異地高考制度的困境與出路

吳 鵬

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授

異地高考制度的困境與出路

吳 鵬

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授

異地高考制度，是指允許“進(jìn)城務(wù)工人員及其他非本地戶籍就業(yè)人員隨遷子女”在流入地參加高考的制度。這一制度的提出，是為了解決大量城市流動(dòng)人口的子女獲得父母務(wù)工所在地的教育資源、享有與本地考生相同的高考資格的問題。眾所周知，全國的高考錄取指標(biāo)是以?。òㄗ灾螀^(qū)、直轄市，下同）為單位分配的，而各省之間錄取指標(biāo)存在很大的差異，北京、上海等地錄取指標(biāo)相對較多，而山東、河南等高考大省錄取指標(biāo)相對較少。因此，允許外地人在北京、上海等地參加高考，其目的在于突破戶籍制度的桎梏，促進(jìn)教育公平。異地高考制度的出臺(tái)，是我國高考錄取制度的一次重大變革，引發(fā)了廣泛關(guān)注和諸多好評。但是，異地高考在理論上爭論較大，在實(shí)踐中舉步維艱，并且?guī)硇碌膯栴}，如催生新的限制標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)?shù)厝说慕逃龣?quán)益被削弱等，并沒有像預(yù)想的那樣對教育公平產(chǎn)生很大的促進(jìn)作用。本文將對異地高考政策的產(chǎn)生和發(fā)展過程進(jìn)行梳理，指出其中存在的制度困境，并提出制度創(chuàng)新和改革的建議。

一、異地高考制度的確立過程

1977年恢復(fù)高考制度以來，考生只能在戶籍所在地參加高考，各高校在各省按名額錄取。為了獲得地方政府在財(cái)政和其他方面的支持，高校在招生指標(biāo)分配中的地域化傾向日益明顯。由于各省之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的不平衡，發(fā)達(dá)地區(qū)考生與落后地區(qū)考生獲取高等教育資源的機(jī)會(huì)差異越來越大，在不同地區(qū)報(bào)名參加高考的考生實(shí)質(zhì)上的錄取機(jī)會(huì)也有大小之分，因此產(chǎn)生了“高考移民”等問題。同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，勞動(dòng)力資源流動(dòng)已經(jīng)越發(fā)普遍，規(guī)模越來越大，城市流動(dòng)人口和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工的隨遷子女在流入地參加高考的問題日益迫切。據(jù)第六次人口普查結(jié)果顯示，我國進(jìn)城務(wù)工人員總量已達(dá)2.6億，有2.2億人離開戶籍地遷居異地工作和生活。據(jù)國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室公布的數(shù)據(jù)，2014年全國進(jìn)城務(wù)工隨遷子女在流入地小學(xué)和初中就學(xué)的人數(shù)達(dá)到1294.7萬人，79.5%的隨遷子女在公辦學(xué)校就讀。但是，按照過去的高考制度，這些學(xué)生只能回到戶籍地參加高考。

2010年7月，黨中央、國務(wù)院召開了全國教育工作會(huì)議，發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，對未來十年的教育改革和發(fā)展進(jìn)行了全面部署。同年12月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)〔2010〕48號(hào)），確定了國家教育體制改革試點(diǎn)，明確將解決異地高考列入了試點(diǎn)，進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)是山東、湖南、重慶。2011年3月，教育部部長袁貴仁在列席十一屆全國人大四次會(huì)議時(shí)透露，教育部正在和上海、北京研究，逐步推進(jìn)異地高考。同年10月，北京大學(xué)張千帆教授等30位專家學(xué)者聯(lián)名向總理上書，提請國務(wù)院審查并修改《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》，提出高等教育機(jī)會(huì)是重要的公共資源，理應(yīng)按照機(jī)會(huì)平等原則公平分配給所有公民，學(xué)生不應(yīng)該因戶籍地等不相關(guān)因素而受到歧視，呼吁取消有關(guān)“學(xué)生在戶籍所在地報(bào)名參加高考和招生”的規(guī)定。以上“民間方案”與“學(xué)者上書”對高考制度甚至是戶籍制度改革起到很大的促進(jìn)作用。

2012年9月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，要求各地因地制宜制定隨遷子女升學(xué)考試具體政策，在2012年12月31日前出臺(tái)異地高考具體辦法。該《意見》指出：各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)城市功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和城市資源承載能力，根據(jù)進(jìn)城務(wù)工人員在當(dāng)?shù)氐暮戏ǚ€(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所（含租賃）和按照國家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)年限，以及隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，確定隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的具體條件，制定具體辦法。

2012年9月5日，教育部部長袁貴仁在國務(wù)院新聞辦公室舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上表示，“隨遷子女‘當(dāng)?shù)亍呖柬殱M足三項(xiàng)條件。”家長基本條件：在地方有穩(wěn)定工作，穩(wěn)定住所，穩(wěn)定收入，并繳納各種保險(xiǎn)；雖非戶籍人口，但要求為地方常住人口。學(xué)生本人條件：學(xué)生可能在不同階段就讀在不同的地方，需要各地根據(jù)實(shí)際情況，差別對待。城市條件：要根據(jù)城市發(fā)展需求與承載能力制定方案。隨后，除西藏外的30個(gè)省市公布了隨遷子女就地中高考的方案。其中，浙江、江蘇等地的政策收獲頗多贊譽(yù)，而爭議一致指向最后的“堡壘”——北京、上海。異地高考的突出矛盾，集中在北京、上海等流入人口密集的大城市，這些大城市正是異地學(xué)生聚焦的場所，異地人口聚集的城市。京滬地區(qū)高校眾多，師資力量雄厚，是全國優(yōu)秀教育資源的聚集地。異地高考政策一旦成形，外地生源勢必定會(huì)爭搶當(dāng)?shù)厣吹摹耙槐?。因此，北京和上海的異地高考方案也最為保守。根?jù)北京市隨遷子女在京升學(xué)考試工作方案，2013年符合相關(guān)條件的隨遷子女可以參加中等職業(yè)學(xué)?？荚囦浫?，2014年符合相關(guān)條件的隨遷子女可以參加高等職業(yè)學(xué)校考試錄取。在京參加高職的學(xué)生父母應(yīng)有北京市的暫住證或工作居住證、有合法穩(wěn)定住所、有合法穩(wěn)定職業(yè)已滿6年、在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)已滿6年(不含補(bǔ)繳)。隨遷子女應(yīng)具有本市學(xué)籍且已在京連續(xù)就讀高中階段教育3年學(xué)習(xí)年限。北京市教委對此的解釋是，“北京教育承載力已經(jīng)接近飽和，加之以往投入是按照戶籍學(xué)生配置，異地高考不可能一蹴而就全部開放，分步走是現(xiàn)實(shí)的理性選擇?！鄙虾．惖馗呖挤桨甘怯邢揲_放10類非上海籍考生在上海市參加全國高考。持居住證C證人員的子女只能參加中職考試，只有持A證者的子女才可以就地高考。因此，上海的異地高考，只是把“戶籍+學(xué)籍”的高考報(bào)名制度，放寬為“戶籍（或居住證）+學(xué)籍”的高考報(bào)名制度。

二、異地高考制度的現(xiàn)實(shí)困境

異地高考制度，是根源于社會(huì)發(fā)展不均衡、關(guān)涉各方面改革與利益重新分配的重大問題，不僅需要相當(dāng)長的時(shí)間逐步解決，而且也無法達(dá)到絕對公平。高考制度是教育公平的衡器，對其改革會(huì)涉及社會(huì)多方的利益平衡，怎么改革都可能會(huì)讓部分群體認(rèn)為不公平，引發(fā)社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注與激烈爭論。

異地高考制度，在一定程度上解決了進(jìn)城務(wù)工人員和流動(dòng)人口的隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖嫉膯栴}，對于促進(jìn)教育公平有積極的作用，是值得肯定的。但是，不可諱言，異地高考存在著制度設(shè)計(jì)上先天不足、制度運(yùn)行上后天失調(diào)的缺陷，不能真正幫助進(jìn)城務(wù)工人員和流動(dòng)人口的隨遷子女獲得平等參加高考的機(jī)會(huì)，不能完全實(shí)現(xiàn)教育公平。

（一）異地高考制度在制度設(shè)計(jì)上存在缺陷

高考招生錄取制度，在新中國成立后經(jīng)歷了各校自主招生、到行政大區(qū)學(xué)校聯(lián)合招生，直至全國統(tǒng)一高考的變革過程。1977年恢復(fù)高考之后，高校招生計(jì)劃由免費(fèi)的國家計(jì)劃的“單軌制”、免費(fèi)的國家計(jì)劃招生和收費(fèi)的國家調(diào)節(jié)招生并存的“雙軌制”，到并軌為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的“單軌制”。隨著我國改革開放的不斷深入，各地教育水平的動(dòng)態(tài)發(fā)展，再加上各省區(qū)之間政治、經(jīng)濟(jì)、人口等方面長期存在的差距，不同地區(qū)考生獲取高等教育資源的機(jī)會(huì)差異也越來越大，直接的表現(xiàn)就是不同地區(qū)高考錄取分?jǐn)?shù)線差異過大。進(jìn)入新世紀(jì)以來，全國統(tǒng)一高考模式逐漸開始改革，從全國統(tǒng)一命題到分省命題，從所有生源均通過高考錄取到部分高校試點(diǎn)探索自主招生。但是，考生限于戶籍所在地即生源地參加高考的制度一直沒有改變，不同地區(qū)所分配的招生指標(biāo)數(shù)量不同，在不同地區(qū)報(bào)名參加高考的考生實(shí)質(zhì)上的錄取機(jī)會(huì)也有大小之分。同時(shí)，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，勞動(dòng)力資源流動(dòng)已經(jīng)越發(fā)普遍，規(guī)模越來越大，隨遷子女教育及高考問題也開始出現(xiàn)。

梳理高考招生錄取制度的形成過程，可以看出，現(xiàn)行制度有其客觀合理性，高考曾經(jīng)被譽(yù)為“當(dāng)今社會(huì)最公平的制度”。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革措施的深化，現(xiàn)行制度的弊端也日益凸顯。由于部屬高校為了爭取地方政府在財(cái)政和政策上的支持，在投放招生指標(biāo)時(shí)會(huì)向所在地有所傾斜。因此，地區(qū)高等教育資源的豐富程度在很大程度上決定了該地區(qū)獲得招生指標(biāo)的多寡。由于歷史遺留和高等教育體制改革等諸多因素，高等教育資源在東部、中部和西部地區(qū)以及省際之間的分布是很不均衡的。因此，在高校招生過程中的馬太效應(yīng)就凸顯出來，高等教育越發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的招生指標(biāo)越多，高等教育資源稀缺地區(qū)獲得的招生指標(biāo)就越少。而考生限定于戶籍所在地報(bào)名參加高考，使得考生的被錄取機(jī)會(huì)受到所在地招生指標(biāo)多少的直接影響。

《憲法》第33條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”招生計(jì)劃涉及所有考生法定權(quán)利，一定要符合憲法平等原則。而依據(jù)我國的高校招生錄取制度，參加高考的公民因?yàn)樯吹氐牟煌?，有著大小不同的錄取機(jī)會(huì)。所謂“當(dāng)今社會(huì)最公平的制度”，其實(shí)指的是同一地區(qū)內(nèi)錄取分?jǐn)?shù)線相同。由于招生指標(biāo)分配計(jì)劃不同，造成了高校所在地考生的錄取機(jī)會(huì)大大超過了其他地區(qū)考生的平均錄取機(jī)會(huì)。這種錄取機(jī)會(huì)上的差別與憲法平等原則是不相符合的。

當(dāng)務(wù)之急，是徹底改革不公平的高考招生錄取制度，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、體現(xiàn)教育公平的新型制度。教育資源分配不均和招生制度不合理是教育不公平的根源，異地高考無論怎么設(shè)計(jì)改革方案都無助于促進(jìn)教育公平，反而會(huì)帶來更大的不公平。異地高考制度的初衷，是對不合理、不公平的高考招生指標(biāo)分配制度進(jìn)行“微調(diào)”，以解決部分外來務(wù)工人員子女在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)與參加高考的資格，是權(quán)宜之計(jì)，而不是真正的、全局性的制度變革。異地高考制度的出臺(tái)，在一個(gè)小的方面促進(jìn)了教育公平的同時(shí)，卻在一個(gè)大的方面掩蓋了高考招生錄取制度在深層次上的不公平問題，甚至把社會(huì)輿論引向?qū)?xì)節(jié)問題的討論，誤導(dǎo)了對高考招生錄取制度進(jìn)行全面、徹底改革的努力方向。因此，異地高考制度，在理論上存在很大的疑問，很可能成為一個(gè)過渡性的制度安排。

（二）異地高考在制度運(yùn)行上遭遇阻礙

異地高考制度實(shí)施幾年來，事實(shí)上沒有達(dá)到預(yù)先設(shè)定的制度目標(biāo)，并且?guī)砹诵碌膯栴}。

地方政府普遍為異地高考的考生資格設(shè)置了較高門檻，政策執(zhí)行的效果大打折扣。根據(jù)國務(wù)院以及教育部的有關(guān)規(guī)定，由地方政府出臺(tái)異地高考相關(guān)方案細(xì)則，這事實(shí)上把制定“政策門檻”的權(quán)力下放給了地方政府。制訂異地高考方案牽涉三個(gè)平衡，即本地戶籍人口和非本地戶籍人口的高考利益平衡；本地教育資源與進(jìn)城務(wù)工人員子女接受教育需求的平衡；開放異地高考與防止高考移民的平衡。實(shí)踐中，地方政府對異地高考采取了審慎的態(tài)度，對考生準(zhǔn)入資格作出了嚴(yán)格要求，要求考生父母具備職業(yè)、社保、住所等條件，要求考生本人具備學(xué)籍條件。尤其是北京、上海等優(yōu)質(zhì)教育資源集中的地方政府，對異地高考設(shè)置了更高的門檻。北京市異地高考方案只字未提本科開放時(shí)間,實(shí)際上是“異地高職”，本科錄取尚未公布放開的時(shí)間表。上海市規(guī)定只有持A類居住證者的隨遷子女才可以參加高考，而取得A證需要具備職業(yè)、住所、社保和積分分值條件。門檻如此之高，很少人能夠跨越，真正具備條件參加異地高考的外地考生數(shù)量不是很多。以北京為例，2014年是異地高考的第一年，在“6年連繳社?！钡乳T檻限制下，全市僅有121名異地考生符合條件，其中114名最終決定在京報(bào)考。

異地高考制度引發(fā)了當(dāng)?shù)乜忌图议L的不滿和抵制，造成了不同群體的矛盾。高考錄取指標(biāo)是分省投放的，是本地考生的“蛋糕”，允許外地考生參加高考，勢必會(huì)造成高考錄取資源的流失。尤其是在北京、上海等優(yōu)勢資源聚集的地方，本地戶籍居民擔(dān)心異地高考導(dǎo)致外地人侵占本地考生的受教育機(jī)會(huì)，而且導(dǎo)致外地人口的大量流入，明確提出了反對意見。據(jù)報(bào)道，2012年10月，20余名本地戶籍家長代表到訪北京市教委信訪辦，希望能約見北京市教委主任，就異地高考政策問題當(dāng)面提出抗議。

異地高考造成了新的不公平。從表面上看，異地高考是解決流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)厝丝诘慕逃綑?quán)矛盾，而實(shí)際上只是滿足少部分符合條件的流動(dòng)人口子女在流入地參加高考的愿望。這種局面，對于當(dāng)?shù)厝说慕逃龣?quán)益，以及依然在落后地區(qū)參加高考的人來說，是不公平的。誠然，以戶籍來分配教育資源和機(jī)會(huì)是不公平的，那么以父母能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為分配標(biāo)準(zhǔn)的異地高考，也是不公平的。從這個(gè)意義上講，異地高考是為少部分人爭取教育特權(quán)，帶來新的更大的不公平。

異地高考可能引發(fā)新的“高考移民”浪潮。由于教育資源不均衡、高校招生計(jì)劃指標(biāo)投放不均，高等教育資源集中的大城市，以及一些西部省份人口較少、錄取率較高的地方，會(huì)再次引發(fā)“高考移民”。異地高考哪怕設(shè)置再高的門檻，也很難阻擋新的“高考移民”浪潮。

三、異地高考制度的改革方向

異地高考，在制度設(shè)計(jì)上治標(biāo)不治本，必然帶來制度執(zhí)行上的種種問題，不但沒有解決教育公平的問題，反而在一定程度上造成了新的不公平。流動(dòng)人口子女能不能在當(dāng)?shù)貐⒓涌荚嚕皇且粋€(gè)孤立的問題，其深層次的根源在于以戶籍制度為基礎(chǔ)、以省為單位分配錄取指標(biāo)的高考制度。要解決異地高考問題,就必須嚴(yán)格按照《教育規(guī)劃綱要》的要求，全面推進(jìn)高考制度改革。要打破現(xiàn)行的分省按計(jì)劃集中錄取制度，“探索招生與考試相對分離的辦法,政府宏觀管理,專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施,學(xué)校依法自主招生,學(xué)生多次選擇,逐步形成分類考試、綜合評價(jià)、多元錄取的考試招生制度”。在新的高考制度框架下，外地考生參加高考將不再成為一個(gè)問題。

綜觀國外的大學(xué)入學(xué)考試，大都采取全國統(tǒng)一考試與大學(xué)自主招生相結(jié)合的模式。在美國，絕大多數(shù)大學(xué)認(rèn)可并要求學(xué)生參加的全國統(tǒng)一的入學(xué)考試，由非官方的考試服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制試題和組織，主要包括SAT（學(xué)術(shù)評估測驗(yàn)）和ACT（美國高校測驗(yàn)）兩類。美國沒有統(tǒng)一的招生機(jī)構(gòu)，大學(xué)招生享有高度自主權(quán)，招生的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模及運(yùn)作完全是由各校招生委員會(huì)自主制定，錄取工作由大學(xué)自己做主。在日本，高考為兩次考試，第一次為全國統(tǒng)一入學(xué)考試，第二次為各高校的自主招生考試。在韓國，高考主要指引進(jìn)美國SAT而設(shè)立的大學(xué)修學(xué)能力考試和各大學(xué)的單獨(dú)考試。全國統(tǒng)一考試更能體現(xiàn)公平公正，而且具有規(guī)模效益，組織考試的成本較低。但是，統(tǒng)一考試不能顧及個(gè)性化要求，大學(xué)自主考試正好彌補(bǔ)了這個(gè)缺陷。大學(xué)自主考試也有許多缺點(diǎn)，如果監(jiān)督保障機(jī)制不健全，將可能成為腐敗和舞弊的“溫床”。因此，將全國統(tǒng)一考試和大學(xué)自主考試相結(jié)合成為了越來越多國家的選擇。

異地高考問題，要與整體推進(jìn)高考制度改革相結(jié)合。異地高考不僅是在什么地方考試的問題，而是與考試制度、錄取方式密切相關(guān)。異地高考只是高考制度改革的一個(gè)組成部分，高考制度改革的方向應(yīng)當(dāng)是建立民主、科學(xué)、法治的高校招生制度，努力促進(jìn)教育公平，徹底改變高等教育資源分配不均的現(xiàn)狀。

首先，要恢復(fù)全國高考統(tǒng)一命題考試?，F(xiàn)在16省份自主命題考試，加上國家命題的統(tǒng)一考試，高考共使用17份試卷。雖然各省招生名額總量基本不變，但各省考試內(nèi)容不同，考分不具可比性，從而掩蓋了高等教育資源分配不均衡的問題。教育部部長袁貴仁表示，2015年將擴(kuò)大3個(gè)省在高考中使用國家統(tǒng)一試卷，明年再擴(kuò)大7個(gè)省，將有25個(gè)省在高考中使用由教育部考試中心統(tǒng)一命制的試卷。統(tǒng)一考試是高考制度的根本特征，因?yàn)榻y(tǒng)一考試具有公平、高效和具有可比性的特點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)高考公平與效率的最大化，最終應(yīng)形成以全國統(tǒng)一命題高考的大格局。當(dāng)然，全國統(tǒng)一命題考試應(yīng)該考慮到各個(gè)地區(qū)的差異和全國性的考試安全防范問題，命制不同版本的高考試卷。

其次，要形成高校自主招生的考試招生體系。大學(xué)自主招生是現(xiàn)代大學(xué)制度的本來之意，大學(xué)有權(quán)利也有能力判斷學(xué)生的能力水平。要以擴(kuò)大考生的選擇權(quán)、落實(shí)高校招生自主權(quán)為核心，實(shí)現(xiàn)考生自主選擇考試、自主選擇學(xué)校、多次錄取機(jī)會(huì)。所有學(xué)生可不分戶籍選擇參加自主招生統(tǒng)一測試，學(xué)校結(jié)合統(tǒng)一測試成績、考生中學(xué)成績、考生所在地區(qū)教育因素綜合評價(jià)，進(jìn)行錄取。高校招生的指標(biāo)，由高校自主決定，而不是由教育部統(tǒng)一決定和分配，教育部主要是制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)監(jiān)管。要打破戶籍制度對高考的限制，就要給學(xué)生和高校更多的選擇權(quán)。當(dāng)原有的高度壟斷的高考錄取計(jì)劃體制不復(fù)存在時(shí)，戶籍制度對高考的“綁架”自然也就失去了作用。

最后，要建立更多的公辦、民辦大學(xué)。與發(fā)達(dá)國家相比，中國的高等教育資源比較稀缺，高校的數(shù)量相對較少，招生數(shù)量不能滿足每個(gè)人“想讀大學(xué)就能讀”的需要。因此，要進(jìn)一步解放思想，擴(kuò)大辦學(xué)門路，加大財(cái)政投入，引入民間資本，建立更多的公辦大學(xué)、民辦大學(xué)，并且引進(jìn)國外大學(xué)在中國設(shè)立分校，讓學(xué)生獲得更大的進(jìn)入大學(xué)讀書的機(jī)會(huì)，享有更多接受高等教育的權(quán)利。