三維解析新常態(tài)下的法治政府建設(shè)

司琳

（蕪湖市委黨校，安徽蕪湖241000）

三維解析新常態(tài)下的法治政府建設(shè)

司琳

（蕪湖市委黨校，安徽蕪湖241000）

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的情況下，法治政府建設(shè)也面臨新的任務(wù)與挑戰(zhàn)。圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這一核心問題，法治政府建設(shè)要正確處理與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用；要正確處理與社會的關(guān)系，在與社會的合作共贏中推動社會事業(yè)的發(fā)展；要加強(qiáng)政府自身建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力，建設(shè)高效政府。

新常態(tài)法治政府職能轉(zhuǎn)變

目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。這一經(jīng)濟(jì)上的變化必然也會對法治建設(shè)尤其是法治政府建設(shè)提出新的要求和挑戰(zhàn)。而在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，黨中央也正是結(jié)合國情指出各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。面對新的形勢和新的要求，本文從政府與市場、政府與社會、政府自身這樣三個不同的視角，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這一核心問題來解析新常態(tài)下的法治政府建設(shè)。

一、在正確處理與市場的關(guān)系中解析法治政府建設(shè)

正確處理政府與市場的關(guān)系一直是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點問題。1992年江澤民同志在黨的十四大報告中明確指出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。與此相適應(yīng)，十四大報告也對政府職能做出了重大調(diào)整。調(diào)整后的政府職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的日益成熟和各項改革的深入推進(jìn)，2013年十八屆三中全會決定中指出在處理政府與市場關(guān)系上就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。而更好發(fā)揮政府作用關(guān)鍵在于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。在這次的全會決定中，政府的職責(zé)和作用主要界定為保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。面對調(diào)速度、優(yōu)結(jié)構(gòu)、促創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，2015年十八屆五中全會再次提出要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。回顧我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的歷程，從與市場關(guān)系的視角去看，法治政府就是能夠按照市場規(guī)律依法全面履行自己職能的政府，也是按照市場要求依法提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府。

（一）營造市場需要的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

市場經(jīng)濟(jì)是迄今為止人類配置資源的最有效方式。然而，要使市場在資源配置中起決定性作用，政府就要為市場營造良好的外部經(jīng)濟(jì)運行環(huán)境。就當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)而言，政府在依法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)時，就需要注意運用財政、金融、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等手段引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、注重創(chuàng)新，以使我國的經(jīng)濟(jì)在順利轉(zhuǎn)型的情況下實現(xiàn)長期、穩(wěn)定的發(fā)展。同時，政府還要注重產(chǎn)權(quán)保護(hù)、加強(qiáng)市場監(jiān)管，使市場在公平的競爭秩序下實現(xiàn)對資源的最優(yōu)配置。尤其要注意的是政府對經(jīng)濟(jì)的這種調(diào)節(jié)應(yīng)當(dāng)是恰當(dāng)和必須的，切不可以政府的行政權(quán)力侵犯市場主體的合法權(quán)利，以政府的過度規(guī)制壓制市場本應(yīng)具有的活力。在當(dāng)前面對經(jīng)濟(jì)下行壓力的情況下，政府更要對市場堅持放管結(jié)合的原則，一方面給市場定規(guī)矩，使其有序發(fā)展；另一方面，又要利用好制度資源，在市場準(zhǔn)入、民間資本投資、民營企業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革等方面為市場釋放活力提供更大的制度空間。

（二）提供市場需要的公共產(chǎn)品

在殘酷的市場競爭面前，市場主體需要拿出全部的精力來為市場提供產(chǎn)品或服務(wù)，它們需要政府承擔(dān)起企業(yè)原先承載的一些社會功能。另外，市場經(jīng)濟(jì)在帶來資源配置高效率的同時，也有可能產(chǎn)生貧富差距、環(huán)境污染、發(fā)展不均衡等一系列負(fù)面問題。以上這兩方面的問題都需要政府在堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念指引下，以積極提供公共產(chǎn)品的方式來加以協(xié)調(diào)和解決。面對中國的國情，目前政府提供的公共產(chǎn)品不僅應(yīng)當(dāng)包括為企業(yè)提供充滿活力、和諧穩(wěn)定的社會秩序，也包括為民眾提供基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和民生保障等方面的公共服務(wù)。而在消化前期刺激政策的新常態(tài)下，重視這些公共產(chǎn)品的提供不僅有利于解決我國以前不均衡發(fā)展中遺留下來的社會問題，進(jìn)一步幫助政府轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)；而且，這些公共產(chǎn)品的提供也會為市場的發(fā)展提供更好的社會環(huán)境、更多的發(fā)展機(jī)遇和更優(yōu)質(zhì)的人力資本，從而在直接和間接兩個層面上推動我國市場經(jīng)濟(jì)的長期、健康發(fā)展。

二、在與社會的合作共贏中解析法治政府建設(shè)

隨著人類社會的向前發(fā)展，社會力量越來越多地參與到公共事務(wù)的治理當(dāng)中。因此，如何處理好與社會力量間的分工與協(xié)作關(guān)系已成為當(dāng)下法治政府建設(shè)需要考慮的重要問題。

（一）破解社會組織參與社會治理的難題

在新常態(tài)下，社會民眾的需求越來越多樣化和精準(zhǔn)化。在政府還疲于應(yīng)付的時候，民眾卻可以通過結(jié)社的方式來滿足自身的部分需求。從社會組織的特點來看，它們能夠解決政府未必能解決好的社會需求，甚至能夠減少由于政府介入導(dǎo)致的腐敗發(fā)生?；谏鐣M織在社會治理中的獨特作用，2013年3月十二屆全國人大一次會議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，方案中要求對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實行民政部門直接登記制度，以此加速社會組織合法登記的進(jìn)程。在此基礎(chǔ)上，為使社會組織更好地參與社會治理，政府在現(xiàn)階段還有必要對社會組織加以進(jìn)一步的扶持與監(jiān)管。在扶持方面，政府要完善對社會組織扶持的制度化規(guī)定，并依照規(guī)定在物質(zhì)幫助、稅收優(yōu)惠、人員培養(yǎng)、政府采購等方面給社會組織提供支持，幫助它們成長、壯大。在監(jiān)管方面，政府要引導(dǎo)社會組織建章立制，加強(qiáng)內(nèi)部的制度管理。同時，政府還要嚴(yán)格實施年檢制度和評估制度，從外部監(jiān)督上引導(dǎo)社會組織規(guī)范運行。隨著社會組織的不斷壯大與成熟，政府可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，逐步將社會治理中的部分事務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織完成，以此實現(xiàn)和社會組織間的合作共贏。

（二）保障民眾對公共決策的有效參與

公眾參與是政府重大公共決策的必經(jīng)程序。我國目前的公眾參與在參與的范圍、方式、程序等方面已有了法律、法規(guī)的相應(yīng)規(guī)定，但要真正實現(xiàn)公眾的有效參與還需要加強(qiáng)相關(guān)的法治保障。首先，從參與的起點來看，民眾代表的產(chǎn)生對社會各方的利益協(xié)調(diào)影響重大。因此，為實現(xiàn)決策的實質(zhì)公正，在不同的決策類型中代表的產(chǎn)生與分配方式也應(yīng)當(dāng)有所不同。具體而言，涉及全民利益的決策代表宜遵循平等選舉原則產(chǎn)生，專業(yè)性較強(qiáng)的決策代表宜采用精英式的選舉模式產(chǎn)生，而在有特別適用范圍的決策中就要直接規(guī)定特殊群體的代表比例或人數(shù)。其次，從參與過程來看，政府信息公開是民眾有效參與的重要保證。唯有掌握真實、全面、及時的政府信息，民眾才能最大程度地做出科學(xué)、理性的決策。2008年5月1日《政府信息公開條例》開始實施，我國政府信息公開的制度環(huán)境有了很大的改善。十八屆四中全會又提出了全面推進(jìn)政務(wù)公開的系列改革舉措。這些措施將圍繞以公開為常態(tài)，以不公開為例外這一原則來進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)信息公開。這樣民眾就可以在更大的知情度上更好地參與公共決策。最后，從參與的結(jié)果來看，公眾參與對決策的影響程度直接關(guān)系其今后的參與狀態(tài)和決策最終的實施效果。公共決策需要民眾長期、真誠的參與，如果參與者發(fā)現(xiàn)自己的參與只是走了個過場，特別是發(fā)現(xiàn)參與對自身利益沒有實質(zhì)性影響時，民眾再次參與的熱情就會大打折扣。而缺乏民眾有效參與的公共決策在實施階段也很難得到民眾的配合和支持。為切實保障好民眾的有效參與，法律要做的不僅是科學(xué)規(guī)范參與的事前、事中環(huán)節(jié)，而且還需要對民眾在決策參與中的影響力給予明確的規(guī)定。我國《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十一條規(guī)定：因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。如果法律都能像這樣要求政府將參與者的意見吸收到?jīng)Q策中來，那公共決策就能更充分地體現(xiàn)民意，也更能夠得到民眾的支持。

三、在自身權(quán)力的正當(dāng)行使中解析法治政府建設(shè)

在法治政府建設(shè)的進(jìn)程中，政府權(quán)力的行使?fàn)顟B(tài)直接影響著法治政府建設(shè)的成效。而面對新常態(tài)下的新情況、新問題，實現(xiàn)政府權(quán)力的規(guī)范與高效行使是政府自身建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

（一）加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約與監(jiān)督

由于行政權(quán)力行使的廣泛性與強(qiáng)制性，加強(qiáng)對其的制約與監(jiān)督也就成了法治政府建設(shè)的必然要求。結(jié)合十八屆四中全會的改革精神，要加強(qiáng)對行政權(quán)力的規(guī)制主要應(yīng)從以下兩方面入手：

1.加強(qiáng)對權(quán)力的內(nèi)部制約。在缺乏制約的制度環(huán)境下，過度集中的權(quán)力是極容易導(dǎo)致腐敗的。為此，十八屆四中全會通過對權(quán)力的適當(dāng)分離來形成制約權(quán)力的內(nèi)部機(jī)制?！稕Q定》中提到：對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗。在權(quán)力適當(dāng)分離的制度環(huán)境下，權(quán)力尋租的成本與難度就會增加，而腐敗發(fā)生的幾率也會隨之下降。另外，十八屆四中全會還提出了程序控制的改革思路，并特別強(qiáng)調(diào)要對權(quán)力集中的部門和崗位強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，要將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。這些規(guī)定將有助于通過正當(dāng)程序來更好地規(guī)范行政權(quán)力。

2.加強(qiáng)對權(quán)力的外部監(jiān)督。對于當(dāng)下無處不在的政府權(quán)力，僅憑單一的內(nèi)部制約是難以將其完全關(guān)進(jìn)制度籠子的。為此，十八屆四中全會提出要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，通過完備的外部監(jiān)督體系來增強(qiáng)監(jiān)督的合力和實效。2015年新修訂的行政訴訟法中規(guī)定對明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?，法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出行政行為。司法監(jiān)督在新的法治環(huán)境下發(fā)揮出了更大的監(jiān)督功效。此外，十八屆四中全會還提出要加強(qiáng)糾錯問責(zé)制度建設(shè)，尤其要建立重大行政決策的終身責(zé)任追究和責(zé)任倒查制度。這些制度的實施必將會從反向上給行權(quán)者造成壓力，促使他們?yōu)楸苊獬袚?dān)責(zé)任而規(guī)范用權(quán)。

（二）提高行政權(quán)力的行使效能

從時代的需求來看，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的政府不僅應(yīng)是守法、廉潔的政府，還應(yīng)是進(jìn)取、高效的政府。當(dāng)現(xiàn)實與目標(biāo)要求還存在差距的時候，法治政府建設(shè)就需要做出以下一些積極的探索：

1.深化行政執(zhí)法體制改革。目前，我國行政執(zhí)法中存在著分級執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)、基層虛弱、權(quán)責(zé)交叉等諸多問題。這種狀況的存在嚴(yán)重影響了政府的履職效能。為此，十八屆四中全會在深化行政執(zhí)法體制改革部分提出要根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。依此改革思路，縱向上就需要減少行政執(zhí)法層級，把更多的執(zhí)法力量下沉到基層；橫向上就要在相關(guān)部門，尤其是關(guān)系國計民生的重點領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。有條件的時候，還可以整合多部門的力量實行跨部門綜合執(zhí)法。但是，需要強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)下體制改革追求的效率是行政法治狀態(tài)下的效率。為此，我們的行政執(zhí)法人員不管執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何整合，在執(zhí)法時都要自覺接受程序規(guī)則、裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、執(zhí)法責(zé)任制度等一系列制度的制約。雖然這些制度的實施在表面上看來會增加執(zhí)法成本、降低執(zhí)法效率，但卻會在根本上保證執(zhí)法的公正，提高民眾對執(zhí)法的接受程度，最終實現(xiàn)行政執(zhí)法的最大化效能。

2.依法完善公務(wù)員的激勵機(jī)制。政府的工作說到底是靠人來完成的，為此完善公務(wù)員的激勵機(jī)制、提高他們的工作效率對建設(shè)高效政府來說至關(guān)重要。而激勵從性質(zhì)上劃分，可分為正向激勵與負(fù)向激勵。負(fù)向激勵主要涉及對公務(wù)員行政權(quán)力的制約與監(jiān)督，這部分內(nèi)容文中已有論述。而正向激勵中的關(guān)鍵點就是要使公務(wù)員的各項待遇與工作實效密切掛鉤。為此，在激勵機(jī)制的完善中首先就要依法建立起科學(xué)的績效考核指標(biāo)體系，并以此為基礎(chǔ)建立晉升中的公平競爭秩序和合理的薪酬福利制度。當(dāng)然，這其中對于待遇較低、晉升機(jī)會較少的基層公務(wù)員還要在制度設(shè)計上給與更多的關(guān)注。2015年1月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》的通知，這其中職務(wù)與職級并行的規(guī)定就在改善基層公務(wù)員待遇方面做了有益的制度創(chuàng)新。依此改革思路，我國今后還要在法治的軌道上進(jìn)一步制定出更有針對性和操作性的激勵制度，以此來更好地調(diào)動廣大公務(wù)員的積極性與創(chuàng)造性。

責(zé)任編輯：韓楓

2015—11—30

司琳，蕪湖市委黨校政治學(xué)教研部副教授，法學(xué)碩士。