借鑒、探索環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度

孫武軍+顧久映

改革開放30多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但粗放的工業(yè)化推進(jìn)模式，付出了高成本、高能耗和高污染的慘重代價(jià)。特別是環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人身傷害。在治理環(huán)境方面，國(guó)家投入了巨量的財(cái)力物力，但污染問(wèn)題仍是觸目驚心。在轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)能力的大趨勢(shì)下，政府如何借助市場(chǎng)的力量來(lái)治理環(huán)境成為重要課題。而在各類風(fēng)險(xiǎn)管理工具中，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制在應(yīng)對(duì)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)方面有著獨(dú)到的作用。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)以污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)為標(biāo)的，這種責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)既包括污染治理所支付的成本，又包括環(huán)境污染對(duì)第三方造成的責(zé)任損失賠償。目前，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度已經(jīng)較為成熟，并成為解決環(huán)境損害賠償責(zé)任問(wèn)題的主要方式。我國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)起步較晚，近年來(lái)，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在推進(jìn)過(guò)程中困難重重，只有極少部分城市環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)得到了較好的推廣，大部分地區(qū)仍呈現(xiàn)供需雙向不足的情況。

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度自上世紀(jì)60年代在歐美工業(yè)化國(guó)家誕生以來(lái)，歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，已成為各國(guó)解決環(huán)境損害賠償責(zé)任問(wèn)題的主要方式之一。

美國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，其中相關(guān)法律體系的完善起了關(guān)鍵作用。美國(guó)針對(duì)有毒物質(zhì)和廢棄物處理可能引起的損害責(zé)任，實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。如美國(guó)1970 年出臺(tái)的《清潔水法》規(guī)定，所有進(jìn)入美國(guó)的船只必須投保責(zé)任保險(xiǎn)，用以支付可能造成的水污染。1980 年出臺(tái)的《綜合性環(huán)境響應(yīng)、賠償和責(zé)任法》規(guī)定，危險(xiǎn)物質(zhì)運(yùn)載工具的所有人或經(jīng)營(yíng)人，都必須建立和保持保險(xiǎn)等形式的財(cái)產(chǎn)責(zé)任。德國(guó)起初采用強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)保證或擔(dān)保相結(jié)合的方式。自1990年12月10日《環(huán)境責(zé)任法》通過(guò)和實(shí)施之后，德國(guó)開始強(qiáng)制實(shí)行環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)，要求其國(guó)內(nèi)所有工商企業(yè)都要投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)。芬蘭實(shí)行強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，其立法保障為《環(huán)境損害保險(xiǎn)法》。該法規(guī)定，所有可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生危害的企業(yè)都必須在保險(xiǎn)公司購(gòu)買環(huán)境保險(xiǎn)，根據(jù)企業(yè)的規(guī)模和可能產(chǎn)生的環(huán)境危害程度，保險(xiǎn)金額不等。瑞典是世界上環(huán)境管理最為嚴(yán)格的國(guó)家之一，也實(shí)行強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。其《環(huán)境保護(hù)法》第65條規(guī)定，為賠償某些情況下受害人的損失，政府或者政府指定的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的條件制定保險(xiǎn)單（即環(huán)境損害保險(xiǎn)）。巴西作為新興經(jīng)濟(jì)體中“綠色保險(xiǎn)”的后起之秀，也實(shí)行強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。巴西于1981年首次頒布環(huán)境法，1998年2月12日通過(guò)了《環(huán)境犯罪法》，對(duì)違反環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為處以最高約合2232萬(wàn)美元的罰款。印度也是實(shí)行強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的國(guó)家，其頒布的《公共責(zé)任保險(xiǎn)法》規(guī)定，對(duì)于處理“危險(xiǎn)物質(zhì)”的有關(guān)單位，如果是政府和國(guó)有公司，實(shí)行環(huán)境保險(xiǎn)基金制度;如果是普通商務(wù)公司，則強(qiáng)制要求投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。法國(guó)和英國(guó)采用自愿與強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，以自愿保險(xiǎn)為主、強(qiáng)制保險(xiǎn)為輔。在一般情況下，由企業(yè)自主決定是否就環(huán)境污染責(zé)任投保，但法律規(guī)定必須投保的則應(yīng)依法投保。如法國(guó)在油污損害賠償方面采用強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，并將此寫入《法國(guó)環(huán)境法》。英國(guó)法律則要求被保險(xiǎn)人投保的環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)要涵蓋油污損害責(zé)任保險(xiǎn)和核反應(yīng)堆事故責(zé)任保險(xiǎn)。

不難看出，這些國(guó)家的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式主要分為兩類：（1）強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，其中，通過(guò)頒布環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法推進(jìn)強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的國(guó)家有芬蘭和印度，而美國(guó)、德國(guó)、瑞典和巴西等國(guó)家是在相關(guān)環(huán)境保護(hù)法的具體條款中明確要求排污企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。（2）以自愿環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)為主，強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)為輔，即法國(guó)和英國(guó)。而且，強(qiáng)制性在各國(guó)的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度中均有體現(xiàn)。近年來(lái)，責(zé)任保險(xiǎn)更有從自愿保險(xiǎn)向強(qiáng)制保險(xiǎn)發(fā)展的趨勢(shì)。

我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的模式選擇

借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體情況，我們認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的方式來(lái)推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施，從長(zhǎng)期角度來(lái)看，要與國(guó)際趨勢(shì)一致，即采取強(qiáng)制實(shí)施的方式。采取這樣的模式，需要在以下方面及時(shí)跟進(jìn)：（一）進(jìn)行相關(guān)立法。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)重視程度的提升，通過(guò)立法強(qiáng)制實(shí)施環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是世界各國(guó)環(huán)境治理的大趨勢(shì);同時(shí)，加強(qiáng)保護(hù)環(huán)境的相關(guān)法制建設(shè)是推行強(qiáng)制保險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)。與我國(guó)相比較，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律更為健全，表現(xiàn)在一些法律對(duì)環(huán)境污染事件的賠付作了明確規(guī)定，與環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度密切相關(guān)的民事責(zé)任制度和公眾參與制度相對(duì)健全完善。而我國(guó)在這些方面顯得非常薄弱，亟須立法先行。（二）構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)運(yùn)行過(guò)程中創(chuàng)建了一些針對(duì)排污企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，其中較為典型的有美國(guó)國(guó)家科學(xué)研究會(huì)制定的四步驟風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序;荷蘭制定的污染物允許排放分析方法、全危險(xiǎn)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系和故障樹（FTA）方法等;世界銀行和亞洲開發(fā)銀行推薦的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序也是被廣泛采用的評(píng)估技術(shù)之一。我國(guó)可以借鑒這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估的理論方法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，創(chuàng)建適合我國(guó)國(guó)情的企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。為確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公信力，政府也可以引入第三方評(píng)估機(jī)制，積極引導(dǎo)第三方損失評(píng)估和責(zé)任認(rèn)定鑒定機(jī)構(gòu)介入環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專家隊(duì)伍建設(shè)，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度。（三）提升保險(xiǎn)人差異化能力。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的最大特點(diǎn)是差異性，且賠償責(zé)任大，對(duì)保險(xiǎn)的技術(shù)要求高，而被保險(xiǎn)人的狀況千差萬(wàn)別。因此，保險(xiǎn)人要對(duì)每一承?？腕w進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和評(píng)估，單獨(dú)確定保險(xiǎn)費(fèi)率以降低風(fēng)險(xiǎn)，每一份保險(xiǎn)合同的內(nèi)容均具有特定性。同時(shí)，保險(xiǎn)人為了自己的利益，總是需要設(shè)定一定的保險(xiǎn)金額，以限定自己的最高賠償責(zé)任。所以，我國(guó)的保險(xiǎn)公司在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的展業(yè)中，應(yīng)積極學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)人才引進(jìn)和培訓(xùn)，確定適當(dāng)?shù)某斜７秶?，有針?duì)性地制定合理的保險(xiǎn)費(fèi)率，提升行業(yè)承保、理賠專業(yè)技術(shù)水平。

此外，可以收集以往年度重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)境污染事故數(shù)據(jù)，以及存在重大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的目錄，建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，并鼓勵(lì)建立承保理賠數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息共享，為保險(xiǎn)公司創(chuàng)新產(chǎn)品、合理厘定費(fèi)率奠定基礎(chǔ)。

過(guò)分追求GDP的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致地方政府對(duì)企業(yè)的排污行為缺乏管制的動(dòng)力，在沒(méi)有造成重大人員傷亡和生態(tài)災(zāi)害的情況下，部分地區(qū)的政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)（ 特別是重點(diǎn)企業(yè)） 的排污行為選擇視而不見(jiàn)的態(tài)度。這樣一來(lái)，只要企業(yè)能夠?qū)⑽廴疚锏臐舛瓤刂圃谝欢ǚ秶畠?nèi)，使其不發(fā)生重大環(huán)境事故，就不必為環(huán)境污染支付任何成本。一方面，地方政府的不作為放任了企業(yè)的排污行為，使之沒(méi)有動(dòng)力購(gòu)買污水或廢氣處理設(shè)備，也不必為自身的污染行為可能造成的損失承擔(dān)任何責(zé)任。長(zhǎng)此以往，將導(dǎo)致企業(yè)忽視安全管理，誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，加大了發(fā)生重大環(huán)境污染事故的概率。另一方面，政府的不作為嚴(yán)重限制了企業(yè)對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的需求。環(huán)視世界上環(huán)境保護(hù)好、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推行順利的國(guó)家，若沒(méi)有政府的干預(yù)和支持，極易導(dǎo)致需求不足和供給不足的窘境。要改變政府職能缺位的現(xiàn)狀，彌補(bǔ)立法缺陷和不足。企業(yè)對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的需求從根本上取決于一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)法規(guī)的完善程度。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)相關(guān)法規(guī)在立法上存在諸多缺陷，針對(duì)環(huán)境污染事故的賠償和處罰標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，缺乏有效的事故責(zé)任追究制度，社會(huì)懲治氛圍尚未形成，成為制約我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在國(guó)家的立法缺陷下，高額的排污收益和極低的排污成本嚴(yán)重抑制了企業(yè)對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的需求。另外，法律在實(shí)踐中的演進(jìn)及其溯及性的影響，也會(huì)弱化“經(jīng)驗(yàn)判斷”在保險(xiǎn)精算中的作用，從而增加了責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)期性。

（作者單位：南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）endprint