“困境兒童保障與服務(wù)”在歐洲的歷史演變及其對(duì)中國(guó)的啟示

張 威

“困境兒童保障與服務(wù)”在歐洲的歷史演變及其對(duì)中國(guó)的啟示

張 威

本文以“困境兒童”群體為主題，圍繞針對(duì)該群體的保障與服務(wù)，以歐洲大陸國(guó)家為觀察視角，分析和闡述“困境兒童保障與服務(wù)”在服務(wù)群體、應(yīng)對(duì)領(lǐng)域、社會(huì)立法、構(gòu)建原則、核心思想等方面所體現(xiàn)出的歷史演變和發(fā)展規(guī)律，進(jìn)而從歷史性、系統(tǒng)性、科學(xué)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的角度思考和確定中國(guó)“困境兒童保障與服務(wù)”的思想基礎(chǔ)和發(fā)展方向。

一、對(duì)“困境兒童”概念的界定

中國(guó)從20世紀(jì)80年代末進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期的變遷既為個(gè)體和家庭帶來(lái)了更多自由的空間和多樣化的生活方式，也增加了個(gè)體和家庭在獨(dú)自應(yīng)對(duì)生活壓力、獨(dú)自解決問(wèn)題方面的負(fù)擔(dān)，人口流動(dòng)、人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)的變遷使得一些家庭無(wú)法順利完成其社會(huì)化的功能，而未成年的兒童（通常指14歲以下者）、青少年（通常指14～18歲者）則是直接受其影響的群體。近年來(lái)，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注“流浪兒童”“留守兒童”“貧困兒童”“行為偏差兒童”（如輕微犯罪）等群體，并用“困境兒童”一詞概述所有這些群體，該詞體現(xiàn)出所有這些群體的共性：即處于某種困境之中。但“困境”的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)在哪些方面？筆者認(rèn)為總體體現(xiàn)在：這些兒童的物質(zhì)基礎(chǔ)、生活照顧、家庭陪伴、身心健康、教育、成長(zhǎng)與發(fā)展、成功的社會(huì)化無(wú)法保障！再進(jìn)一步說(shuō)是兩方面的需求無(wú)法得到保障，一是物質(zhì)方面的（身），二是教育、成長(zhǎng)和社會(huì)化方面的（心）。

鑒于國(guó)內(nèi)對(duì)“困境兒童”的各種不同理解，筆者認(rèn)為，可將其分為狹義和廣義兩種界定：狹義的“困境兒童”是指“流浪兒童”“留守兒童”“貧困兒童”“失學(xué)兒童”“行為偏差兒童”“病重或身心殘疾兒童”等處于某種物質(zhì)或精神困境的兒童群體；廣義的“困境兒童”是指“身心健康發(fā)展和成長(zhǎng)、教育無(wú)法得到保障或受到危害”的兒童群體（此處的教育是廣義教育，不僅僅指學(xué)校教育），該界定更為廣泛，它不僅包括那些缺乏家庭陪伴、父母關(guān)愛(ài)、生活保障、健康成長(zhǎng)和教育無(wú)法得到保障的兒童群體，也包括那些有家庭陪伴、有物質(zhì)保障但身心健康和成長(zhǎng)無(wú)法得到保障的兒童群體（如被虐兒童、綴學(xué)兒童、離家出走兒童、跳樓兒童等），或者因父母工作緊張或缺乏教育能力導(dǎo)致的家庭教育缺失等問(wèn)題。本文中對(duì)“困境兒童”的界定和理解是廣義上的。

再將視野轉(zhuǎn)向歐洲大陸國(guó)家：以當(dāng)今德國(guó)為例，“困境兒童”這一概念無(wú)論在社會(huì)立法中還是在社會(huì)政策或社會(huì)教育學(xué)/社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域中都不存在，它只是作為一個(gè)“歷史產(chǎn)物”或“歷史概念”曾經(jīng)存在過(guò)。今天人們所關(guān)注的焦點(diǎn)不再是某個(gè)群體、某些群體所處的“困境”（即不再只是“救火”、應(yīng)對(duì)已出現(xiàn)問(wèn)題），而是兒童這一整體群體成長(zhǎng)發(fā)展、教育和社會(huì)化的框架條件和實(shí)質(zhì)核心，或者說(shuō)兒童出現(xiàn)“困境”的實(shí)質(zhì)性原因（即預(yù)防問(wèn)題的出現(xiàn)）。因此，在德國(guó)，人們并不使用“困境兒童”一詞，而是更頻繁地使用“兒童身心健康成長(zhǎng)與發(fā)展、教育無(wú)法得到保障或受到危害”（德語(yǔ)原文是Kindeswohlgef?hrdung）這一核心術(shù)語(yǔ)，該術(shù)語(yǔ)已成為一種靈魂，貫穿于所有應(yīng)對(duì)領(lǐng)域，從社會(huì)立法到社會(huì)政策（包括社會(huì)保障）到社會(huì)教育學(xué)/社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域。更進(jìn)一步講，“確保兒童的身心健康成長(zhǎng)與發(fā)展、確保兒童受到教育”已被作為兒童的一種權(quán)利寫入法律，因此對(duì)此類兒童群體的幫助不只是一種必要的“應(yīng)對(duì)措施”，更是一種必須的“權(quán)利保障”。簡(jiǎn)而言之，在當(dāng)今德國(guó)，“兒童身心健康成長(zhǎng)與發(fā)展、教育無(wú)法得到保障或受到危害”早已取代“困境兒童”一詞。

二、“困境兒童”服務(wù)群體和應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的歷史演變及其啟示

當(dāng)然在當(dāng)今，上述德國(guó)的這種理解在歐洲大陸國(guó)家非常具有代表性，但它并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程和演變階段。首先來(lái)觀察一下“困境兒童”服務(wù)群體和應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的歷史演變。

在歐洲大陸國(guó)家，人類在最初面向“困難群體”或“弱勢(shì)群體”提供幫助和服務(wù)時(shí)，就已對(duì)成人群體和未成年群體進(jìn)行了區(qū)分，并且人類首先關(guān)注的是其“物質(zhì)需求”即貧困問(wèn)題。從12～13世紀(jì)起，到14～16世紀(jì)，人們關(guān)注的成年弱勢(shì)群體主要是成年貧困人口，如乞討者、無(wú)勞動(dòng)能力的老人和殘疾人，針對(duì)這類人群所提供的幫助被稱為“成人救助”，即濟(jì)貧工作；人們關(guān)注的未成年弱勢(shì)群體主要是棄嬰孤兒、戰(zhàn)爭(zhēng)中無(wú)家可歸的兒童、無(wú)人管制或有輕微犯罪行為的兒童青少年，這些群體被稱為“問(wèn)題兒童青少年”，針對(duì)這類人群所提供的幫助被稱為“兒童與青少年救助”（Schilling/ Zeller 2007），它主要體現(xiàn)在生活照管方面（并帶有很強(qiáng)的宗教教育色彩）。無(wú)論是針對(duì)成人還是未成年人，最初的救助工作都停留在物質(zhì)和生活層面。并且，這種幫助大多都是私人行為，即個(gè)人、團(tuán)體或教會(huì)的自發(fā)性無(wú)組織行為，國(guó)家尚未涉入其中。

從17～18世紀(jì)到19世紀(jì)，人們所關(guān)注的兒童青少年群體從“問(wèn)題兒童青少年”擴(kuò)展到大眾兒童青少年，“兒童青少年救助工作”被擴(kuò)展為面向大眾兒童的“幼兒園”以及面向大眾青少年的“兒童青少年業(yè)余生活與校外教育工作”。人文主義的出現(xiàn)和啟蒙運(yùn)動(dòng)思想的傳播對(duì)人們關(guān)注兒童青少年群體的方式影響重大，從18～19世紀(jì)開始，人們的視野不再只聚焦于“生活照管”和“物質(zhì)救助”，而是將“教育”思想和理念也加入進(jìn)來(lái)，此處的教育不單單指學(xué)校教育，而是指廣義上的教育。由此，歐洲大陸對(duì)兒童青少年問(wèn)題的關(guān)注由物質(zhì)層面轉(zhuǎn)向精神層面，應(yīng)對(duì)方式由單一的生活照管和物質(zhì)救助轉(zhuǎn)向兼顧教育理念。在同一時(shí)期，針對(duì)成人的幫助也從簡(jiǎn)單的物質(zhì)性救助轉(zhuǎn)向面向大眾的福利工作（含精神層面的幫助）。同時(shí)，個(gè)體、團(tuán)體或教會(huì)的私人行為開始轉(zhuǎn)向國(guó)家行為（如社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保險(xiǎn)的出現(xiàn)）。

到了20世紀(jì)，“社會(huì)教育學(xué)”逐漸從“教育學(xué)”中脫離出來(lái)，成為一門獨(dú)立的學(xué)科，同時(shí)也成為一種專門面向兒童青少年及其家庭服務(wù)的教育領(lǐng)域?！吧鐣?huì)教育學(xué)”將之前的兩個(gè)工作領(lǐng)域合并在一起：即面向問(wèn)題兒童青少年的救助工作以及面向大眾兒童青少年的業(yè)余生活和校外教育工作。至此，人們所關(guān)注的不再只是處于某種危機(jī)或顯現(xiàn)出某種困難的“困境兒童”群體，并針對(duì)其困境采取補(bǔ)救措施，而是將關(guān)注視角轉(zhuǎn)向“如何確保兒童身心的健康成長(zhǎng)發(fā)展與教育”。同一時(shí)期，面向大眾成人的福利工作又被“社會(huì)工作”這一概念取代。

從歐洲大陸國(guó)家針對(duì)成人和未成年人所進(jìn)行的救助和服務(wù)工作的歷史發(fā)展脈絡(luò)可以看出：首先，在歐洲大陸國(guó)家，當(dāng)人們助人時(shí)，對(duì)成人和未成年人是有所區(qū)分的，這種區(qū)分不僅有著較長(zhǎng)的歷史傳統(tǒng)，也使得針對(duì)成人和未成年人服務(wù)的領(lǐng)域形成兩個(gè)不同的職業(yè)分支，如面向兒童青少年和家庭的社會(huì)教育學(xué)以及面向成人的社會(huì)工作。這種職業(yè)分支基于不同的思想基礎(chǔ)和工作重心，比如面向未成年人工作時(shí)的“教育思想”以及兼顧其所處環(huán)境的“生態(tài)思想”。當(dāng)然，今天，這兩個(gè)職業(yè)分支逐漸趨于匯合，兩者又逐漸合為一體，比如在大學(xué)的專業(yè)教育中，有些大學(xué)專業(yè)名稱的表述方式為“社會(huì)教育學(xué)/社會(huì)工作”。但值得注意的是：歐洲大陸國(guó)家的這種職業(yè)分支發(fā)展傳統(tǒng)在美國(guó)和其他英文國(guó)家不存在，這一區(qū)別與另一差異同樣需要引起關(guān)注：在歐洲大陸國(guó)家如德國(guó)、瑞士、奧地利和斯堪的納維亞半島國(guó)家（如瑞典、丹麥和挪威），社會(huì)工作與社會(huì)教育學(xué)息息相關(guān)，并來(lái)源于教育學(xué)，而在英美國(guó)家社會(huì)工作隸屬于社會(huì)學(xué)，針對(duì)兒童青少年群體的工作沒(méi)有職業(yè)分支的傳統(tǒng)、關(guān)注視角主要為社會(huì)學(xué)和心理學(xué)，而教育學(xué)的視角基本被忽視。

其次，在歐洲大陸國(guó)家，從12世紀(jì)到20世紀(jì)，人們所關(guān)注的群體從問(wèn)題群體轉(zhuǎn)向全體大眾，所關(guān)注的問(wèn)題從物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向精神需求，所應(yīng)對(duì)的方式從物質(zhì)保障轉(zhuǎn)向兼顧教育和服務(wù)，所負(fù)責(zé)的領(lǐng)域從“社會(huì)政策”擴(kuò)展到“社會(huì)教育教學(xué)”和“社會(huì)工作”。在針對(duì)“困境兒童”方面，人們所關(guān)注的視角從“困境群體”“補(bǔ)救措施”轉(zhuǎn)向“如何確保兒童的身心健康成長(zhǎng)發(fā)展和教育”這一核心思想。這一演變過(guò)程對(duì)中國(guó)的啟示是：

第一，從當(dāng)今的角度看，負(fù)責(zé)兒童青少年事務(wù)的領(lǐng)域主要為社會(huì)政策和社會(huì)教育學(xué)兩個(gè)領(lǐng)域。社會(huì)政策（包括社會(huì)保障，社會(huì)保障又包括救濟(jì)、保險(xiǎn)和福利原則）主要應(yīng)對(duì)物質(zhì)性需求、負(fù)責(zé)生活和物質(zhì)保障（即保障）；社會(huì)教育學(xué)主要應(yīng)對(duì)精神性需求即兒童的成長(zhǎng)發(fā)展、教育和社會(huì)化問(wèn)題（即服務(wù)）。而社會(huì)教育學(xué)（不同于社會(huì)教育?。┲饕嬖谟跉W洲大陸國(guó)家，在英美國(guó)家沒(méi)有，目前在中國(guó)亦為空缺。

第二，國(guó)內(nèi)目前所提出的“困境兒童”及其應(yīng)對(duì)方式均包含在上述兩個(gè)領(lǐng)域中，是它們的組成部分。因?yàn)?，在歐洲大陸國(guó)家，孤立、隔離地關(guān)注“問(wèn)題兒童”這一群體并思考應(yīng)對(duì)策略的時(shí)代已經(jīng)成為過(guò)去。今天，人們更多是從長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)、系統(tǒng)的角度去思考和應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，人們?cè)缫褟年P(guān)注“問(wèn)題兒童”本身轉(zhuǎn)向如何確?！皟和纳硇慕】党砷L(zhǎng)發(fā)展與教育”。關(guān)于這一點(diǎn)，還可以從社會(huì)立法層面進(jìn)一步深入分析。

三、“困境兒童保障和服務(wù)”社會(huì)立法的歷史演變及其啟示

如上所述，涉及“困境兒童保障與服務(wù)”的負(fù)責(zé)領(lǐng)域分為兩個(gè)：社會(huì)政策和社會(huì)教育學(xué)。

前者主要負(fù)責(zé)“物質(zhì)性保障”，后者主要負(fù)責(zé)“精神性服務(wù)”。這兩個(gè)領(lǐng)域的形成、構(gòu)建、發(fā)展和實(shí)施都有賴于政策制定和社會(huì)立法。比如今天德國(guó)的《社會(huì)法典》就主要包括“保障”和“服務(wù)”兩大部分，并構(gòu)成社會(huì)政策和社會(huì)教育學(xué)強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)和法律依據(jù)。但針對(duì)這兩個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)立法也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展變化過(guò)程。

先以社會(huì)政策為例：德國(guó)的社會(huì)政策包括社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生政策、勞動(dòng)保護(hù)政策和家庭政策，從廣義上也包括“兒童青少年和家庭專業(yè)工作”（即服務(wù)）。社會(huì)保障又包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利。按照歷史發(fā)展順序看，世界上最先出現(xiàn)的是救濟(jì)原則（如1603年英國(guó)的濟(jì)貧法），主要應(yīng)對(duì)（成人和未成年人的）貧困問(wèn)題；其次是保險(xiǎn)原則（1883—1889年德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法），主要應(yīng)對(duì)工人問(wèn)題和工業(yè)問(wèn)題；福利原則是伴隨著二戰(zhàn)后福利國(guó)家的建設(shè)而出現(xiàn)的，目的是確保公民（家長(zhǎng)和孩子）的福利?？傮w來(lái)說(shuō)，社會(huì)政策先于社會(huì)工作或社會(huì)教育學(xué)出現(xiàn)。德國(guó)的社會(huì)政策從有到逐漸完善經(jīng)歷了100多年的歷史。從1976年起，德國(guó)開始組織將所有社會(huì)立法整體編入《社會(huì)法典》，截止2005年共完成編篡12部《社會(huì)法典》（Wienand，2006）。

《社會(huì)法典》12部中大部分法典涉及社會(huì)政策/社會(huì)保障。這些措施主要針對(duì)成人（如孩子家長(zhǎng)）和家庭進(jìn)行直接保障，即對(duì)未成年人的保障是間接的。比如在“社會(huì)福利”方面，所有父母可以享受“子女補(bǔ)助金”，從孩子出生直至孩子26歲。為了鼓勵(lì)家長(zhǎng)一方在家?guī)Ш⒆?，孩子出生后兩年?nèi)父母可以享受“子女教育補(bǔ)助金”（現(xiàn)已改為“父母補(bǔ)助金”）。這兩項(xiàng)福利涵蓋所有家庭。在“社會(huì)救濟(jì)”方面，有經(jīng)濟(jì)困難的家庭可以享受“社會(huì)救濟(jì)金”。“社會(huì)保險(xiǎn)”體系較為完善：養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、護(hù)理保險(xiǎn)為五大支柱。其中成人（如父親）的醫(yī)療保險(xiǎn)也自動(dòng)涵蓋子女。這些保險(xiǎn)、福利和救濟(jì)為貧困家庭提供了最基本的經(jīng)濟(jì)和生活保障。此外，針對(duì)殘疾父母或殘疾兒童還有專門的最基本社會(huì)保障措施。

從社會(huì)政策立法的演變可以看出：第一，最為緊急的是（應(yīng)對(duì)貧困的）社會(huì)救濟(jì)的立法，其次是（應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的）社會(huì)保險(xiǎn)，最后是（保障全民福利的）社會(huì)福利立法。第二，社會(huì)政策的立法更多是面向家庭和成人，而不是單純或直接面向未成年人。這一發(fā)展規(guī)律對(duì)中國(guó)的啟示是：第一，面向困境兒童的保障更多是指面向其家庭或家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)/物質(zhì)性保障，它主要應(yīng)對(duì)的是貧困問(wèn)題和生活困境。第二，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)情決定了：社會(huì)政策/社會(huì)保障的重點(diǎn)在（應(yīng)對(duì)貧困的）社會(huì)救濟(jì)和（應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的）社會(huì)保險(xiǎn)方面，覆蓋全民的社會(huì)福利在中國(guó)不實(shí)際。針對(duì)困境兒童家庭或監(jiān)護(hù)人的保障，首先需要的是運(yùn)用救濟(jì)和保險(xiǎn)兩個(gè)原則解決其經(jīng)濟(jì)/物質(zhì)性問(wèn)題。

再以社會(huì)教育學(xué)為例：社會(huì)教育學(xué)出現(xiàn)于20世紀(jì)初～20年代，主要應(yīng)對(duì)一戰(zhàn)遺留的兒童青少年問(wèn)題，社會(huì)教育學(xué)將之前的兩個(gè)領(lǐng)域合并起來(lái)：面向“問(wèn)題”兒童青少年的救助工作和面向大眾兒童青少年的業(yè)余生活和校外教育工作。為此，魏瑪共和國(guó)在1922年頒布《帝國(guó)青少年福利法》（RJWG）。該法律規(guī)定地方政府必須設(shè)立青少年事務(wù)局，它是一個(gè)面向兒童青少年和家庭提供綜合性服務(wù)的官方性社會(huì)教育學(xué)專業(yè)機(jī)構(gòu)。由此出現(xiàn)了社會(huì)教育學(xué)領(lǐng)域中核心官方機(jī)構(gòu)，它遍布各地。此外，《帝國(guó)青少年福利法》也確立了公立型機(jī)構(gòu)（即官方機(jī)構(gòu)）和自由型機(jī)構(gòu)（即非官方機(jī)構(gòu)）之間的伙伴式合作關(guān)系。國(guó)家和自由型機(jī)構(gòu)一起共同為兒童青少年和家庭提供服務(wù)。

但需要強(qiáng)調(diào)的是：《帝國(guó)青少年福利法》從頒布起就具有很強(qiáng)的“監(jiān)督、干預(yù)”特征，也就是說(shuō)，國(guó)家成為一個(gè)家長(zhǎng)/家庭能否確保兒童健康成長(zhǎng)的“監(jiān)督者”和“干預(yù)者”，或者說(shuō)成為一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)”和“不穩(wěn)定”因素的“監(jiān)督者”和“干預(yù)者”。即只有當(dāng)“問(wèn)題”出現(xiàn)以后，國(guó)家才出面行動(dòng)或干預(yù)（自由型機(jī)構(gòu)配合之）。比如截止20世紀(jì)60年代，德國(guó)設(shè)立了很多“兒童與青少年寄宿教育機(jī)構(gòu)”，專門面對(duì)那些父母健在但因各種原因其父母或監(jiān)護(hù)人不具備教育能力的兒童和青少年服務(wù)。此類機(jī)構(gòu)不僅需要大量人力物力和財(cái)力，而且實(shí)踐證明：其教育和服務(wù)效果不盡人意，因此受到很多批評(píng)。

在上述背景下，從20世紀(jì)70年代起，人們開始思索將工作重心由“監(jiān)督和干預(yù)”“不穩(wěn)定因素”轉(zhuǎn)向“預(yù)防問(wèn)題的出現(xiàn)”，即由救火轉(zhuǎn)為防火；同時(shí)，將工作重心由“面向個(gè)體”轉(zhuǎn)向“兼顧環(huán)境”，即工作不再只是面向孩子本身，也加強(qiáng)對(duì)其微觀環(huán)境的關(guān)注和改善，比如加強(qiáng)對(duì)家庭和家長(zhǎng)的支持和協(xié)助。由此，1990年德國(guó)將《帝國(guó)青少年福利法》修訂為《兒童與青少年專業(yè)工作法》，并將其編入《社會(huì)法典》第八部。至今，《社會(huì)法典》第八部《兒童與青少年專業(yè)工作法》成為社會(huì)教育學(xué)和社會(huì)工作領(lǐng)域中最為重要的法律依據(jù)，它最大的特點(diǎn)是從介入轉(zhuǎn)向預(yù)防、從個(gè)體轉(zhuǎn)向環(huán)境。該法典共含十章、約140個(gè)法律條文，其中對(duì)社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域最為重要的是第二章和第三章（即第11～60條）（Raetz-Heinisch2009）。其重心是預(yù)防，針對(duì)“問(wèn)題”的干預(yù)和介入性措施只是“最后一道防線”。無(wú)論從費(fèi)用開支的角度還是服務(wù)效果的角度，《社會(huì)法典》第八部《兒童與青少年專業(yè)工作法》都顯示出它的前瞻性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、科學(xué)性和系統(tǒng)性。

今天，除該法典以外，《公民法典》第四部《家庭法》第1626～1666條也與社會(huì)教育學(xué)/社會(huì)工作密切相關(guān)，而這兩部法律均基于《基本法》第6條?！痘痉ā返?條對(duì)家長(zhǎng)教育和照顧子女的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，但只有在“兒童的身心健康和教育受到危害”的前提下，國(guó)家才可“干預(yù)”、限制家長(zhǎng)的權(quán)利（Wienand 2006）。這條法律體現(xiàn)了“輔助性原則”所倡導(dǎo)的家長(zhǎng)－兒童－國(guó)家三者之間的關(guān)系，也構(gòu)成所有與兒童青少年和家庭相關(guān)社會(huì)立法的基礎(chǔ)。

“輔助性原則”是“困境兒童保障與服務(wù)”的重要構(gòu)建原則之一，它是指在個(gè)體、家庭、社會(huì)組織和國(guó)家四方之間，存在一種雙向關(guān)系：一是從小社會(huì)單元到大社會(huì)單元的自我責(zé)任和義務(wù)；二是從大社會(huì)單元到小社會(huì)單元的輔助責(zé)任和義務(wù)。社會(huì)問(wèn)題和需求應(yīng)盡可能地由小社會(huì)單元以互助方式解決，大社會(huì)單元只有在小社會(huì)單元無(wú)法自助時(shí)才涉入（Blum?hr 2007，227頁(yè)）。從這一原則出發(fā)，在應(yīng)對(duì)“困境兒童”問(wèn)題方面，首要的責(zé)任和義務(wù)在于家庭/家長(zhǎng)或監(jiān)護(hù)人，只有當(dāng)家庭/家長(zhǎng)無(wú)條件或無(wú)能力承擔(dān)這一義務(wù)時(shí)，社會(huì)組織或國(guó)家才可以干涉和介入。因此國(guó)家的角色在于兩方面：一對(duì)家庭/家長(zhǎng)履行養(yǎng)育子女的義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)在必要時(shí)比如在家庭/家長(zhǎng)需要幫助時(shí)給予支持和輔助。這種情況下國(guó)家是監(jiān)督者和協(xié)助者。二在家庭/家長(zhǎng)或監(jiān)護(hù)人不具備監(jiān)護(hù)能力時(shí)替代家庭教育的功能。這種情況下國(guó)家由監(jiān)督者轉(zhuǎn)變成教育者。

從社會(huì)教育學(xué)立法的演變可以看出：最初的立法著眼于“問(wèn)題”“困境”本身，工作重點(diǎn)是問(wèn)題出現(xiàn)后的“干預(yù)”“救火”，但這種做法既花錢效果又差，因此，人們將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“預(yù)防”“防患于未然”，同時(shí)將工作重心從個(gè)體轉(zhuǎn)向環(huán)境。此外，開展社會(huì)教育學(xué)工作的基礎(chǔ)是機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)政保障，尤其是官方機(jī)構(gòu)（如青少年事務(wù)局）的核心規(guī)劃和統(tǒng)領(lǐng)作用。這一發(fā)展規(guī)律對(duì)中國(guó)的啟示和告誡是：第一，單純面向“困境兒童”的“干預(yù)救火式”或“補(bǔ)救型”“服務(wù)”，其效果很差并且花費(fèi)巨大。針對(duì)“困境兒童服務(wù)”的政策或立法，必須從一開始就關(guān)注“問(wèn)題的預(yù)防”，此外，該類立法必須將重點(diǎn)放在對(duì)家庭/家長(zhǎng)或監(jiān)護(hù)人的支持和輔助上，而不僅僅只是針對(duì)“困境兒童”個(gè)體的“保障”和“服務(wù)”。第二，針對(duì)“困境兒童”及其家庭的服務(wù)需要由國(guó)家牽頭，目前涉及“兒童”群體的官方機(jī)構(gòu)主要是民政系統(tǒng)，但民政系統(tǒng)所負(fù)責(zé)的范疇太大，很難集中地、系統(tǒng)地規(guī)劃和統(tǒng)籌；半官方組織如婦聯(lián)、共青團(tuán)等，在工作方面有交叉之處；非官方組織和機(jī)構(gòu)的力量極為分散并缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。中國(guó)缺乏一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)全局、專門負(fù)責(zé)兒童青少年和家庭專業(yè)工作的專業(yè)性官方機(jī)構(gòu)。這一專業(yè)性統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)的缺失，也導(dǎo)致很難從根本上長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)地規(guī)劃兒童青少年和家庭專業(yè)工作，也很難將所有社會(huì)力量和非官方機(jī)構(gòu)充分利用和聚集起來(lái)。

四、社會(huì)教育學(xué)的核心思想及其啟示

上文的所有思考都基于一種明確的核心思想。這一核心思想主要體現(xiàn)在兒童權(quán)利保護(hù)的特殊性以及對(duì)兒童成長(zhǎng)發(fā)展、教育和社會(huì)化的理解。而“成長(zhǎng)發(fā)展”“教育”（包括狹義教育和廣義教育）“社會(huì)化”都屬于社會(huì)教育學(xué)的核心概念。

與成人權(quán)利相比，兒童權(quán)利具有一種特殊性。因身心發(fā)展的不成熟狀態(tài)，兒童既無(wú)法感知自己的權(quán)利，也無(wú)法保護(hù)自己的權(quán)利。兒童權(quán)利的確保更多體現(xiàn)在家長(zhǎng)或監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人責(zé)任的完成和履行。因此，兒童權(quán)利具有一種間接性，其權(quán)利的實(shí)施是通過(guò)成年人履行其責(zé)任而體現(xiàn)出來(lái)的?！堵?lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》中所確定的兒童的四大權(quán)利（生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)）均基于對(duì)成人權(quán)利的理解，該公約由《人權(quán)宣言》發(fā)展而來(lái)并基于對(duì)成人各種權(quán)利的理解（如言論自由、結(jié)社自由等）。由此，筆者認(rèn)為，將兒童權(quán)利成人化存在一定問(wèn)題，它使得政策或立法、保障或服務(wù)都無(wú)法真正得到落實(shí)，法律最終只能成為一紙空文。因此兒童權(quán)利的特殊性告訴我們：在針對(duì)“困境兒童”立法和工作時(shí)，必須兼顧“兒童自身”及其“所處環(huán)境”（如家庭）兩個(gè)因素。兒童權(quán)利保護(hù)的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)于兩方面：一方面要促進(jìn)兒童自身的健康成長(zhǎng)和發(fā)展、確保其得到教育，另一方面要盡可能地為兒童的成長(zhǎng)創(chuàng)造良好的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，其中包括對(duì)微觀環(huán)境（家庭）的支持和協(xié)助。

由此又涉及另一方面的思考：即對(duì)兒童成長(zhǎng)發(fā)展、教育和社會(huì)化的理解。上文已提到：社會(huì)教育學(xué)是應(yīng)對(duì)兒童成長(zhǎng)發(fā)展、教育和社會(huì)化問(wèn)題的負(fù)責(zé)領(lǐng)域。社會(huì)教育學(xué)認(rèn)為，兒童成長(zhǎng)與發(fā)展的總體目標(biāo)是成為“為自己負(fù)責(zé)，也為他人和公眾負(fù)責(zé)的人”。兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展基于“教育”和“社會(huì)化”這兩個(gè)概念。此處的教育是一種廣義上的教育4，它是指教育者、受教育者（主體）和客觀世界（客體）之間的一種動(dòng)態(tài)變化過(guò)程（Lambers 2013， 217頁(yè)）。社會(huì)化包含“有意識(shí)的教育行為”和“無(wú)意識(shí)的教育效果”，它的范疇更廣，其視野不僅包括兒童自身，也包括兒童所處的環(huán)境?！敖逃焙汀吧鐣?huì)化”決定了兒童青少年的成長(zhǎng)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，也決定了他們能否過(guò)上一種“為自己負(fù)責(zé)，為他人和公眾負(fù)責(zé)”的生活。

當(dāng)今，在歐洲大陸國(guó)家，社會(huì)教育學(xué)已發(fā)展成為除了家庭教育和學(xué)校教育的第三個(gè)獨(dú)立的教育領(lǐng)域。家庭屬于初級(jí)社會(huì)化機(jī)構(gòu)，家庭教育屬于初級(jí)教育領(lǐng)域；學(xué)校屬于二級(jí)社會(huì)化機(jī)構(gòu)，學(xué)校教育屬于二級(jí)教育領(lǐng)域；而社會(huì)教育學(xué)/社會(huì)工作機(jī)構(gòu)屬于三級(jí)社會(huì)化機(jī)構(gòu)，社會(huì)教育學(xué)屬于三級(jí)教育領(lǐng)域。三者相輔相成、互為補(bǔ)充。

社會(huì)教育學(xué)思想對(duì)國(guó)內(nèi)“困境兒童保障與服務(wù)”的啟示是方向性的：它確定了所有工作的靈魂和核心思想，即“困境兒童保障與服務(wù)”必須具備雙重視角：兒童自身及其所處環(huán)境（如家庭）。所有工作的目的在于：既要促進(jìn)兒童自身成長(zhǎng)，又要改善或創(chuàng)造其所處環(huán)境，比如支持和輔助家庭和家長(zhǎng)?！袄Ь硟和Ｕ吓c服務(wù)”要兼顧兒童和家庭/家長(zhǎng)兩個(gè)方面。

社會(huì)教育學(xué)作為第三個(gè)教育領(lǐng)域和實(shí)踐服務(wù)領(lǐng)域，目前在中國(guó)尚為空缺（在英美國(guó)家亦如此）。國(guó)內(nèi)“困境兒童”問(wèn)題以及涉及大多數(shù)家庭的“隱性社會(huì)問(wèn)題”都顯示出：中國(guó)急需建立第三個(gè)教育領(lǐng)域社會(huì)教育學(xué)！筆者2013年成立成都市錦江區(qū)華仁社會(huì)工作發(fā)展中心，目的在于在國(guó)內(nèi)嘗試建立社會(huì)教育學(xué)領(lǐng)域，通過(guò)面向孩子和孩子父母的雙重工作避免兒童及其家庭“困境”的出現(xiàn)。同時(shí)筆者也在嘗試探索和梳理社會(huì)教育學(xué)理論體系。華仁只是一個(gè)小小的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，但它的工作預(yù)示著社會(huì)教育學(xué)事業(yè)的開始，因其意義重大，德國(guó)總理默克爾在2014年7月6日訪華時(shí)，首站訪問(wèn)華仁并與筆者會(huì)談。

五、結(jié)論以及對(duì)中國(guó)的啟示

上述分析結(jié)果表明：

第一，“困境兒童”概念的發(fā)展經(jīng)歷了從“無(wú)父母”到“有父母”再到不使用“困境兒童”而是“兒童身心健康成長(zhǎng)發(fā)展和教育受到危害”這一術(shù)語(yǔ)的演變過(guò)程（即從狹義到廣義的變化過(guò)程）。

第二，“困境兒童保障與服務(wù)”的發(fā)展過(guò)程是一個(gè)從“社會(huì)政策”到兼顧“社會(huì)教育學(xué)”的發(fā)展過(guò)程，或者說(shuō)是一個(gè)從“應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題”到兼顧“應(yīng)對(duì)成長(zhǎng)、教育、社會(huì)化問(wèn)題”的演變過(guò)程。

第三，“困境兒童保障與服務(wù)”的社會(huì)立法和核心思想經(jīng)歷了一個(gè)“從干預(yù)到預(yù)防”“從個(gè)體到家庭”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

上述結(jié)論對(duì)中國(guó)“困境兒童保障與服務(wù)”的啟示非常重大，歷史發(fā)展的規(guī)律告訴我們：

首先，對(duì)“困境兒童”概念的理解必須是廣義的，它不僅涉及那些沒(méi)有父母陪伴、生活無(wú)人照料、物質(zhì)貧困、成長(zhǎng)和教育無(wú)法保障的弱勢(shì)兒童群體，也同樣涉及那些有父母陪伴、衣食無(wú)憂、但身心健康成長(zhǎng)和教育得不到保障或處于危機(jī)狀態(tài)中的兒童群體。兩類兒童雖然呈現(xiàn)的問(wèn)題有所不同，但實(shí)質(zhì)都是一樣的，即“身心健康成長(zhǎng)發(fā)展與教育受到危害”。因此，在應(yīng)對(duì)“困境兒童”問(wèn)題時(shí)，更應(yīng)將關(guān)注焦點(diǎn)放在“兒童的身心健康成長(zhǎng)發(fā)展與教育是否受到危害”上。

其次，“困境兒童保障與服務(wù)”實(shí)質(zhì)上是應(yīng)對(duì)兩方面的問(wèn)題：物質(zhì)性/經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題（如貧困問(wèn)題）和成長(zhǎng)發(fā)展、教育和社會(huì)化問(wèn)題，即應(yīng)對(duì)物質(zhì)性需求和精神性需求。負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)這兩方面需求的領(lǐng)域主要是社會(huì)政策（包括社會(huì)保障）和社會(huì)教育學(xué)。前者是后者的基礎(chǔ)和保障，也就是說(shuō)，完善社會(huì)政策（即保障）為先，構(gòu)建社會(huì)教育學(xué)（即服務(wù)）緊隨其后。社會(huì)教育學(xué)在中國(guó)尚為空缺，因此目前急需建立起社會(huì)教育學(xué)這一第三個(gè)教育領(lǐng)域。

再者，“困境兒童保障與服務(wù)”不能只孤立地面向“困境兒童”自身，而是要兼顧對(duì)其家庭和家長(zhǎng)的保障和服務(wù)。無(wú)論是社會(huì)政策還是社會(huì)教育學(xué)，都必須從雙重視角出發(fā)：既面向兒童自身，確保其健康成長(zhǎng)，又面向其所處環(huán)境，比如創(chuàng)造良好環(huán)境或?qū)彝?家長(zhǎng)支持和輔助。只有這種雙重意義上的保障和服務(wù)才能從根本上應(yīng)對(duì)和預(yù)防“困境兒童”問(wèn)題。

最后，中國(guó)“困境兒童保障與服務(wù)”要避免走德國(guó)70多年的彎路，必須從一開始就將重點(diǎn)放在預(yù)防上、兼顧干預(yù)原則，而不只是“被問(wèn)題牽著鼻子走”。否則會(huì)杯水車薪、收效甚微，一線工作者也會(huì)很無(wú)力和茫然，而且問(wèn)題還會(huì)源源不斷地涌出，因此工作重點(diǎn)必須放在前期、放在問(wèn)題源頭的遏制和預(yù)防上。當(dāng)然，預(yù)防工作的效果不是立竿見(jiàn)影的、需要一段時(shí)間，但一旦出現(xiàn)效果，則是持續(xù)性的、穩(wěn)固的。

因此，歷史發(fā)展規(guī)律告訴我們：“困境兒童保障與服務(wù)”的核心是“如何確保兒童的身心健康成長(zhǎng)發(fā)展與教育不受到危害”。由此，“困境兒童保障與服務(wù)”必須從狹義走向廣義、從單一走向系統(tǒng)、從保障走向教育、從個(gè)體走向家庭、從干預(yù)走向預(yù)防、從救火走向長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。

（作者系四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授）