《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》解讀

《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》解讀

2015年5月13日，民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟啡尕瀼攸h的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，從深化社會組織管理制度改革的全局出發(fā)，按照加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會組織活力的新要求，明確了建立社會組織第三方評估的總體思路、基本原則、政策措施和組織領(lǐng)導(dǎo)，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會組織活力，完善社會組織綜合監(jiān)管體系將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。這是我國社會組織評估工作的一個重要文件，為當(dāng)前和今后一個時期我國社會組織評估的發(fā)展指明了方向。

一、《意見》出臺的背景

建立社會組織第三方評估機制，是完善社會組織綜合監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是社會組織評估的發(fā)展方向。自2007年《民政部關(guān)于推進民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》和《全國性民間組織評估實施辦法》下發(fā)后，在民政部本級陸續(xù)啟動了基金會、涉外基金會、民辦非企業(yè)單位、全國性行業(yè)類、學(xué)術(shù)類、聯(lián)合類、職業(yè)類、公益類社團等8類社會組織的評估工作。截至2015年5月底，共評估各類全國性社會組織993家，其中，社會團體736家、基金會217家、民辦非企業(yè)單位40家。從2008年開始，北京、上海、浙江、福建、青海、山東、湖北、廣東、大連、深圳等省市區(qū)陸續(xù)啟動了社會組織評估工作。截至2014年底，各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市已全部開始了社會組織評估工作。社會組織評估對推動政府監(jiān)管方式改革，提高社會組織法人治理能力和豐富完善社會組織信用評價體系起到了重要作用，也為政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)提供了依據(jù)。但社會組織評估工作還存在發(fā)展不平衡、評估機構(gòu)獨立性不強、專業(yè)化水平不高和評估結(jié)果運用不充分等問題，迫切要求進一步改進完善評估工作，建立第三方評估機制。

首先，建立第三方評估機制有利于政府轉(zhuǎn)變職能，淡化社會組織評估的行政色彩。黨的十八屆三中全會提出，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力。國務(wù)院總理李克強在《2015年政府工作報告》中提到，過去一年，國務(wù)院“狠抓重大政策措施的落實，認(rèn)真開展督查，引入第三方評估和社會評價，建立長效機制，有力促進了各項工作”，這說明第三方評估作為創(chuàng)新工作的有效方式逐漸引起國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的重視。社會組織第三方評估將過去由民政部門直接操作的評估工作交給了第三方專業(yè)機構(gòu)去實施，使得各級民政部門從繁重的事務(wù)性工作中解放出來，把有限的精力更多地投入到宏觀管理和政策創(chuàng)制的工作中去，客觀上淡化了社會組織評估工作的行政色彩。

其次，建立第三方評估機制有利于加強對社會組織的事中事后監(jiān)管。黨的十八大以來，中央對社會組織改革發(fā)展作出一系列重大決策部署。對社會組織的管理將由重入口登記管理轉(zhuǎn)為入口登記管理與事中、事后監(jiān)管并重。尤其是隨著行業(yè)協(xié)會商會脫鉤工作的全面鋪開，政府簡政放權(quán)的深入推進，各級民政部門對社會組織有效監(jiān)管的手段將面臨重大的調(diào)整，既要符合改革要求，又要放而不亂。第三方評估作為加強事中、事后管理的有效方式，可以幫助政府減輕行政負(fù)擔(dān)，提高政府的威望，從而幫助政府實現(xiàn)“小政府、大社會”的角色轉(zhuǎn)型。

第三，建立第三方評估機制有利于社會力量參與社會組織監(jiān)管，增強社會組織評估工作的公信力。當(dāng)前，我國社會組織發(fā)展迅猛的同時也出現(xiàn)不少問題，在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，如何創(chuàng)新社會組織管理方式，充分動員和引導(dǎo)社會力量，改進和完善社會組織監(jiān)管，成為社會組織管理改革的一大課題。從目前的實踐來看，將評估工作轉(zhuǎn)移給第三方，是社會力量參與社會組織綜合監(jiān)管的重要體現(xiàn)。一方面，通過第三方評估，充分發(fā)揮社會力量的專業(yè)優(yōu)勢，依靠專業(yè)人才完成評估工作，從而使評估結(jié)果更加具有專業(yè)性和公信力。另一方面，由于第三方評估工作的過程、結(jié)果遵循公開透明的原則，可以增強社會公眾對社會組織的關(guān)注與重視，在加強社會對社會組織的監(jiān)督的同時，也激發(fā)了社會組織自身不斷解決問題穩(wěn)步提高的動力。

二、《意見》的主要內(nèi)容

（一）探索建立社會組織第三方評估的總體思路和基本原則

社會組織第三方評估的總體思路主要包含三個“著力”、四個“促”和三個“重要”等內(nèi)容。三個“著力”分別是：著力規(guī)范第三方評估的范圍、內(nèi)容、程序，著力培育和發(fā)展第三方評估機構(gòu)，著力建立第三方評估的體制機制和政策保障。第三方評估的范圍、內(nèi)容、程序在《社會組織評估管理辦法》（民政部令第39號）中有明確規(guī)定，后兩個“著力”在《意見》二、三、四、五部分詳細(xì)闡述。四個“促”分別是：以評估促改革、促建設(shè)、促管理、促發(fā)展?！按俑母铩本褪峭ㄟ^評估工作推動社會組織的改革與創(chuàng)新；“促建設(shè)”就是以評估工作帶動社會組織各項建設(shè)和發(fā)展；“促管理”就是通過評估更新社會組織的管理觀念，促進管理規(guī)范；“促發(fā)展”說明評估只是手段，通過評估使社會組織獲得發(fā)展的能力，促進社會組織在經(jīng)濟社會中發(fā)揮更大作用才是目的。三個“重要”分別是使社會組織第三方評估成為政府監(jiān)管的“重要抓手”，成為社會監(jiān)督的“重要平臺”，成為社會組織加強自身建設(shè)的“重要動力”。

社會組織第三方評估的四個基本原則，分別是：堅持政社分開，管評分離，由獨立的社會機構(gòu)進行專業(yè)化評價。轉(zhuǎn)變行政職能，必須走管評分離之路。民政部門從具體的事務(wù)中“超脫”出來，才有精力管好該管的事，增強管理的能力。第三方評估機構(gòu)還可在政府與社會組織之間起到緩沖作用，成為管理過程的“減壓閥”和“解調(diào)器”，從而提高管理效益。堅持分級管理，分類評估，由各級登記管理機關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督。分級管理是指按照社會組織登記管理權(quán)限，各地民政部門負(fù)責(zé)對本轄區(qū)內(nèi)社會組織評估工作的組織和管理，分類評估是根據(jù)社會組織類型，按照不同指標(biāo)分別開展評估；堅持客觀公正、公開透明，確保評估公信力。評估的內(nèi)容、指標(biāo)、程序、方法等要遵循客觀性、公正性、公開性，民政部門和第三方評估機構(gòu)應(yīng)按要求履行信息公開義務(wù)，自覺接受評估對象和社會公眾的監(jiān)督。堅持引導(dǎo)激勵，以評促建，促進社會組織健康有序發(fā)展。這要求盡快完善評估結(jié)果的綜合利用機制，制定與評估結(jié)果掛鉤的激勵政策，擴大評估結(jié)果應(yīng)用范圍，提高社會組織參評積極性，以評估工作促進社會組織的健康有序發(fā)展。

（二）積極培育和規(guī)范社會組織第三方評估機構(gòu)

《意見》首先明確了承擔(dān)社會組織評估的第三方評估機構(gòu)要具備4個方面的資質(zhì)條件：一是能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任；二是具有相對穩(wěn)定的專業(yè)評估人才隊伍；三是內(nèi)部管理規(guī)范；四是社會信譽良好。其中，能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任的硬性資質(zhì)是從事社會組織評估的最低要求，人才隊伍、管理水平、社會信譽情況等軟性資質(zhì)決定了該機構(gòu)是否擁有足夠的能力及其評估的專業(yè)認(rèn)可度及結(jié)果的權(quán)威性。

對于哪些類型的組織能夠作為第三方評估機構(gòu)，《意見》提出民政部門要充分利用現(xiàn)有資源，大力發(fā)展民辦非企業(yè)單位、社會團體、市場中介機構(gòu)和事業(yè)單位等多種類型的專業(yè)機構(gòu)。目前從全國范圍內(nèi)看，評估工作多由民辦非企業(yè)單位和綜合性、聯(lián)合性的社會團體和事業(yè)單位來承擔(dān)，并取得了良好的社會反響。比如，北京市在全市具備資質(zhì)條件的支持性組織中選聘了北京互聯(lián)社會組織資源中心、北京大學(xué)公民社會研究中心、北京德誠社會組織評估與促進中心、華北電力大學(xué)人文學(xué)院社會企業(yè)研究中心、北京市科學(xué)技術(shù)評價研究所、北京師范大學(xué)社會公益研究中心六家單位作為第三方社會評估機構(gòu)，負(fù)責(zé)實地評估。黑龍江省以購買服務(wù)的方式，委托社工機構(gòu)黑龍江省社會工作發(fā)展中心實施評估工作。安徽省委托省社會組織聯(lián)合會負(fù)責(zé)評估日常工作。湖北省委托省社會組織總會實施評估工作。青海省委托民間中心和省信用調(diào)查中心對省本級和大多數(shù)區(qū)縣的社團、基金會和民辦非企業(yè)單位的評估。浙江省委托浙江省禾誠信用有限公司評估基金會、民辦非企業(yè)單位，委托浙江省至誠會計師事務(wù)所、浙江省天平會計師事務(wù)所、浙江省智普會計師事務(wù)所對社團進行評估。鑒于目前專門從事社會組織評估的專業(yè)機構(gòu)并不是很多，《意見》提出，各地要積極探索建立第三方評估機構(gòu)健康發(fā)展的政策措施，建立相應(yīng)的管理制度，加強人才隊伍建設(shè)，逐步使評估機構(gòu)更好地承擔(dān)社會組織第三方評估工作。

《意見》規(guī)定民政部門在遴選第三方評估機構(gòu)時，要按照公開公平公正的原則，向社會公開社會組織評估的項目、內(nèi)容、周期、評審流程、資質(zhì)要求等，以便于相關(guān)機構(gòu)了解情況并申請參加遴選。要通過招標(biāo)、邀標(biāo)等方式，擇優(yōu)選擇第三方評估機構(gòu)，并通過合同等形式明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。考慮到社會組織評估結(jié)果與社會組織享受稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)、表彰獎勵有較大的關(guān)聯(lián)性，為進一步體現(xiàn)社會組織第三方評估的公正公平，切斷第三方評估機構(gòu)在評估工作中的利益關(guān)聯(lián)，《意見》在結(jié)合行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革的精神和發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，明確提出民政部門所屬的社會組織不得作為社會組織第三方評估機構(gòu)，需要作為社會組織第三方評估機構(gòu)的應(yīng)與民政部門脫鉤。

《意見》同時增加了民政部門對第三方評估機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，即民政部門要依據(jù)評估項目和要求，定期檢查第三方評估過程的相關(guān)資料記錄，調(diào)查了解第三方評估結(jié)果的社會認(rèn)可度，確保評估流程規(guī)范有序，評估過程客觀公正。

《意見》對第三方評估機構(gòu)規(guī)范開展評估工作提出了明確具體的要求，第三方評估機構(gòu)開展評估工作要嚴(yán)格依照評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，要客觀公正，不得利用評估牟取不正當(dāng)利益，要教育引導(dǎo)評估人員嚴(yán)格遵守評估工作紀(jì)律，不得弄虛作假、徇私舞弊，自覺接受評估對象和社會的監(jiān)督?！兑庖姟吠瑫r增加了第三方評估機構(gòu)的報告義務(wù)，第三方評估機構(gòu)應(yīng)定期將工作進度等情況向民政部門報告。

（三）建立社會組織第三方評估資金保障機制

評估工作是社會組織管理工作的一部分，是管理工作的延伸。現(xiàn)行《社會組織評估管理辦法》第三十五條規(guī)定，“社會組織評估經(jīng)費從民政部門社會組織管理工作經(jīng)費中列支。不得向評估對象收取評估費用?！睆娜珖那闆r看，各地民政部門通過各種渠道基本落實了評估經(jīng)費，保障了評估工作順利開展。在全國37個省區(qū)市中，評估工作有穩(wěn)定經(jīng)費來源保障，已列支財政預(yù)算的省市區(qū)有北京、上海、天津、河北、山西、吉林、黑龍江、甘肅、安徽、廣東、廣西、海南、陜西、浙江、深圳、寧波，共16個，占全國43%；評估經(jīng)費從民政行政經(jīng)費列支的有江蘇、湖北、四川、西藏、青海、新疆、云南、江西、重慶、青島，共10個，占全國27%；申請專項資金的有福建、山東、寧夏、內(nèi)蒙古、大連、廈門，共6個，占全國16%；從福利彩票公益金中劃撥的有遼寧、河南、湖南，共3個，占全國8%；既有財政預(yù)算，又有福利彩票公益金的僅有貴州省，占全國3%；無社會組織評估經(jīng)費的目前只有新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，占全國3%。

考慮到以上情況，《意見》首先將評估工作經(jīng)費納入到社會組織管理工作經(jīng)費。除此之外，由于社會組織評估工作屬于政府公共服務(wù)事項，有條件的地方也可以將第三方評估支出納入政府購買服務(wù)之中。同時，倡導(dǎo)社會力量對評估工作予以捐助，彌補評估經(jīng)費的不足。另外，《意見》要求加強評估資金的使用規(guī)范和管理，使用情況也應(yīng)定期向社會公布。

（四）推進社會組織第三方評估信息公開和結(jié)果運用

社會組織第三方評估是否公正規(guī)范、公開透明，關(guān)系到工作的成敗。為提高第三方評估工作的公信力，保障評估工作的透明度，強化對第三方評估的社會監(jiān)督，《意見》規(guī)定了民政部門和第三方評估機構(gòu)的信息公開內(nèi)容。民政部門要定期匯總社會組織第三方評估信息，及時公布社會組織評估機構(gòu)、評估方案、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序和評估結(jié)果。第三方評估機構(gòu)要將單位名稱、組織機構(gòu)、章程、業(yè)務(wù)范圍、住所、負(fù)責(zé)人、聯(lián)絡(luò)方式向社會公開，自覺接受評估對象和社會公眾對評估工作的咨詢，積極回應(yīng)質(zhì)疑。

評估是手段，不是目的，要想通過評估真正達到促改革、促建設(shè)、促管理、促發(fā)展的效果，必須高度重視評估結(jié)果的運用。如果缺乏評估后的激勵機制，有無評估等級、評估等級無論高低一個樣，勢必影響社會組織參與評估的積極性。平均主義、大鍋飯不利于社會組織的健康發(fā)展，建立獎優(yōu)罰劣的競爭機制是實現(xiàn)科學(xué)管理的必要手段。對那些在評估中獲得高等級的社會組織，要給予更多的實惠、更多的政策傾斜。因此，《意見》提出，提倡把評估結(jié)果作為社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能、接受政府購買服務(wù)、享受稅收優(yōu)惠、參與協(xié)商民主、優(yōu)化年檢程序、參加表彰獎勵的參考條件，鼓勵把評估結(jié)果作為社會組織信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

（五）加強對社會組織第三方評估工作的領(lǐng)導(dǎo)

社會組織第三方評估是一項新事物，有序推進各地工作實踐，關(guān)鍵在于有效的組織推進和完善的工作機制。《意見》在工作部署上提出四點要求：首先，要求各地提高認(rèn)識，將社會組織第三方評估列入重要工作日程，穩(wěn)妥有序推進。根據(jù)不同情況，采取相應(yīng)措施，已開展第三方評估工作的，要進一步完善工作機制，鞏固提高；尚未開展的，要創(chuàng)造條件盡快起步。第二，進一步明確了社會組織第三方評估的運行機制，即民政部門作為政府部門，主要負(fù)責(zé)制定評估政策法規(guī)，完善評估標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督第三方評估機構(gòu)，建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)管理機制。社會組織評估委員會主要負(fù)責(zé)制定方案，審定初評結(jié)果，做出終評結(jié)論。社會組織評估的具體事務(wù)性工作，由第三方評估機構(gòu)承擔(dān)。第三，《意見》提出，要用開放的眼光拓展社會組織第三方評估類型，探索依申請評估和專項評估，逐步將承擔(dān)政府購買服務(wù)項目和承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會組織納入第三方評估之中。第四，明確相關(guān)部門的聯(lián)動機制。民政部門要與有關(guān)部門密切配合，通力協(xié)作，共同推進，加強信息共享，形成聯(lián)動機制。

（來源：社會組織網(wǎng)）