái)政仍然是拆遷的主要?jiǎng)恿Α?014年，雖然政府繼續(xù)強(qiáng)調(diào)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控思路，但土地財(cái)政的格局無(wú)太大改變，拆房賣(mài)地的收入仍然是許多地方政府財(cái)政收支平衡的必備條件。國(guó)土資源部2014年2月11日發(fā)布的2013年國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)土地出讓收入總金額達(dá)4.1萬(wàn)億元，刷新了2011年土地出讓金收入3.15萬(wàn)億元的歷史高位。而2014年伊始，土地出讓金便在節(jié)節(jié)走高。

2015年1月30日，財(cái)政部公開(kāi)了2014年財(cái)政收支的數(shù)據(jù)。如筆者預(yù)料，“土地財(cái)政”在這一年對(duì)于各級(jí)政府生存仍具有十分重要的依賴(lài)性。如全國(guó)一般公共財(cái)政收入140,350億元加上全國(guó)政府性基金收入54,093億元，共計(jì)194,443億元，而國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入42,606億元，占21.9%。而2014年全國(guó)一般公共財(cái)政支出151，662億元、全國(guó)政府性基金支出51，388億元，共計(jì)203,050億元，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出41,202億元，占20.29%。

可以預(yù)見(jiàn)，2015年拆房賣(mài)地是停不下來(lái)的。從中可以理解為什么非法拆遷活動(dòng)禁而不止，被拆遷人的維權(quán)為什么艱難。

第四，農(nóng)村拆遷問(wèn)題嚴(yán)重但亂局開(kāi)始厘清。2014年，我們看到拆遷領(lǐng)域存在上述嚴(yán)重的問(wèn)題，但是我們也看到這一年也是有一些積極的苗頭，如農(nóng)村征地拆遷出現(xiàn)了拐點(diǎn)，開(kāi)始厘清亂局。

2014年全國(guó)拆遷數(shù)量的增加，主要原因是鄰近城市的農(nóng)村，尤其是城中村改造旗幟下的拆遷方興未艾。在2011年年初拆遷制度變成征收制度后，拆遷糾紛中城中村改造成為一些城市土地財(cái)政的支點(diǎn)，其操作模式因能規(guī)避土地和房屋征收法律的監(jiān)管而成為土地財(cái)政的新領(lǐng)域和拆遷新方法。

我國(guó)的城中村改造，廣州是先行者，其模式曾是各地方學(xué)習(xí)的榜樣。廣州模式即:以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，在政府主導(dǎo)和開(kāi)發(fā)商的支持下，采用村民（集體經(jīng)濟(jì)組織股東)或村民代表少數(shù)服從多數(shù)的方法決定實(shí)施城中村改造和補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)拆遷。對(duì)于不同意拆遷的少數(shù)村民，由集體經(jīng)濟(jì)組織作為原告訴至法院，法院按照原告的訴求判決并強(qiáng)制執(zhí)行。騰出土地交由政府進(jìn)行虛假的“招、拍、掛”（也有啟動(dòng)拆遷程序就進(jìn)行掛牌的情況)。由于當(dāng)?shù)卣疄橥顿Y該拆遷的開(kāi)發(fā)商量身定做了摘牌條件，其他開(kāi)發(fā)商無(wú)法

參加競(jìng)爭(zhēng)，而任其以較低價(jià)格取得土地使用權(quán)。

《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》明確規(guī)定，所有建設(shè)項(xiàng)目依法必須使用國(guó)有土地，不用懷疑的是拍賣(mài)給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地使用權(quán)應(yīng)是國(guó)有土地使用權(quán)?？墒?，廣州模式的農(nóng)村集體所有的土地均未經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)征收，而是由村集體經(jīng)濟(jì)組織在沒(méi)有任何政府批準(zhǔn)文件的情況下與開(kāi)發(fā)商“合作”，以城中村改造的名義進(jìn)行拆遷。而在廣州模式擴(kuò)散到全國(guó)后，類(lèi)似未經(jīng)法定的征收程序，以城中村改造的方法拆遷后出讓土地的項(xiàng)目不計(jì)其數(shù)。在北京，除了城中村改造的名義外，還有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、綠化隔離帶等名義；而在山東省是以土地增減掛鉤的方式，其核心都是未經(jīng)征收而進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，其中的貓膩我們無(wú)法知道，但違法性則是一目了然。

由于廣州冼村村官潛逃或集體落馬，原廣州市副市長(zhǎng)、“廣州模式”的主要發(fā)明人和操盤(pán)手曹鑒燎等人涉嫌違法違紀(jì)的問(wèn)題也浮出水面，進(jìn)而導(dǎo)致原廣州市委書(shū)記萬(wàn)慶良落馬。從楊箕到冼村，常識(shí)戰(zhàn)勝了謊言，對(duì)于全國(guó)的以城中村改造為中心的農(nóng)村拆遷的規(guī)范產(chǎn)生積極影響。

第五，棚戶(hù)區(qū)改造正在逐步糾正錯(cuò)誤。2014年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)代表新一屆中央政府向全國(guó)人大報(bào)告政府工作時(shí)指出:“今后一個(gè)時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有‘三個(gè)1億人’問(wèn)題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。”“要更大規(guī)模加快棚戶(hù)區(qū)改造，決不能一邊高樓林立，一邊棚戶(hù)連片”。計(jì)劃城市棚戶(hù)區(qū)改造，2013年至2017年五年改造城市棚戶(hù)區(qū)800萬(wàn)戶(hù)。

對(duì)于其中存在的問(wèn)題，中央政府在2014年調(diào)整了政策。決策者從依法治國(guó)，保證國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，強(qiáng)調(diào)棚戶(hù)區(qū)和城中村改造要堅(jiān)決的依照法律規(guī)定進(jìn)行。

首先，明確了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條第（5）項(xiàng)的規(guī)定，即:“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要”，其中設(shè)立了兩個(gè)限制詞，即:“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后”。這兩個(gè)限制詞是“棚戶(hù)區(qū)和城中村”為中心的舊城區(qū)改造是否涉及公共利益并能以政府的公權(quán)力推進(jìn)的關(guān)鍵性條件。

其次，明確了“棚戶(hù)區(qū)和城中村”中的居民應(yīng)當(dāng)是“棚戶(hù)區(qū)和城中村”改造的主體。如何在“棚戶(hù)區(qū)和城中村”改造中保護(hù)他們的利益，既是“棚戶(hù)區(qū)和城中村”改造的目的，也是順利完成“棚戶(hù)區(qū)和城中村”改造的必要條件。改造不僅是民生工程，同樣承載城市綜合治理功能。一些地方有了新的舉措，在一些城市試點(diǎn)進(jìn)行的“居民自主式”改造初見(jiàn)成效。國(guó)務(wù)院要求在一切可以組織群眾自行依照規(guī)劃進(jìn)行“棚戶(hù)區(qū)和城中村”改造的地方，地方政府都應(yīng)當(dāng)積極支持，提供相應(yīng)的政策與資金的幫助。毫無(wú)疑問(wèn)，中央政府的政策變化，有利于棚戶(hù)區(qū)改造的規(guī)范。

第六，司法困境開(kāi)始突破。2014年11月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，行政訴訟的局面有所改觀。尤其是中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步確立的依法治國(guó)的方略，對(duì)于社會(huì)的未來(lái)無(wú)疑有著深遠(yuǎn)的影響。

作為專(zhuān)業(yè)從事征地拆遷法律服務(wù)的律師，對(duì)此較為敏感。一些長(zhǎng)期不能受理的案件立案了，一些反復(fù)折騰的案件終于有了勝訴的裁判，勝訴的比例在上升。

其中，國(guó)人關(guān)注的平度拆遷系列案件出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，律師關(guān)于對(duì)陳寶成案不起訴的建議得到采納，陳寶成等8人已于2014年8月收到檢方的不起訴決定書(shū)，他們的房屋拆遷補(bǔ)償也得到合理解決。而作為平度非法拆遷活動(dòng)最高峰的“3·21縱火案”的犯罪分子已全部被抓獲，正在追究刑事責(zé)任，行政機(jī)關(guān)有關(guān)責(zé)任人員亦被問(wèn)責(zé)。

又如，發(fā)生在2012年5月22日的廣東湛江朱惠來(lái)父子抗拆致死致傷多人案件，廣東省高級(jí)人民法院采納了我們對(duì)此的辯護(hù)意見(jiàn)，二審以“事實(shí)不清、證據(jù)不足”為由撤銷(xiāo)原審的

死刑判決，發(fā)回重審。

還如曾制造了“念斌案件”的福建省平潭縣公安局，在拆遷活動(dòng)中該局為2011年5月11日針對(duì)福建遠(yuǎn)大船務(wù)公司廠(chǎng)房、船塢的非法拆遷活動(dòng)保駕護(hù)航，治安拘留了保護(hù)公司合法財(cái)產(chǎn)的兩位值班人員。該案經(jīng)過(guò)原審、重審，終于由福州市中級(jí)人民法院在2014年12月10日作出最終判決，撤銷(xiāo)該公安局的《公安行政處罰決定書(shū)》，并判決該局賠償損失。

拆遷矛盾突出的東三省，法院的審判傾向也漸行端正，一些老大難案件原告勝訴的比例正在提高。如遼寧省高院對(duì)王佰春等人訴沈陽(yáng)市和平區(qū)政府拆遷賠償?shù)娜后w性案件作出了終審判決，在一審法院確定的市場(chǎng)價(jià)的基礎(chǔ)上再將拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)提高25%，并明確了其他損失的賠償，較好地維護(hù)了被拆遷人的合法權(quán)益，得到了被拆遷人的肯定。

需要特別肯定的是，2014年有重大影響的范木根、丁漢忠等血拆案件得到了國(guó)內(nèi)知名律師的法律援助，雖然最后結(jié)果未出，但積極意義應(yīng)當(dāng)肯定?？偨Y(jié)2014年度的情況，評(píng)價(jià)拆遷典型案件的目的之一是分析預(yù)測(cè)2015年的形勢(shì)。

從1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》實(shí)施至今已經(jīng)24年，拆遷矛盾成為當(dāng)前社會(huì)矛盾激化的源頭之一，已經(jīng)是難以回避的客觀現(xiàn)實(shí)。為了解決這個(gè)問(wèn)題，社會(huì)各界作出了極大努力，但情況沒(méi)有根本性的改變。2015年會(huì)有什么變化值得期待呢?筆者認(rèn)為至少以下五個(gè)方面的變化是明顯的：

第一，隨著修改后的《行政訴訟法》將于5月1日實(shí)施，拆遷行政訴訟案件立案難的問(wèn)題將被初步解決，案件數(shù)量將有大幅度提高，地方政府對(duì)于拆遷糾紛的前期調(diào)解會(huì)得到加強(qiáng)，地方政府主導(dǎo)的暴力拆遷可能會(huì)減少。

第二，依憲治國(guó)的原則將推動(dòng)土地征收制度的改革，尤其是中國(guó)共產(chǎn)黨第十七大就提出的集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)的政策可能出現(xiàn)突破性的進(jìn)步，從而減少政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴(lài)，進(jìn)而使農(nóng)村拆遷能得到進(jìn)一步的規(guī)范。

第三，公民的法律意識(shí)可能增強(qiáng)，由此導(dǎo)致依法維權(quán)的人數(shù)增加，而以暴制暴將是極少數(shù)人的無(wú)奈的選擇。當(dāng)民眾拿起法律武器維權(quán)，無(wú)疑會(huì)推動(dòng)政府的依法行政，從而減少地方政府的違法拆遷的行政行為。

第四，隨著反腐斗爭(zhēng)的深入，城市建設(shè)與拆遷領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象將受到扼制。長(zhǎng)期以來(lái)的拆遷領(lǐng)域官商勾結(jié)、警匪勾結(jié)的黑暗面將可能得到揭露。袒護(hù)暴力拆遷犯罪的問(wèn)題將得到初步解決。

第五，隨著依法執(zhí)政水平的提高，法律規(guī)定的土地房屋征收拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)將得到落實(shí)，被拆遷人得到的補(bǔ)償將更趨于合理，從而導(dǎo)致拆遷矛盾激化的可能性減少。

需要重視的是，上述期望是從全局上的分析，而落實(shí)到具體案件則肯定會(huì)有地區(qū)差別和執(zhí)法機(jī)關(guān)的差別。尤其是當(dāng)前頻繁發(fā)生的血拆事件更可能在一些地方出現(xiàn)逆向增長(zhǎng)。然而，冬天終究會(huì)過(guò)去，公民的人權(quán)和房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)得到保護(hù)是大勢(shì)所趨。

筆者一直堅(jiān)持多年前的觀點(diǎn):拆遷中制度性錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)要從制度上解決。而制度性解決首先需要恢復(fù)官員們的道德與法律意識(shí)，對(duì)引起血拆和化解矛盾不力的人員認(rèn)真問(wèn)責(zé)。其次要從制度上廢除與民爭(zhēng)利的土地財(cái)政，清除產(chǎn)生暴力征地拆遷的原動(dòng)力。否則，即使解決了個(gè)別特例問(wèn)題，還是會(huì)與當(dāng)年唐福珍自焚引起《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》變?yōu)椤秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》一樣的空歡喜一場(chǎng)。