英國社區(qū)治理的發(fā)展脈絡及其經(jīng)驗

英國社區(qū)治理的發(fā)展脈絡及其經(jīng)驗

英國社區(qū)治理的基本脈絡

通過實施社區(qū)發(fā)展計劃來加強社區(qū)治理是英國社區(qū)治理的總體特點。從二十世紀初期算起，英國的社區(qū)治理歷史大致可以分為兩個階段。第一階段指的是社區(qū)發(fā)展計劃在英屬殖民地和海外領(lǐng)地的實施階段，第二階段指的是社區(qū)發(fā)展計劃在英國本土的實施階段。兩個階段的分界線出現(xiàn)在1960年代中期。

就第一階段即本土之外的實踐而言，從實施時間來看，英國在其殖民地和海外領(lǐng)地推動社區(qū)發(fā)展運動的最早歷史可以追溯到1940年代前后。其中，社區(qū)發(fā)展計劃在英屬非洲殖民地的實施始于1939年。從實施范圍來看，社區(qū)發(fā)展計劃幾乎在所有的英屬殖民地和海外領(lǐng)地鋪開，參與社區(qū)遍布非洲、亞洲、大洋洲以及拉丁美洲，其中，僅非洲地區(qū)的參與國家和地區(qū)就多達140多個。從實施重點來看，起初社區(qū)發(fā)展運動主要在廣大農(nóng)村地區(qū)實施，但是到了1950年代末期和1960年代初期，城鎮(zhèn)社區(qū)的發(fā)展計劃也得以啟動。從實施路徑來看，早期的社區(qū)運動通常從教育入手，致力于傳達思想、培養(yǎng)居民自我意識以及樹立尊重權(quán)威和理解他人的意識等教育工作。中期以及后期的社區(qū)發(fā)展路徑轉(zhuǎn)向推動經(jīng)濟增長。從實施成效來看，社區(qū)發(fā)展運動所實施的地區(qū)一般都發(fā)生了巨大社會變遷，尤其是經(jīng)濟得到快速增長。同時，隨著社區(qū)發(fā)展計劃的實施，社區(qū)發(fā)展理念逐步深入人心，社區(qū)發(fā)展甚至逐漸內(nèi)化和“升華”為殖民地政府的重要工作目標。

當英國在其殖民地和海外領(lǐng)地推動社區(qū)發(fā)展運動時，英國本土也開展了一些社區(qū)發(fā)展活動，不過，此時的社區(qū)活動僅僅具有“社會學旨趣”而沒有“政治學旨趣”，尚未成為福利政府提供社會服務和市民大眾捍衛(wèi)家園的替代性方案。但是，時至1960年代中期，一連串似乎不同但又密切相關(guān)的社會趨勢幾乎同時到達了一個發(fā)生質(zhì)變的關(guān)鍵節(jié)點，作為重要潛在政治力量的社區(qū)組織逐漸成為人們關(guān)注的焦點，也喚起了政府和政黨對社區(qū)組織以及社區(qū)的重視。自此，具有“政治學旨趣”的社區(qū)發(fā)展計劃在英國本土得以施行。

英國政府在其本土所推行的社區(qū)發(fā)展運動在一定意義上是對其在殖民地和海外領(lǐng)地做法的復制。但是，因為不同時期具有不同的突出社會問題，不同時期社區(qū)發(fā)展的支持來源不同，不同時期政策的主要內(nèi)容不同，不同時期所生產(chǎn)出來的新知識以及所涌現(xiàn)的新理念不同，所以，作為對這些因素的總體回應，社區(qū)發(fā)展在不同時期表現(xiàn)出不同的特點。1960年代是社區(qū)發(fā)展“凱歌高唱”的年代，多數(shù)項目得以順利實施并獲得令人滿意的收效。1968年至1970年代中后期甚至被譽為英國社區(qū)發(fā)展的“黃金時期”。1970年代是社區(qū)發(fā)展“不斷出擊”的年代，草根層面的活動非常頻繁，政府積極回應各類社區(qū)和個人問題，社區(qū)發(fā)展領(lǐng)域不斷擴展。1980年代是社區(qū)發(fā)展的“自我防衛(wèi)”時期，諸如“社區(qū)關(guān)懷”“到地方去”“社區(qū)商業(yè)”之類的不少具有自我防衛(wèi)性質(zhì)的社區(qū)活動得以開發(fā)和實施。1990年代早期，英國社區(qū)發(fā)展處于穩(wěn)步推進階段，英國政府重點推出了“城市挑戰(zhàn)計劃”。時至1997年，“新工黨”在大選中獲勝，托尼·布萊爾首屆政府成立。與“老工黨”所主張的以國家為中心的福利社會主義和撒切爾領(lǐng)導的保守黨所主張的激進自由市場個人主義不同，布萊爾領(lǐng)導時期的“新工黨”奉行的是介于兩者之間的“第三條道路”。在這一背景之下，社區(qū)發(fā)展迎來新的發(fā)展機遇。進入二十一世紀，社區(qū)發(fā)展迎來了“再次擴展”。社區(qū)的職業(yè)化程度越來越高。社區(qū)參與幾乎在所有復興、包容和健康改善項目中都扮演重要角色，社區(qū)發(fā)展組織擁有大量機會影響政府相關(guān)決策。同時，政府、志愿者組織、社區(qū)之間，以及各類行動者之間的合作伙伴關(guān)系建設受到高度重視，“全英賦能合作”項目在全國各地得到開展。另外，環(huán)境問題、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展問題以及社區(qū)發(fā)展評估問題等成為社區(qū)發(fā)展重要議題。

英國社區(qū)治理的經(jīng)驗

無論在宏觀層面還是微觀層面，無論在技術(shù)上還是戰(zhàn)略上，英國在社區(qū)治理領(lǐng)域留下不少值得思考和研究的經(jīng)驗。就戰(zhàn)略層面而言，以下幾點經(jīng)驗尤其值得關(guān)注：

其一，把社區(qū)作為具有戰(zhàn)略價值的治理平臺。從1940年代中期到1960年代中期，社區(qū)發(fā)展是當時英國殖民政策不可或缺的組成部分，英國政府為此將社區(qū)發(fā)展納入了當時殖民政策框架,專門設置殖民辦負責管理和協(xié)調(diào)相關(guān)工作與事務。社區(qū)工作者在實踐中通常被要求利用社區(qū)發(fā)展計劃培養(yǎng)社區(qū)與外部世界、社區(qū)居民與殖民官員、殖民地與宗主國之間的“共同感”。從1960年代中后期以來的本土實踐來看，面對不同時期的不同困難，英國政府把社區(qū)作為重要的工作抓手以及解決問題的機制。尤其是在“新工黨”的意識形態(tài)框架中，社區(qū)既是“問題”也是“答案”，是推行各項社會政策的有效工具，社區(qū)參與則被賦予重要意義，受到地方政府和中央政府前所未有的高度重視?！吧鐓^(qū)首創(chuàng)”成為很多政策性項目所采用的核心方式；自下而上模式在“城市復興”項目中受到大力支持和鼓勵；即便在“政府主導”項目中，地方政府也將社區(qū)放置核心地位并充分發(fā)揮其工具性作用。

其二，把培養(yǎng)社區(qū)工作人才作為社區(qū)治理首要目標。英國在本土之外實施社區(qū)發(fā)展計劃時期，由于社區(qū)發(fā)展本身在當時尚處于初步探索階段，社區(qū)工作職業(yè)化程度不高，英國政府設置的殖民辦以及英屬殖民地和海外領(lǐng)地有關(guān)職能部門非常重視社區(qū)工作人才的培養(yǎng)，通常把培訓推動社區(qū)發(fā)展的各級領(lǐng)導人作為社區(qū)發(fā)展的首要目標。為此，各級有關(guān)部門和組織制定并實施了分層分類抓好社區(qū)工作人才培訓的計劃。以培訓對象作為劃分依據(jù)，主要包括政府官員培訓和社區(qū)工作者培訓兩大塊，培訓地點多設在劍橋大學等世界知名高校。以主辦單位層級作為分類依據(jù)，可以劃分為三個層次：第一個層次是在英國舉辦各種課程班和召開專題會，為來自英國本土以及殖民地和海外領(lǐng)地的社區(qū)工作骨干提供教育服務；第二個層次是各殖民地國家組建專門的培訓機構(gòu)，通過開展系統(tǒng)教育為社區(qū)發(fā)展培訓專門人才；第三個層次是各實驗地區(qū)根據(jù)社區(qū)發(fā)展工作實際需要適時舉辦各類培訓班。而且，各級有關(guān)部門和組織堅持以培養(yǎng)“全科式”社區(qū)工作人才為導向。當時一般認為，社區(qū)發(fā)展工作者必備以下幾種能力素質(zhì)：一是了解當?shù)鼐用竦哪芰Γ墙M織開辦課程培訓的能力，三是把握政策的能力，四是像商人一樣推銷社區(qū)發(fā)展計劃、吸引廣大居民參與社區(qū)發(fā)展運動的能力等。為此，各種培訓和培養(yǎng)機構(gòu)在教學內(nèi)容上進行了積極回應繼而進行了精心設計，突出了政策理論、基本技能和實用技術(shù)的有效結(jié)合。另外，當時各級有關(guān)部門和組織還非常注意整合各類既有資源以加快社區(qū)工作人才的培訓，同時，定期或不定期招募和培訓志愿者及時補充社區(qū)工作人才。

其三，統(tǒng)籌抓好社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理。當英國在其海外領(lǐng)地和殖民地推行社區(qū)發(fā)展計劃時，將社區(qū)發(fā)展定義為：人們通過自身的努力同地方政府一道改善社區(qū)的經(jīng)濟、社會、文化條件，從而使得社區(qū)生活融入國家發(fā)展并為民族進步貢獻力量的進程。其中，社區(qū)居民的主動參與，以及政府提供技術(shù)或者其他方面的服務以培養(yǎng)和刺激社區(qū)居民的主動行為和首創(chuàng)精神，是推動社區(qū)發(fā)展的兩個必要條件。這一概念有效揭示了將社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理有機統(tǒng)一的主張。在本土實踐階段的不少時期，英國政府將社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理有機統(tǒng)一的主張同樣付諸了實施。自1997年5月以來，“鄰里關(guān)系重建”以及“社區(qū)新經(jīng)營方案”這兩個項目的推出，一是實現(xiàn)了從對物質(zhì)的重視到對人的重視的轉(zhuǎn)變，二是再次將“參與”推到“旗艦性特征”的位置，積極倡導當?shù)鼐用駞⑴c到影響他們?nèi)粘Ｉ畹姆蘸蜎Q策當中去。在北愛爾蘭地區(qū)，社區(qū)發(fā)展的目的定位為“通過社區(qū)關(guān)系來管理沖突”。該地區(qū)的資金分配規(guī)定顯示，某個社區(qū)的群體可以得到資助的條件是——它所使用的資金和所開展的工作必須涵蓋其他社區(qū)。這種鼓勵跨越政治區(qū)分的做法，被認為具有微妙的政治性，對于形塑北部地區(qū)的社區(qū)發(fā)展以及區(qū)域治理具有關(guān)鍵作用。

其四，高度重視社區(qū)理論的研究與運用。英國兩個階段尤其是本土的實踐充分顯示：該國各級有關(guān)部門和各類組織非常重視社區(qū)發(fā)展和治理理論的研究、推介以及運用，而且理論與政策之間的關(guān)聯(lián)程度之高值得肯定。具體說來，一方面，社區(qū)理論研究和產(chǎn)出既是對不同時期不同問題的回應，也是對不同時期不同知識和理念的運用；另一方面，社區(qū)理念以及相關(guān)理論在不同時期對社區(qū)發(fā)展實踐產(chǎn)生著重大的影響。例如，在1960年代，著名的研究報告西伯曼報告建議將社區(qū)工作納入社會工作框架，強調(diào)要在社會工作語境下制定社區(qū)工作操作方案，而隨后不久社區(qū)工作即成為社會工作的一部分。在1970年代，社區(qū)發(fā)展原則和方法被運用到兒童關(guān)懷志愿服務組織以及成人教育服務當中，包括蘇格蘭地區(qū)的斯特拉斯克萊德地方委員會在內(nèi)的地方當局認定社區(qū)發(fā)展是“反剝奪”的核心方法，在女權(quán)理論的影響下社區(qū)健康工程得以啟動。時至1990年代末期，托尼·布萊爾及其智囊使得社區(qū)成為“新工黨”新的意識形態(tài)的基礎(chǔ)性概念，與參與、社會資本、責任等幾個核心概念一同構(gòu)成“新工黨”意識形態(tài)的支柱性基石。至此，（進入意識形態(tài)框架的）社區(qū)理念及其相關(guān)理論更加深刻地影響英國經(jīng)濟、政治、社會和文化的發(fā)展。

（王艷紅）