淺談盤活和統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金

柳溫林

淺談盤活和統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金

柳溫林

盤活和統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金既立足解決目前預(yù)算執(zhí)行偏慢、財(cái)政存量資金規(guī)模居高不下的突出問題，又著眼長遠(yuǎn)進(jìn)一步加大各類資金整合力度，完善政府預(yù)算體系，更有助于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生。本文就盤活和統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金的做法、面臨的主要問題特別是提出盤活和統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金的建議。

盤活；統(tǒng)籌；財(cái)政存量資金

長期以來，財(cái)政資金存量較大、利用效率較低催生出年末“突擊花錢”的頑疾和“賬外小金庫”的隱患。目前，各地正積極按照國務(wù)院做好盤活財(cái)政存量資金工作的要求，統(tǒng)籌兼顧，分類處理，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，取得了一定成效。

一、盤活和統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金的主要做法

1.依規(guī)清理。一方面，嚴(yán)格結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理標(biāo)準(zhǔn)，清理回收資金從結(jié)轉(zhuǎn)2年以上的財(cái)政資金，逐步擴(kuò)展至上年度產(chǎn)生的全部已完成項(xiàng)目結(jié)余資金、經(jīng)常性項(xiàng)目的結(jié)轉(zhuǎn)資金及往來賬戶中歷年產(chǎn)生的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，最大限度的盤活財(cái)政資金。另一方面，擴(kuò)展清理范圍，每年支出結(jié)束后對(duì)集中支付系統(tǒng)中結(jié)余資金進(jìn)行凍結(jié)清理，對(duì)歷年財(cái)政撥款形成、已經(jīng)無需支出的往來款全部回收統(tǒng)籌使用。

2.據(jù)實(shí)統(tǒng)籌。對(duì)歷年財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金、清理回收的部門單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，除有專項(xiàng)規(guī)定的繼續(xù)用于規(guī)定方向和項(xiàng)目外，其余全部統(tǒng)籌用于保障民生項(xiàng)目支出和本地確定的重點(diǎn)項(xiàng)目，有效緩解了財(cái)政收入增速降低與剛性支出、重點(diǎn)支出快速增長的突出矛盾。

3.及時(shí)分析。針對(duì)已產(chǎn)生的結(jié)轉(zhuǎn)資金，督促部門單位加快項(xiàng)目實(shí)施，提高資金支出進(jìn)度，強(qiáng)化財(cái)政存量資金的跟蹤監(jiān)控，不斷壓縮財(cái)政存量資金規(guī)模。同時(shí)，建立定期報(bào)告和分析監(jiān)督機(jī)制，每季度對(duì)上年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金支出情況進(jìn)行調(diào)度，并對(duì)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金支出、上季度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金使用情況、本季度財(cái)政庫款余額等指標(biāo)進(jìn)行深入分析，發(fā)展增加變化及差異原因，形成分析報(bào)告及督查意見反饋有關(guān)部門，切實(shí)壓減財(cái)政存量資金規(guī)模。

4.精細(xì)預(yù)算。強(qiáng)化年初預(yù)算編制，早編細(xì)編預(yù)算，做好結(jié)合文章，努力減少新增沉淀資金。一是部門預(yù)算與專項(xiàng)資金預(yù)算結(jié)合。將部門預(yù)算與專項(xiàng)資金預(yù)算同時(shí)編制、同時(shí)審核、同時(shí)下達(dá)，對(duì)專項(xiàng)資金支出中明確到單位的資金，全部編列在部門預(yù)算中，并與部門預(yù)算一并下達(dá)，同時(shí)嚴(yán)格按照年初預(yù)算加快項(xiàng)目資金的支出進(jìn)度，避免資金在單位賬戶長時(shí)間沉淀。二是結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金與部門預(yù)算編制結(jié)合。根據(jù)清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金情況，做出相應(yīng)處理。三是預(yù)算編制與執(zhí)行評(píng)價(jià)結(jié)合。改變過去重分配、輕監(jiān)管的做法，年初預(yù)算要細(xì)化到單位、細(xì)化到項(xiàng)目、細(xì)化到績效，盡量做到合理、周全，執(zhí)行預(yù)算時(shí)加強(qiáng)預(yù)算約束，強(qiáng)化資金監(jiān)管，避免造成資金沉淀。

二、盤活和統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金面臨的主要問題

1.專項(xiàng)資金管理辦法的限制。為保證專項(xiàng)資金專款專用，當(dāng)前各項(xiàng)財(cái)政資金管理辦法，明確規(guī)定了資金的用途和規(guī)范了資金的使用管理，但對(duì)資金的使用制定的許多條條框框同時(shí)也給存量資金的盤活帶來了制度約束。加上部分專項(xiàng)屬上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金，在盤活時(shí)可能面臨潛在的政策風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方財(cái)政部門在開展盤活存量資金時(shí)比較謹(jǐn)慎，盤活不夠徹底，存量資金仍然較大。

2.預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行銜接性差。由于預(yù)算單位普遍存在“重分配、輕管理”的觀念，出現(xiàn)專項(xiàng)支出預(yù)算編制不夠精細(xì)以及一些切塊資金二次分配方案制定較遲，影響了當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行等問題，導(dǎo)致專項(xiàng)資金支出進(jìn)度較慢，年終結(jié)轉(zhuǎn)較多，從而形成新的存量資金。

3.轉(zhuǎn)移支付與地方預(yù)算管理脫節(jié)。近年來上級(jí)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)速度不斷加快，但仍與地方預(yù)算管理銜接存在一定脫節(jié)。一般性轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)的比例仍然偏低，導(dǎo)致地方預(yù)算編制中不夠完整，同時(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)層級(jí)多、鏈條長，難以及時(shí)有效發(fā)揮作用。

4.個(gè)別上級(jí)專項(xiàng)資金支出緩慢。目前，因部門利益、資金管理規(guī)定等限制，個(gè)別上級(jí)專項(xiàng)資金，特別是扶持產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)資金，事權(quán)和資金管理權(quán)在上級(jí)主管部門，而支出責(zé)任在地方政府，導(dǎo)致部門資金支出進(jìn)度緩慢，甚至因無法確定扶持項(xiàng)目導(dǎo)致資金長時(shí)間沉淀。

三、盤活和統(tǒng)籌使用財(cái)政存量資金的幾點(diǎn)建議

1.進(jìn)一步健全盤活財(cái)政存量資金長效機(jī)制，從制度上避免新的存量資金的產(chǎn)生。認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，規(guī)范盤活財(cái)政存量資金的工作及規(guī)程，確保盤活財(cái)政存量資金工作依法依規(guī)、嚴(yán)格規(guī)范、安全高效，建立財(cái)政存量資金定期報(bào)告制度，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，從制度上避免新的存量資金形成。

2.進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制和加快預(yù)算執(zhí)行，從源頭上減少財(cái)政存量資金。進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算，將預(yù)算細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目和具體項(xiàng)目，減少預(yù)算代編和預(yù)留項(xiàng)目，提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性和針對(duì)性。推進(jìn)中期預(yù)算編制和三年滾動(dòng)部門預(yù)算，項(xiàng)目進(jìn)行到什么程度，就安排多少資金，做好項(xiàng)目資金使用計(jì)劃，力促財(cái)政資金落實(shí)到具體項(xiàng)目。對(duì)年初已批復(fù)部門預(yù)算要進(jìn)行日常監(jiān)督，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，減少資金滯留。

3.進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。盡快建立各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任清單，避免“模糊地帶”的出現(xiàn)，以減少人為因素影響和行政內(nèi)耗，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。完善轉(zhuǎn)移支付體系，建立以一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔，邊界清晰、權(quán)責(zé)一致、規(guī)范透明、運(yùn)行高效的轉(zhuǎn)移支付制度。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步加快清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)。積極推進(jìn)國庫集中支付改革，減少專戶結(jié)存。同時(shí)，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理辦法及分配結(jié)果的信息公開制度。

4.進(jìn)一步加大存量資金清理力度，盤活現(xiàn)有存量。一是繼續(xù)加大清理力度，對(duì)確屬于沒有制定用途和因政策變化無需繼續(xù)執(zhí)行的存量資金，要盡快清理，及時(shí)收回總預(yù)算或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，統(tǒng)籌安排使用。二是建立結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、暫存暫付等資金定期清理機(jī)制，對(duì)超過規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)年限的各級(jí)一般公共預(yù)算、部門預(yù)算、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，收回統(tǒng)籌使用，盡快調(diào)整到急需的領(lǐng)域。三是建立存量資金分年度盤活機(jī)制。盤活存量資金應(yīng)結(jié)合當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)情況，充分考慮財(cái)政減收與剛性支出增大的現(xiàn)實(shí)矛盾，避免一次性安排支出盤活，或者為完成考核而胡支亂支行為，保證地方財(cái)政均衡平穩(wěn)過渡和資金使用有效。

5.進(jìn)一步推進(jìn)重點(diǎn)科目資金的統(tǒng)籌使用。在優(yōu)先保障特定領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)推進(jìn)科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)科目的資金統(tǒng)籌，可采取按比例統(tǒng)籌的辦法，調(diào)整用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)亟需資金支持的領(lǐng)域或相近領(lǐng)域。

［1］國務(wù)院.推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案.2015年6月16日.

［2］鐘梅.對(duì)盤活財(cái)政存量資金的分析與思考.時(shí)代經(jīng)貿(mào)，2013年第21期.

［3］汪德華.盤活財(cái)政存量資金，為積極財(cái)政政策加力增效.中國經(jīng)濟(jì)周刊，2015年第15期.

（作者單位：青州市財(cái)政投資評(píng)審中心）