人民政協(xié)民主監(jiān)督“硬約束”問題研究

郭世松

（中共廣西欽州市委黨校，廣西 欽州 535009）

人民政協(xié)民主監(jiān)督“硬約束”問題研究

郭世松

（中共廣西欽州市委黨校，廣西 欽州 535009）

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一，其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)是其他性質(zhì)的監(jiān)督無法取代的。民主監(jiān)督是一種以批評(píng)和建議為主要形式的柔性監(jiān)督、彈性監(jiān)督，屬于“軟監(jiān)督”范疇。在實(shí)踐中，“軟監(jiān)督”遇到了很大的阻力，亟需“硬約束”支撐。本文就人民政協(xié)民主監(jiān)督“硬約束”問題提出對(duì)策建議。

人民政協(xié)；民主監(jiān)督；“硬約束”；機(jī)制

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的一項(xiàng)主要職能，是我國(guó)政治制度設(shè)計(jì)的特色，是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)是其他性質(zhì)的監(jiān)督無法取代的。但在現(xiàn)實(shí)中，這一重要的監(jiān)督職能因各種因素而未能發(fā)揮出最大的作用，與政治協(xié)商、參政議政職能相比較，民主監(jiān)督一直是政協(xié)三大職能中的薄弱環(huán)節(jié)。本文就人民政協(xié)民主監(jiān)督“硬約束”問題提出對(duì)策建議。

一、人民政協(xié)的民主監(jiān)督是一種“軟監(jiān)督”

（一）民主監(jiān)督的基本定位是政治監(jiān)督

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一，政協(xié)章程指出：“民主監(jiān)督是對(duì)國(guó)家憲法、法律、法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評(píng)進(jìn)行監(jiān)督?！彼鼈?cè)重于反映問題、提出建議和批評(píng)，幫助黨委、政府及其部門改進(jìn)工作。2006年2月頒發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》將民主監(jiān)督定位為“政治監(jiān)督”，指出：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督?！?/p>

由此可知，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是與黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商這一基本政治制度相聯(lián)系的一種監(jiān)督形式，是一種以批評(píng)和建議為主要形式的監(jiān)督，是一種政治監(jiān)督，具有很強(qiáng)的政治性。具體而言，有三個(gè)方面的內(nèi)涵：

一是監(jiān)督主體的政治性。人民政協(xié)是我國(guó)政治體制的重要組成部分，是國(guó)家基本政治制度的重要組織形式，以參加政協(xié)各黨派團(tuán)體和政協(xié)委員為主體的民主監(jiān)督，是屬于國(guó)家政權(quán)體系之外、政治體制之內(nèi)的一種監(jiān)督形式，它既不同于其它社會(huì)組織的監(jiān)督，也不同于一般的群眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督。

二是監(jiān)督內(nèi)容和對(duì)象的政治性。民主監(jiān)督的內(nèi)容是針對(duì)憲法、法律法規(guī)的實(shí)施情況以及國(guó)家重大方針政策的貫徹執(zhí)行情況，它的監(jiān)督對(duì)象主要是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，是國(guó)家政治權(quán)力的具體掌控者。

三是監(jiān)督目的的政治性。民主監(jiān)督是鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的需要，其根本目的是擴(kuò)大公民有序政治參與、促進(jìn)我國(guó)民主政治的發(fā)展、改進(jìn)黨政部門工作和維護(hù)群眾利益，這些都具有鮮明的政治性。

（二）民主監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種“軟監(jiān)督”

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是人民政協(xié)通過民主的方式對(duì)共產(chǎn)黨實(shí)行的一種政治監(jiān)督。民主是民主監(jiān)督的核心要義和生命所系。早在延安時(shí)期，毛澤東和黃炎培先生探討歷史周期律問題，最重要的就是民主，只有實(shí)現(xiàn)民主，人民起來監(jiān)督政府，才不會(huì)出現(xiàn)人亡政息。從這個(gè)意義上講，人民政協(xié)的民主監(jiān)督功莫大焉。

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》明確要求：“各級(jí)黨委和政府要認(rèn)真傾聽來自人民政協(xié)的批評(píng)和建議，自覺接受民主監(jiān)督?！?013年2月6日，習(xí)近平總書記在中南海邀請(qǐng)各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)新老領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士代表歡聚一堂，共迎新春時(shí)，講話指出：“要繼續(xù)加強(qiáng)民主監(jiān)督。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評(píng)，做到有則改之、無則加勉；對(duì)黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實(shí)反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡?！?/p>

既然人民政協(xié)的民主監(jiān)督如此重要，那么實(shí)際情況又如何呢？眾所周知，人民政協(xié)三大職能中，最弱的當(dāng)算民主監(jiān)督。政協(xié)的民主監(jiān)督難，難在哪里？難就難在“民主”二字上。1980年9月，鄧小平在審閱政協(xié)文件時(shí)指示：“在修改章程中，不要把政協(xié)搞成一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評(píng)和建議，但無權(quán)對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督。它不同于人大，此點(diǎn)請(qǐng)注意?！保?］1982年11月，劉瀾濤在五屆全國(guó)政協(xié)五次會(huì)議上關(guān)于《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程（修改草案）》的說明中明確提到：人民政協(xié)的監(jiān)督不同于人民代表大會(huì)的監(jiān)督，不具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，沒有法律約束力，是一種民主監(jiān)督。

正是由于人民政協(xié)不是一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此它的監(jiān)督是“民主”的，不同于人大的法律監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督，以及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，它不是一種剛性監(jiān)督，而是一種以批評(píng)和建議為主要形式的柔性監(jiān)督、彈性監(jiān)督。這種監(jiān)督重在推進(jìn)工作，而不在于權(quán)力制約，但又要對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。從某種程度上講，人民政協(xié)民主監(jiān)督是非強(qiáng)制性的，被監(jiān)督者可接受也可不接受，不可強(qiáng)制執(zhí)行。如果我們將人大的權(quán)力監(jiān)督稱之為“硬監(jiān)督”，那么，人民政協(xié)的民主監(jiān)督就可稱之為“軟監(jiān)督”。

（三）“軟監(jiān)督”具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和作用

人民政協(xié)的民主監(jiān)督雖然是一種“軟監(jiān)督”，但它既是我國(guó)政治運(yùn)行程序中的重要環(huán)節(jié)，又是人民行使監(jiān)督權(quán)利的重要形式。民主監(jiān)督不但監(jiān)督層次高、監(jiān)督的內(nèi)容重大，而且是依靠組織的力量進(jìn)行監(jiān)督，可以下通各界，上達(dá)中央。因此，人民政協(xié)的民主監(jiān)督在國(guó)家整個(gè)監(jiān)督體系中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和作用。這種非強(qiáng)制性的監(jiān)督，對(duì)發(fā)揚(yáng)民主、建設(shè)社會(huì)主義政治文明具有重大意義。

中國(guó)特色的監(jiān)督制約機(jī)制的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，恰恰在于它是權(quán)力機(jī)關(guān)的硬監(jiān)督和協(xié)商機(jī)關(guān)的“軟監(jiān)督”的結(jié)合，是兼有權(quán)力監(jiān)督的剛性和民主監(jiān)督的柔性之長(zhǎng)的監(jiān)督制約機(jī)制。這種“軟監(jiān)督”，沒有法律的強(qiáng)制力，但不等于沒有約束力；民主監(jiān)督的廣泛性、靈活性不等于隨意性。

黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！比嗣裾f(xié)的民主監(jiān)督和我國(guó)其他各種監(jiān)督一樣，都可以發(fā)揮對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督作用。人民政協(xié)的民主監(jiān)督作為我國(guó)政治監(jiān)督體系的重要組成部分，不是做做樣子、走走形式，它的監(jiān)督必須是有約束力的。

二、“軟監(jiān)督”在實(shí)踐中亟需“硬約束”支撐

從工作實(shí)踐來看，人民政協(xié)的民主監(jiān)督主要是一種政協(xié)和黨委、政府之間的雙向行為，需要監(jiān)督者與被監(jiān)督者的共同努力。民主監(jiān)督的強(qiáng)與弱，實(shí)施效果如何，固然與政協(xié)的監(jiān)督意識(shí)、監(jiān)督水平有關(guān)，但主要取決于政治的民主氣氛、社會(huì)的民主風(fēng)氣和被監(jiān)督者的民主意識(shí)，尤其需要黨政部門的支持與配合。很顯然，民主監(jiān)督搞得好不好，單靠政協(xié)一廂情愿是不行的。

現(xiàn)階段，由于民主監(jiān)督的制約機(jī)制和保障手段還不健全，沒有配套的措施和必要的程序，在具體操作上存在較大的隨意性，導(dǎo)致出現(xiàn)“五易五難”現(xiàn)象，即提建議容易，作批評(píng)難；反映問題容易，意見反饋難；事后監(jiān)督容易，事前監(jiān)督難；一般事情監(jiān)督容易，重大事情監(jiān)督難；監(jiān)督基層單位容易，監(jiān)督上級(jí)單位難；監(jiān)督一般干部容易，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部難。

在現(xiàn)實(shí)生活中，認(rèn)識(shí)不到位是制約人民政協(xié)民主監(jiān)督發(fā)展的一個(gè)非常重要因素。尚有不少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在接受政協(xié)民主監(jiān)督上，不同程度地存在著以下五種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：一是“多此一舉”論。認(rèn)為有了黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀(jì)檢和監(jiān)察部門監(jiān)督就夠了，何必又要來個(gè)政協(xié)的民主監(jiān)督，接受民主監(jiān)督的自覺性不強(qiáng)。二是“可有可無”論。認(rèn)為政協(xié)的民主監(jiān)督有也可，無也可，反正無所謂，因而缺乏民主監(jiān)督的熱情。三是“表面文章”論。認(rèn)為對(duì)待政協(xié)的民主監(jiān)督，表面上敷衍過去就行了，不必太認(rèn)真，存在“說起來重要、做起來次要，忙起來不要”的現(xiàn)象。四是“奈我何”論。認(rèn)為政協(xié)民主監(jiān)督不具有法律效力，也沒有強(qiáng)制約束功能，受監(jiān)督者聽取與否、接受與否、采納與否，完全取決于自覺程度，對(duì)自己的切身利益無關(guān)痛癢，即使拒絕接受民主監(jiān)督，政協(xié)又能把我怎么樣呢？五是“存心找茬”論。認(rèn)為政協(xié)民主監(jiān)督就是“找茬兒”、“添亂”、甚至“干擾一線工作”，因而對(duì)民主監(jiān)督?jīng)]有好感，甚至抵觸。

由于有了這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致一些地方政協(xié)組織在開展民主監(jiān)督時(shí)忽“左”忽“右”，嚴(yán)重影響了民主監(jiān)督實(shí)效。主要表現(xiàn)在：一是依靠“書記開明，主席余威”來開展民主監(jiān)督，所謂“不看僧面看佛面”；二是“協(xié)商是通報(bào)，監(jiān)督是口號(hào)，參政議政只能是空炮”，民主監(jiān)督流于形式，盡說些大話、空話、客套話，結(jié)果“皆大歡喜”；三是“不說白不說，說了也白說”，導(dǎo)致政協(xié)與黨政部門對(duì)著干，說話火氣大，專揀“短處”揭。

有鑒于此，完全有必要建立相應(yīng)的“硬約束”機(jī)制，從政協(xié)和黨政兩個(gè)方面著手，規(guī)范民主監(jiān)督行為。從現(xiàn)實(shí)的情況看，制定政協(xié)開展民主監(jiān)督的規(guī)章制度多，而對(duì)黨政如何接受政協(xié)民主監(jiān)督的規(guī)范性文件少，尤其是約束黨政行為的機(jī)制還很不健全。一句話，“軟監(jiān)督”要有“硬約束”。否則，人民政協(xié)民主監(jiān)督外部環(huán)境不寬松，民主監(jiān)督作用究竟有多大，則很難回答。

三、人民政協(xié)民主監(jiān)督“硬約束”的實(shí)現(xiàn)方式

2014年9月21日，習(xí)近平同志在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話指出：“要加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督，完善民主監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)益保障、知情反饋、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制”。在某種意義講，建立“硬約束”機(jī)制是保證人民政協(xié)的民主監(jiān)督得以順利進(jìn)行、取得實(shí)效的重要內(nèi)容和關(guān)鍵舉措。

（一）建立運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行程序約束

要適應(yīng)新形勢(shì)，制定出具有可操作性的規(guī)定，完善民主監(jiān)督的具體措施，以便使監(jiān)督方和被監(jiān)督方都有章可循，按章辦事，確保民主監(jiān)督的正常有效運(yùn)行。特別是對(duì)提案、評(píng)議、視察、調(diào)研、特約監(jiān)察、反映社情民意等民主監(jiān)督的主要形式，要制定辦理實(shí)施細(xì)則。要加快立法進(jìn)程，對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督給予法理上的支持，使之具有與人民政協(xié)地位相適應(yīng)的權(quán)威性和約束力。

（二）建立反饋機(jī)制，進(jìn)行責(zé)任約束

要加強(qiáng)民主監(jiān)督的督辦與反饋。人民政協(xié)實(shí)施民主監(jiān)督時(shí)所提出的提案、建議案、批評(píng)、舉報(bào)等，有權(quán)利要求黨政有關(guān)部門在一定時(shí)間內(nèi)，向政協(xié)方面作出書面或口頭答復(fù)，及時(shí)將辦理或整改結(jié)果反饋給政協(xié)。對(duì)無正當(dāng)理由長(zhǎng)期不作答復(fù)者，或名為答復(fù)，實(shí)際上是應(yīng)付者，人民政協(xié)有權(quán)發(fā)出咨詢督辦通知書，通知相關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)到政協(xié)有關(guān)會(huì)議上接受咨詢，督促他們認(rèn)真辦理，直至政協(xié)滿意為止。對(duì)頂著不辦者，要推動(dòng)其上級(jí)主管機(jī)關(guān)依法追究責(zé)任，進(jìn)行處理。

（三）建立用人機(jī)制，進(jìn)行組織約束

不斷優(yōu)化民主監(jiān)督環(huán)境，增強(qiáng)全社會(huì)的民主意識(shí)，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識(shí)，形成積極支持政協(xié)開展民主監(jiān)督、自覺接受政協(xié)民主監(jiān)督的良好氛圍，是民主監(jiān)督進(jìn)一步落到實(shí)處的關(guān)鍵。鄧穎超曾經(jīng)說過：“我們要堅(jiān)決反對(duì)‘一言堂’，堅(jiān)決反對(duì)對(duì)黨外人士批評(píng)建議表面客氣，實(shí)則敷衍了事的官僚主義，使我們國(guó)家的民主生活更加健全，更加生動(dòng)活潑?！保?］各級(jí)黨委及其組織部門要站在黨的事業(yè)全局的高度，把接受政協(xié)民主監(jiān)督的好壞納入黨政干部考核范圍，做到與其他工作一同部署、一同檢查、一同結(jié)帳。凡是對(duì)政協(xié)的民主監(jiān)督敷衍了事，甚至抑制不加整改的領(lǐng)導(dǎo)干部，要堅(jiān)決予以撤換，從而在干部隊(duì)伍上保證政協(xié)民主監(jiān)督的順利實(shí)施。

（四）建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，進(jìn)行紀(jì)律約束

各級(jí)黨委要定期對(duì)接受政協(xié)民主監(jiān)督的情況進(jìn)行檢查，做到賞罰分明。對(duì)于自覺接受民主監(jiān)督、虛心采納政協(xié)意見、積極改進(jìn)工作的黨政部門，予以獎(jiǎng)勵(lì)，起到鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用。凡是對(duì)接受監(jiān)督不力的單位和個(gè)人，要通過通報(bào)批評(píng)、責(zé)令檢查、期限整改等方式，給予有關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)、政紀(jì)處分，決不姑息遷就。

（五）建立查處機(jī)制，進(jìn)行法律約束

胡耀邦在1985年1月中央統(tǒng)戰(zhàn)部門一個(gè)報(bào)告上批示指出：“我們黨內(nèi)有些同志向黨外朋友作威作福、稱王稱霸的事，時(shí)有發(fā)生，上面發(fā)現(xiàn)了，道歉了事，上面不發(fā)現(xiàn)，人家還得忍氣吞聲。今后該怎么辦？靠上面發(fā)現(xiàn)仍是人治而不是法治，可否向黨外朋友提倡訴諸法律？”［3］運(yùn)用法律武器進(jìn)行民主監(jiān)督，一方面要切實(shí)保障政協(xié)委員民主權(quán)利，在人民政協(xié)的各種會(huì)議上，繼續(xù)執(zhí)行“不抓辮子、不打棍子、不扣帽子”的“三不”政策，鼓勵(lì)政協(xié)委員仗義執(zhí)言，有理有據(jù)地敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督。凡發(fā)生因?qū)?guó)家機(jī)關(guān)或個(gè)人提出批評(píng)、建議和舉報(bào)而遭到不公平待遇甚至打擊報(bào)復(fù)的事件，對(duì)侵犯民主權(quán)利者必須依法嚴(yán)加查處。另一方面，對(duì)政協(xié)實(shí)行民主監(jiān)督時(shí)反映的問題，有關(guān)部門要一查到底，及時(shí)作出處理。當(dāng)限期整改的要限期整改，當(dāng)紀(jì)律處分的要紀(jì)律處分，當(dāng)追究法律責(zé)任的要追究法律責(zé)任。

（六）建立宣傳機(jī)制，進(jìn)行輿論約束

要通過新聞媒介、網(wǎng)絡(luò)傳播等，對(duì)人民政協(xié)民主監(jiān)督活動(dòng)進(jìn)行跟蹤報(bào)道，對(duì)接受民主監(jiān)督不力的單位和個(gè)人，予以公開“曝光”。各級(jí)政協(xié)組織也可創(chuàng)辦各種內(nèi)部簡(jiǎn)報(bào)，報(bào)喜也報(bào)憂，從而引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視，切實(shí)搞好民主監(jiān)督工作。

（七）建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)行合力約束

在完善已有民主監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)與人大的溝通和合作，通過人大監(jiān)督的法律強(qiáng)制性，增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的約束力；與行政、紀(jì)檢、監(jiān)察部門聯(lián)合開展監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政協(xié)民主監(jiān)督與行政、紀(jì)檢、監(jiān)察監(jiān)督的結(jié)合，強(qiáng)化政協(xié)民主監(jiān)督的效果；要通過努力，逐步形成民主監(jiān)督與輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等相結(jié)合的立體監(jiān)督體系，使民主監(jiān)督職能不斷延伸和擴(kuò)展，形成監(jiān)督合力與實(shí)效。

［1］鄧小平.政協(xié)不能搞成權(quán)力機(jī)構(gòu)［N］.人民政協(xié)報(bào)，2014-09-20.

［2］鄧穎超.發(fā)揚(yáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)［C］//人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009：385.

［3］胡耀邦.黨同黨外人士的關(guān)系［C］//新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線文獻(xiàn)選編.北京：中共中央黨校出版社，1985：532.

責(zé)任編輯：王文京

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1002-0519（2015）01-0066-04

2015-01-05

郭世松（1967-），男，湖北石首人，中共廣西欽州市委黨校副校長(zhǎng)，主要從事中共黨史黨建研究。