“一業(yè)多會(huì)”行政審批中的自由裁量探討

李 鶴

社會(huì)組織登記成立作為民政部門的行政審批事項(xiàng)，在實(shí)施時(shí)必須按照權(quán)力清單和責(zé)任清單的規(guī)定，依法履行職能，規(guī)范自由裁量行使?！耙粯I(yè)多會(huì)”作為對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)登記管理的改革舉措，面臨著“什么樣的行業(yè)類別可以一業(yè)多會(huì)”和“同一類別的行業(yè)可以注冊(cè)多少”的問(wèn)題，本文就如何規(guī)范“一業(yè)多會(huì)”行政審批中的自由裁量問(wèn)題作簡(jiǎn)單探討。

一、 關(guān)于“一業(yè)多會(huì)”中“業(yè)”的思考

在行業(yè)門類的規(guī)定上，大部分地區(qū)明確指出可以按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的小類標(biāo)準(zhǔn)。如山東省民政廳在《關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)組織登記和管理工作的通知》中要求，探索引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可按國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的小類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，允許同一行業(yè)按產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)、經(jīng)營(yíng)方式和服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，允許成立跨區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。但是這種分類不是越細(xì)越好。以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)門類（代碼：A）為例，其中第一大類為農(nóng)業(yè)（代碼：01），第一中類為谷物種植（代碼：011），第一小類為稻谷種植（代碼：0111）。在實(shí)際中，稻谷按照不同的分類方法還可以細(xì)分。分類過(guò)細(xì)容易導(dǎo)致以下問(wèn)題，一是會(huì)員數(shù)量相對(duì)較少，行業(yè)或地區(qū)內(nèi)不具有代表性；二是容易對(duì)該地區(qū)的行業(yè)產(chǎn)生分化，背離行業(yè)整體發(fā)展的初衷。因此，在登記審批時(shí)，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的小類標(biāo)準(zhǔn)可以細(xì)化到稻谷種植，但是不適合再繼續(xù)細(xì)分。如果確有必要或者由于當(dāng)?shù)卣罅Ψ龀职l(fā)展的小產(chǎn)業(yè)或某一品種，可以考慮將其列入已有的相對(duì)較大門類協(xié)會(huì)的專業(yè)委員會(huì)。

由于地區(qū)的差異性，并不是每個(gè)地區(qū)、每個(gè)行業(yè)都可以細(xì)化到小類標(biāo)準(zhǔn)，可能某一行業(yè)在該地區(qū)只有到中類或大類，才具備成立行業(yè)協(xié)會(huì)的可行性，因此在登記審批時(shí)就不能單純地以小類標(biāo)準(zhǔn)予以許可。對(duì)于過(guò)去已注冊(cè)成立的某同一類級(jí)的行業(yè)協(xié)會(huì)，“一業(yè)多會(huì)”的實(shí)施，可允許使用字號(hào)，也可允許同一行業(yè)按產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)、經(jīng)營(yíng)方式或服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。如日照市作為江北最大的區(qū)域性綠茶種植和加工地區(qū)，雖然已經(jīng)注冊(cè)成立了日照市茶行業(yè)協(xié)會(huì)，但是一兩家的協(xié)會(huì)數(shù)量顯然與當(dāng)?shù)夭枞~種植、炒制、加工環(huán)節(jié)以及銷售公司、合作社、農(nóng)戶數(shù)量等不匹配。日照市民政局按照市委市政府根據(jù)大力發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見和相關(guān)規(guī)定，對(duì)日照市清心茶業(yè)協(xié)會(huì)、日照市茶葉流通協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)的申請(qǐng)登記予以許可。

二、 關(guān)于“一業(yè)多會(huì)”中“多”的思考

如何把握“一業(yè)多會(huì)”中的“多”，究竟成立幾個(gè)才合適？有沒(méi)有定量的標(biāo)準(zhǔn)？首先，要了解“一業(yè)多會(huì)”政策制定的目的?！耙粯I(yè)多會(huì)”的舉措是為了加快建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制，促進(jìn)協(xié)會(huì)組織向競(jìng)爭(zhēng)方向發(fā)展，激發(fā)協(xié)會(huì)組織活力，更好地維護(hù)會(huì)員利益，打破“一業(yè)一會(huì)”的壟斷局面，避免效率低下、扼殺創(chuàng)新、社會(huì)停滯等問(wèn)題。

“一業(yè)多會(huì)”制度下的“多”是不是越多越好呢？如果同業(yè)協(xié)會(huì)過(guò)多的話，也是有弊端的。一是過(guò)多的同業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)量可能會(huì)弱化行業(yè)自律，分化行業(yè)利益。由于登記數(shù)量的變化，協(xié)會(huì)的最優(yōu)規(guī)?？s小，會(huì)員個(gè)體利益分化，行業(yè)自律規(guī)范和整體利益訴求被弱化。二是可能會(huì)造成無(wú)序化發(fā)展。協(xié)會(huì)間相互爭(zhēng)搶會(huì)員，甚至以鄰為壑，使整個(gè)行業(yè)無(wú)法形成完整可控的管理鏈條，部分會(huì)員單位可能會(huì)為了獲得更多的協(xié)會(huì)服務(wù)，只能選擇同時(shí)加入兩個(gè)或多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，加重了會(huì)員負(fù)擔(dān)。為了避免過(guò)“多”問(wèn)題的出現(xiàn)，民政部門需要綜合考量當(dāng)?shù)卣龀帜承袠I(yè)發(fā)展的文件精神和具體部署、本地區(qū)本行業(yè)發(fā)展情況、以及現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀等因素，來(lái)自由裁量同業(yè)協(xié)會(huì)組織的許可數(shù)量，而不是用具體的數(shù)字來(lái)確定同業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)量。

因此，“一業(yè)多會(huì)”既不能簡(jiǎn)單地“放”，更不能無(wú)所適從地“限”。社會(huì)組織登記管理人員要按照合理行政的要求，科學(xué)行使自由裁量才能真正落實(shí)好“一業(yè)多會(huì)”制度，才能在源頭培養(yǎng)一批項(xiàng)目服務(wù)清晰、市場(chǎng)認(rèn)同和覆蓋率高的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織，同時(shí)嚴(yán)格落實(shí)事中事后監(jiān)管制度，讓行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中的多會(huì)形成既相互競(jìng)爭(zhēng)又團(tuán)結(jié)合作的良好局面。