消防規(guī)劃在城市綜合減災(zāi)中的作用

尼瑪瓊達

(山南區(qū)消防支隊，西藏 山南 856000)

消防規(guī)劃在城市綜合減災(zāi)中的作用

尼瑪瓊達

(山南區(qū)消防支隊，西藏 山南 856000)

簡述了災(zāi)害對我國城市化發(fā)展的危害，分析了必須通過建立城市綜合減災(zāi)規(guī)劃體系來應(yīng)對城市災(zāi)害，加強防減災(zāi)工作的原因。通過對我國消防部隊參與災(zāi)害救援工作特點的分析，提出了應(yīng)在城市綜合減災(zāi)規(guī)劃體系下研究消防規(guī)劃的地位與作用。

災(zāi)害；城市綜合減災(zāi)；消防規(guī)劃

一、災(zāi)害對我國城市化發(fā)展的威脅

隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，城市化的進程也不斷加快,到2014年，城市化水平已經(jīng)達到62%以上。城市是國家和地區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化、科技和對外開放的中心，人口與生產(chǎn)力高度密集，而且經(jīng)濟越發(fā)展，城市的重要性會越來越大。城市的防災(zāi)減災(zāi)能力，特別是一些關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的中心城市的防災(zāi)減災(zāi)能力，將直接影響國家和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，關(guān)系到群眾的生命財產(chǎn)安全。近十年來，在繼日本和美國之后，我國已經(jīng)成為世界上第三個災(zāi)害損失最為嚴重的國家。由于我國70%以上的大城市、半數(shù)以上人口、75%的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，分布在氣象、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴重的地區(qū)，再加上其他人為災(zāi)害，以及隨著社會發(fā)展及技術(shù)發(fā)展出現(xiàn)的新的災(zāi)害源，使我國社會和經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重的制約和影響。

二、我國城市綜合減災(zāi)體系的構(gòu)成與發(fā)展

城市本身是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，任何嚴重城市災(zāi)害的發(fā)生和造成的后果都不是獨立或單一現(xiàn)象，因此應(yīng)從系統(tǒng)學的角度加以分析和評價，在此基礎(chǔ)上制定城市防災(zāi)對策和措施，這就是城市綜合防災(zāi)，是城市的基本功能之一。同時，城市災(zāi)害的特點決定了減災(zāi)的任務(wù)是不可以由哪一個部門單獨來承擔的，城市減災(zāi)工作應(yīng)是一項綜合了諸多學科的系統(tǒng)工程，它關(guān)系到城市安全的各項工作，融于規(guī)劃、實施、管理等全過程，涉及部門很多。目前，我國城市的防災(zāi)救災(zāi)組織機構(gòu)在防減災(zāi)工作中發(fā)揮了巨大作用，但是由于各個機構(gòu)之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不明確，部分救災(zāi)任務(wù)分工不清楚，沒有統(tǒng)一的指揮，實際工作中難免發(fā)生信息傳遞不暢，現(xiàn)場指揮權(quán)頻繁更迭，臨時組織、配合欠佳等影響效率的現(xiàn)象[1]。因此近年來我國許多學者普遍認為，城市減災(zāi)應(yīng)當由單災(zāi)種減災(zāi)走向綜合減災(zāi)，建立集政策、法規(guī)、技術(shù)、管理于一體的城市綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)，更好地利用各種防減災(zāi)資源，共享防減災(zāi)信息，避免各相關(guān)組織各自為政的局面，達到防減災(zāi)資源利用的最高績效。城市的建設(shè)和發(fā)展需要合理的城市規(guī)劃，同樣，城市的防災(zāi)減災(zāi)也需要有城市的綜合減災(zāi)規(guī)劃來協(xié)調(diào)各種減災(zāi)力量，指導(dǎo)綜合減災(zāi)體系的建設(shè)和管理?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定：“編制城市規(guī)劃應(yīng)當符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設(shè)等要求”，可見城市綜合減災(zāi)規(guī)劃應(yīng)是城市規(guī)劃的一個重要組成部分，但由于過去認識上的局限性，未將城市綜合減災(zāi)問題加以綜合考慮。近幾年，國內(nèi)許多大、中城市已經(jīng)開始著手綜合減災(zāi)規(guī)劃的研究制定工作。

近50年來，國外在城市綜合減災(zāi)應(yīng)急管理體制的發(fā)展上大致可以歸納為三個階段。第一階段(在20世紀60年代以前)，是以單項災(zāi)種部門的應(yīng)急管理為主的體制，在觀念上以救災(zāi)、應(yīng)急救援為主導(dǎo)思想，并制定若干單項災(zāi)種法規(guī)。第二階段(從20世紀60年代到90年代)，從單項災(zāi)種應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)向多災(zāi)種的“綜合防災(zāi)減災(zāi)管理體制”，其主要特點是：對主要自然災(zāi)害鏈(如地震和火山爆發(fā)、臺風與水災(zāi)等)的應(yīng)急對策綜合起來進行立法，制定規(guī)劃；把災(zāi)害或危機事件的“檢測、預(yù)防、應(yīng)急、恢復(fù)”全過程的減災(zāi)管理對策綜合起來，協(xié)調(diào)實施；按減災(zāi)管理的行為主體(中央政府、地方政府、社區(qū)、民間團體、家庭)縱向綜合起來，形成一體化管理；程度不同地強調(diào)災(zāi)害或危機的預(yù)防工作，并把災(zāi)害預(yù)防作為主要內(nèi)容納入防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，甚至與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃或國土開發(fā)規(guī)劃綜合起來。第三階段(從20世紀90年代聯(lián)合國開展國際減災(zāi)十年活動以來，特別是“9·11”事件之后)，由于國際政治環(huán)境的變化，除重大自然災(zāi)害外，國際恐怖活動日益猖獗，因此各國把“綜合防災(zāi)減災(zāi)管理體制”上升到“危機管理體制”，形成“防災(zāi)減災(zāi)-危機管理-國家安全保障”三位一體的系統(tǒng)，其中，“危機管理”既承擔原來自然災(zāi)害和人為災(zāi)害等危機事件的綜合應(yīng)急管理，又承擔危及國家安全的重大自然災(zāi)害事件或重大恐怖活動的綜合應(yīng)急管理。我國各大城市迄今還僅停留在發(fā)達國家的第一、二災(zāi)害管理階段，在規(guī)劃設(shè)計體制、機制、法制及科技手段上都存在諸多不足[2]。另外，在防災(zāi)科技水平上較發(fā)達國家相差甚遠，更為重要的，在災(zāi)害防御的認知上的誤區(qū)及社會公眾安全意識、安全技能的欠缺也是我國城市綜合減災(zāi)規(guī)劃建設(shè)需要考慮的問題。

綜合其他文獻及筆者個人的思考，我國城市綜合減災(zāi)規(guī)劃體系建設(shè)應(yīng)從以下幾個方面考慮：(1)建立健全與城市綜合減災(zāi)有關(guān)的法律法規(guī)體系。以法律的形式明確各級政府、相關(guān)職能部門乃至每個公務(wù)員在災(zāi)害防御和危機管理工作中的責任，并確立“以人為本”的城市綜合減災(zāi)的方針。(2)建立組織和領(lǐng)導(dǎo)體系及應(yīng)急指揮支持系統(tǒng)。政府應(yīng)建立該系統(tǒng)的常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)部門和專家組織，負責城市防減災(zāi)工作的研究、指導(dǎo)及突發(fā)事件時的領(lǐng)導(dǎo)指揮。(3)按照有關(guān)要求建立各災(zāi)種的防減災(zāi)隊伍，并加大投入，提高其戰(zhàn)斗力。建立經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練和具備專業(yè)裝備的城市防減災(zāi)快速反應(yīng)隊伍，擔負城市突發(fā)災(zāi)害事件的應(yīng)對任務(wù)。(4)完善和統(tǒng)一城市災(zāi)害預(yù)警機制。將城市報接警系統(tǒng)進行整合，建立統(tǒng)一的災(zāi)害預(yù)警中心和通信保障系統(tǒng)。(5)建立和完善城市災(zāi)害管理信息系統(tǒng)及應(yīng)急預(yù)案管理系統(tǒng)等，將災(zāi)害或危機信息的收集、發(fā)布、統(tǒng)計、研究分析等工作進行整合。(6)建立專門機構(gòu)負責城市減災(zāi)文化的宣傳、減災(zāi)知識的教育普及和減災(zāi)技能的培訓(xùn)工作。

三、城市綜合減災(zāi)體系中消防規(guī)劃的作用

隨著社會發(fā)展，消防部門的職能不斷拓展。1995年，公安部擬定的《消防改革與發(fā)展綱要》中提出：消防隊伍向多功能發(fā)展。1998年頒布的《消防法》中也規(guī)定：公安消防隊除保證完成本法規(guī)定的火災(zāi)撲救工作外，還應(yīng)當參加其他災(zāi)害或者事故的搶險救援工作。[3]在2006年國務(wù)院《關(guān)于進一步加強消防工作的意見》中，要求各級政府在重視消防工作的同時，應(yīng)“充分發(fā)揮公安消防隊作為應(yīng)急搶險救援專業(yè)力量的骨干作用。”“公安消防隊在地方各級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，除完成火災(zāi)撲救任務(wù)外，要積極參加以搶救人員生命為主的危險化學品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災(zāi)害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林、草原火災(zāi)等自然災(zāi)害，礦山、水上事故，重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！睂ο啦筷犘碌囊笠彩沁m應(yīng)我國當前社會和經(jīng)濟發(fā)展及城市化發(fā)展對安全需要的必然趨勢。[4]

鑒于城市防減災(zāi)工作的特點，城市減災(zāi)體系中必須具備高時效的應(yīng)急救援機制。這就要求發(fā)生災(zāi)害時，施救人員必須快速反應(yīng)，最短時間到達現(xiàn)場，使用救生、處毒、破拆、滅火等設(shè)備盡快將遇險人員救出，控制災(zāi)害發(fā)展，減少損失。我國現(xiàn)役制的消防部隊在這一方面具有優(yōu)勢。近些年來，為了提高消防部隊完成各種搶險救援任務(wù)的能力，我國一直在加大城市消防經(jīng)費的投入，自1997年以來，中央財政共為此投資14個億，并建立了30個特勤大隊、159個特勤中隊，部分大中城市還專為消防工作配置了直升機。這樣一來，平時訓(xùn)練有素、24小時備戰(zhàn)救災(zāi)、具備搶險救災(zāi)的裝備和能力并能夠在接警后迅速出動的消防部隊，在各種災(zāi)害處置中發(fā)揮了無可替代的作用。[5]目前怎樣充分發(fā)揮消防在城市綜合減災(zāi)體系中的主力機動隊伍的作用，是一個值得研究的新課題。

四、在城市綜合減災(zāi)體系下發(fā)展消防規(guī)劃的意義及設(shè)想

我國當前完善城鎮(zhèn)消防規(guī)劃的建設(shè)中，主要建設(shè)依據(jù)為《城鎮(zhèn)消防規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定》，該規(guī)定從城市安全布局、消防站建設(shè)、消防給水、消防車通道、消防報警與通信等方面做了具體的規(guī)劃要求。鑒于消防部隊的任務(wù)已經(jīng)得到大大拓展，單從防御火災(zāi)危害方面考慮城市消防規(guī)劃的建設(shè)不能適應(yīng)城市綜合減災(zāi)的需要，因此筆者認為，城市消防規(guī)劃的構(gòu)建，特別是在國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中舉足輕重的大型城市的消防規(guī)劃應(yīng)在城市總體防災(zāi)規(guī)劃之下進行建設(shè)。[6]這樣可以避免重復(fù)建設(shè)帶來的浪費，也使消防部隊能更好地在綜合減災(zāi)中發(fā)揮作用。

為更好地進行消防規(guī)劃的構(gòu)建，筆者提出以下設(shè)想：(1)完善相關(guān)消防法律和法規(guī)體系，以補充相應(yīng)的內(nèi)容。在相關(guān)消防法律法規(guī)中應(yīng)明確消防在城市總體防災(zāi)規(guī)劃中的任務(wù)，研究并提出與城市綜合減災(zāi)相適應(yīng)的建設(shè)內(nèi)容，使消防部門在開展工作時有法可依，并有利于參與除火災(zāi)之外的其他災(zāi)害的搶險救援工作。如在消防站的建設(shè)上既要考慮滅火工作的需要，還要考慮其他類型災(zāi)害救援工作的需要；救災(zāi)裝備的增加和補充；整合城市報接警系統(tǒng)等。(2)加強火災(zāi)以外的其他災(zāi)種的研究，以提供理論支持。消防院校和消防科研部門應(yīng)開展除火災(zāi)之外的其他災(zāi)種的研究，為消防規(guī)劃立法和建設(shè)中涉及到的內(nèi)容的補充提供理論支持。我國現(xiàn)在的消防教學和科研機構(gòu)主要的力量還是放在對火災(zāi)科學的研究方面，需加強同其他災(zāi)種的主管部門和科研單位的合作和交流，在消防教育方面補充其他災(zāi)種的內(nèi)容，在消防科研機構(gòu)加強對相關(guān)裝備的研究和開發(fā)，拓展“消防”的內(nèi)涵和外延，為適應(yīng)新的任務(wù)打好基礎(chǔ)。(3)加大消防力量的投入，以適應(yīng)新任務(wù)的需求。由于我國消防部隊在數(shù)量和發(fā)展基礎(chǔ)上的限制，消防部隊的任務(wù)顯得日益繁重，為適應(yīng)新的需要，增加人員和裝備的投入勢在必行。

五、結(jié)束語

從當前我國自然與社會發(fā)展狀況來看，經(jīng)濟的發(fā)展和城市化的進程越來越受到各種災(zāi)害的威脅，安全問題對于正處在發(fā)展變革時期的中國顯得尤為重要。[7]城市安全的需要亟待我們建立城市綜合減災(zāi)規(guī)劃?！懊侩U必救，逢難必出”的消防隊伍已經(jīng)參與到包括火災(zāi)在內(nèi)的各種類型的災(zāi)害救援之中，在城市綜合減災(zāi)中發(fā)揮了重要的作用。作為指導(dǎo)城市消防系統(tǒng)建設(shè)的消防規(guī)劃，也應(yīng)在城市總體減災(zāi)規(guī)劃的考慮之下來構(gòu)建，才能更好地利用各種減災(zāi)資源，維護城市的安全。

[1] 沈榮芳,張顯東.城市防災(zāi)救災(zāi)組織機構(gòu)設(shè)置的研究[J].災(zāi)害學,1995,10(1):1-4.

[2] 金磊.我國城市綜合減災(zāi)管理體制建構(gòu)思考[N].中國建設(shè)報,2004-05-18.

[3] 張歡.從上海高層火災(zāi)事件反思城市綜合減災(zāi)體系[J]城市與減災(zāi),2011,(6):1-4.

[4] 徐波.城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究[D].上海:同濟大學,2007.

[5] 雷海英.城市消防規(guī)劃中存在的問題及對策[J].消防技術(shù)與產(chǎn)品信息,2009,(12):14-19.

[6] 岳煥煥.城市消防規(guī)劃現(xiàn)狀研究及對策[J].科技信息,2012,(9):415,414.

[7] 陳雷.城市消防規(guī)劃的現(xiàn)狀與對策研究[J].消防技術(shù)與產(chǎn)品信息,2008,(12):38-40.

(責任編輯 李 蕾)

A Study of the Role of Municipality Fire Planning in an Overall Disaster Relief

NIMA Qiongda

(ShannanAutonomousPrefectureMunicipalFireBrigade,XizangAutonomousRegion856000,China)

This paper describes the hazards of disasters with the urban development, analyzes the causes of urban disasters, which must be responded by establishing a comprehensive disaster alleviation planning system to strengthen the disaster prevention and reduction work. Through the analysis of fire forces involved in disaster relief work, the paper proposes that a city fire planning should be studied at the city’s comprehensive disaster reduction planning system.

disaster; urban comprehensive disaster reduction; fire planning

2015-06-16

尼瑪瓊達(1977— )，男(藏族)，西藏林芝人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2015)08-0069-03