工傷先行支付，讓誰(shuí)歡喜讓誰(shuí)憂？

工傷先行支付，讓誰(shuí)歡喜讓誰(shuí)憂？

2011年7月1日，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）開(kāi)始實(shí)施，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的一大亮點(diǎn)是提出工傷保險(xiǎn)待遇先行支付。為了讓“亮點(diǎn)”更好地落地，同一天，《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）一并執(zhí)行。但在實(shí)踐中，這一亮點(diǎn)卻成為執(zhí)行的難點(diǎn)。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十二條明確規(guī)定，“由于第三人的原因造成工傷，第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無(wú)法確定第三人的，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付。工傷保險(xiǎn)基金先行支付后，有權(quán)向第三人追償。”《暫行辦法》則進(jìn)一步明確“由于第三人的侵權(quán)行為造成傷病被認(rèn)定為工傷，第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無(wú)法確定第三人的，個(gè)人或者其近親屬可以持工傷認(rèn)定決定書(shū)和有關(guān)材料向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)書(shū)面申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)基金先行支付，并告知第三人不支付或者無(wú)法確定第三人的情況?！边@樣的規(guī)定突破了繳費(fèi)義務(wù)與享受待遇對(duì)等的原則，目的在于促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，強(qiáng)化雇主責(zé)任，化解個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)公平正義。職工在工作或者上下班途中遭受工傷事故傷害的因素不確定，在不同的職業(yè)群體和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成地區(qū)，職工事故傷害發(fā)生的數(shù)量和傷害程度也有很大的不確定性，因此，工傷保險(xiǎn)待遇“先行支付”，也體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的大數(shù)法則原則。從理論上來(lái)講，勞動(dòng)者參加社會(huì)勞動(dòng)，因工傷構(gòu)成的傷害，理應(yīng)得到合理的補(bǔ)償。

一項(xiàng)好的制度，除了有好的理念，還需要系統(tǒng)的操作規(guī)范和明確的共治條款。在實(shí)際操作過(guò)程中，本應(yīng)該各司其職和人社部門(mén)聯(lián)動(dòng)共治的有關(guān)部門(mén)，在工傷保險(xiǎn)待遇“先行支付”進(jìn)行追償?shù)倪^(guò)程中存在不積極配合，甚至橫加阻礙的行為。這就導(dǎo)致：一方面，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨用工單位惡意逃避參保繳費(fèi)義務(wù)以及拒絕支付待遇帶來(lái)的基金風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也尷尬遭遇工傷患者法律起訴要求工傷保險(xiǎn)待遇“先行支付”案例增多，工傷保險(xiǎn)待遇“先行支付”后遭遇追償難。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《暫行辦法》施行已近5年，5年來(lái)，工傷保險(xiǎn)待遇“先行支付”從“法律亮點(diǎn)”卻成了“落地難點(diǎn)”。據(jù)了解，因?yàn)橐?guī)定不明確，權(quán)責(zé)不清晰，目前全國(guó)大多數(shù)省市相當(dāng)部分經(jīng)辦機(jī)構(gòu)仍在觀望，或以各種理由拒絕受理工傷職工的請(qǐng)求，而且愈往下情況就越普遍。

圍繞“工傷先行支付，讓誰(shuí)歡喜讓誰(shuí)憂？”這一話題，本刊特邀三位?。ㄊ校┙?jīng)辦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，結(jié)合實(shí)踐，聯(lián)系實(shí)際，提出見(jiàn)解。

特邀嘉賓：

陳秀豪 海南省社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局保險(xiǎn)關(guān)系管理處副處長(zhǎng)

李桂芝 山東省淄博市社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)處副主任

石樹(shù)才 常州市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心醫(yī)保監(jiān)管科副科長(zhǎng)

主持人：本刊記者 尚芳

保障權(quán)益

主持人：《社會(huì)保險(xiǎn)法》為何設(shè)立工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度？您是否贊同工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度？《暫行辦法》開(kāi)始實(shí)施后，從經(jīng)辦層面來(lái)看，工傷保險(xiǎn)先行支付制度是否具有可操作性？

陳秀豪：在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來(lái)工傷事故和職業(yè)病高發(fā)頻發(fā)，工傷職工維權(quán)艱窘的背景下，《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度，從法律層面將所有職工納入工傷保險(xiǎn)保障范圍，使職工在遭遇工傷事故或患職業(yè)病時(shí)能夠得到及時(shí)救治和補(bǔ)償，避免因歸責(zé)原則、經(jīng)辦制度或維權(quán)困難等造成職工權(quán)益損害，彰顯了我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度平等保護(hù)職工生命健康權(quán)的價(jià)值取向。

從財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度而言，工傷保險(xiǎn)基金是參保單位和參保人的共有財(cái)產(chǎn)，由基金給未參保人或應(yīng)由第三方擔(dān)責(zé)的職工支付待遇，似乎是對(duì)參保單位及參保人權(quán)益的損害。但從公民基本權(quán)利和社會(huì)保險(xiǎn)制度的核心價(jià)值所追求的社會(huì)公平來(lái)看，先行支付制度超出了“權(quán)利義務(wù)對(duì)等”的一般性原則，體現(xiàn)的是政府社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任、以人為本的社會(huì)公平理念和工傷保險(xiǎn)無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任原則的有機(jī)統(tǒng)一。從這個(gè)意義而言，先行支付是工傷保險(xiǎn)制度的重大突破和最有價(jià)值、最優(yōu)越的制度創(chuàng)設(shè)。

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施的同時(shí)，人社部下發(fā)《暫行辦法》，把法律原則和精神體現(xiàn)在操作性的規(guī)章之中，為先行支付制度的施行提供了基本框架。部分省市根據(jù)這一辦法實(shí)施先行支付制度，使先行支付由紙面規(guī)定躍入現(xiàn)實(shí)生活，取得一定的效果。但是，《暫行辦法》對(duì)一些具體問(wèn)題規(guī)定不明確，相關(guān)政策不配套，使這項(xiàng)制度在經(jīng)辦實(shí)踐中尚未能很好地落地。

李桂芝：《社會(huì)保險(xiǎn)法》設(shè)立工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度，旨在使工傷（亡）職工的合法權(quán)益及時(shí)得到保障，體現(xiàn)了以人為本。從經(jīng)辦層面分析，工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)部頒《工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程》的規(guī)定，在支付方面的操作是可行的；但在追償和促進(jìn)參保方面效果不顯，表現(xiàn)出“一手硬、兩手軟”。“一手硬”：即符合條件必須支付；“兩手軟”：即因用人單位惡意逃避導(dǎo)致追償不著和執(zhí)法不來(lái)。

隨著社會(huì)各界對(duì)先行支付認(rèn)知程度的不斷提高，會(huì)有更多的當(dāng)事人走上這條待遇保障的捷徑，工傷保險(xiǎn)基金先行支付列支資金會(huì)越來(lái)越多。在一個(gè)三線城市，2個(gè)工亡待遇的先行支付額，相當(dāng)于一個(gè)縣全年的工傷保險(xiǎn)費(fèi)征繳額。長(zhǎng)此以往，工傷保險(xiǎn)基金支出風(fēng)險(xiǎn)顯而易見(jiàn)。如果用上浮費(fèi)率的辦法解決工傷保險(xiǎn)基金收支平衡問(wèn)題，讓依法參保單位替未參保單位買(mǎi)單，是不公平的，可能會(huì)成為工傷保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的危機(jī)因素，應(yīng)該從法律層面加大對(duì)拒不參保單位的懲治力度，才能彰顯社會(huì)公平。

石樹(shù)才：總的來(lái)說(shuō)，工傷保險(xiǎn)先行支付目前在經(jīng)辦實(shí)踐中有值得商榷的地方。其中有利的，不再作過(guò)多描述。其有爭(zhēng)議的主要有四個(gè)方面：一是工傷保險(xiǎn)基金主要是由雇主繳費(fèi)，基金管理部門(mén)代替雇主決定先行賠付未參保人員（單位）的費(fèi)用，違背了保險(xiǎn)的原則（工傷保險(xiǎn)基金的征繳原則是以支定收，收支平衡），造成了權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等；二是工傷在認(rèn)定時(shí)，為保護(hù)勞動(dòng)者，適當(dāng)擴(kuò)大其內(nèi)涵，把勞動(dòng)者上下班途中發(fā)生非本人主要責(zé)任的交通事故也可認(rèn)定為工傷，擴(kuò)大了工傷認(rèn)定范圍。如果先行支付借用雇主繳費(fèi)形成的基金，支付這原本屬于“交通事故”“人身傷害”賠償與調(diào)整范疇的相關(guān)費(fèi)用，有越俎代庖的嫌疑；三是先行支付能獲得足額的待遇賠付，且確定性大。作為受傷勞動(dòng)者，因?yàn)橛邢刃匈r付，從而做出“趨利性”的選擇，放棄原先請(qǐng)求賠償?shù)那阑蚺?，其中也可能存在雙方“合謀”的道德風(fēng)險(xiǎn)；四是先行支付，事后需要追償，按照目前的實(shí)際，追償可能只是走完法定流程，多數(shù)無(wú)實(shí)質(zhì)性結(jié)果，造成基金的事實(shí)性流失。

追償遇阻

主持人：貴省（市）是否實(shí)施《暫行辦法》，是否發(fā)生過(guò)工傷保險(xiǎn)待遇先行支付案例，實(shí)際執(zhí)行情況如何？

陳秀豪：海南省社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》及相關(guān)法規(guī)政策，制定貫徹執(zhí)行《暫行辦法》的工作流程。從2011年下半年至2014年1月，省本級(jí)共受理工傷保險(xiǎn)待遇先行支付申請(qǐng)案件5件（此后沒(méi)有收到申請(qǐng)），先行支付工傷醫(yī)療費(fèi)5件5人共26萬(wàn)余元，均未能追償。4件為上下班途中發(fā)生交通事故，其中1件肇事人逃逸無(wú)法確定責(zé)任人，3件因家庭無(wú)力支付（其中1件經(jīng)法院裁定中止執(zhí)行）；1件為治安傷害案件，公安機(jī)關(guān)證明未破案，無(wú)法追償。

從上述案例可知，海南省本級(jí)受理的先行支付申請(qǐng)案件多由工傷職工個(gè)人申請(qǐng)，且第三人基本都是無(wú)力支付，也就意味著，先行支付后是無(wú)法再追回來(lái)的。雖然目前發(fā)生的案例不足以影響基金安全，但基金上如何彌補(bǔ)或者核銷，目前沒(méi)有具體規(guī)定，造成管理上的困惑。而且如果長(zhǎng)此以往，或發(fā)生較多數(shù)額的請(qǐng)求，必然對(duì)基金運(yùn)行的安全和可持續(xù)造成影響。

工傷保險(xiǎn)待遇先行支付的目的是有效地保障工傷職工的權(quán)益，避免因不能及時(shí)救治或補(bǔ)償給工傷職工的身體健康及其家庭生活造成不利，并由此衍生其他社會(huì)問(wèn)題。但先行支付后，可能面臨追償不成而給基金帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。如果參保擴(kuò)面不能保證，而先行支付請(qǐng)求不斷增多，就可能導(dǎo)致整個(gè)工傷保險(xiǎn)制度運(yùn)行陷于被動(dòng)。因此保證參保擴(kuò)面，促使所有用工單位參保繳費(fèi)，同時(shí)完善追償機(jī)制和相關(guān)措施，是化解先行支付與基金風(fēng)險(xiǎn)這一矛盾的關(guān)鍵。

李桂芝：工傷保險(xiǎn)待遇先行支付是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的一大亮點(diǎn)，是工傷保險(xiǎn)制度的進(jìn)步；先行支付是工傷（亡）職工及其遺屬享受待遇的剛性保障，是工傷職工的福音。但在實(shí)踐中，如何將先行支付的相關(guān)政策規(guī)定全部貫徹落實(shí)到位，卻成為工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦工作的難點(diǎn)。

首先，難以宣傳。一是認(rèn)為先行支付不能完全體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則，對(duì)依法參保單位顯失公平，擔(dān)心宣傳引發(fā)負(fù)面效應(yīng)；二是先行承擔(dān)了未依法參保單位的全部工傷保險(xiǎn)責(zé)任，使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)成為工傷職工（遺屬）工傷保險(xiǎn)事務(wù)包辦人，擔(dān)心影響正常的工作秩序和質(zhì)量；三是擔(dān)心廣泛宣傳易誤導(dǎo)單位和工傷職工（遺屬）不盡義務(wù)不維權(quán)，把工傷保險(xiǎn)基金當(dāng)成“唐僧肉”。

其次，難以追償。在實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)普遍存在三種情況。一是工傷（亡）認(rèn)定后，單位立即轉(zhuǎn)移資金，吊（注）銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，人社部門(mén)跟蹤追償，力不從心；二是工傷職工（遺屬）與第三人訂立攻守同盟，隱瞞賠償真相，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)難以掌握真憑實(shí)據(jù)；三是在工傷職工（遺屬）提出強(qiáng)制執(zhí)行后，法院從有利于弱者的角度出發(fā)，會(huì)很快下達(dá)“被執(zhí)行人無(wú)可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，中止（終結(jié)）執(zhí)行”裁定書(shū)，導(dǎo)致人社部門(mén)的無(wú)法追償。

石樹(shù)才：目前，先行支付的具體操作細(xì)則仍不是很明確，但從實(shí)際情況來(lái)看，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行第三方不支付或參保單位不支付這一前置條件，可由受傷者向人民法院提起訴訟，由人民法院認(rèn)定對(duì)方無(wú)能力支付。作為職能部門(mén)，后續(xù)應(yīng)當(dāng)解決好兩大較明顯的問(wèn)題：一是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可能經(jīng)常作為原告，出庭追償，或作為被告，要求支付相關(guān)費(fèi)用，明顯增加了經(jīng)辦工作量，并要嚴(yán)格按照依法經(jīng)辦的要求操作，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)應(yīng)對(duì)工作；二是在先行支付前，已由人民法院確定第三方無(wú)能力（不能）支付相關(guān)費(fèi)用，所以事后的追償可能無(wú)實(shí)際效果，相關(guān)部門(mén)對(duì)此應(yīng)當(dāng)有準(zhǔn)確的研判，并做好相關(guān)應(yīng)對(duì)工作。

主持人：貴?。ㄊ校┕ｋU(xiǎn)參保情況如何？參保率是多少？工傷先行支付對(duì)工傷保險(xiǎn)基金影響如何？工傷先行支付后追償情況如何？

陳秀豪：截至2014年底，海南省參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)為126.12萬(wàn)人，比上年末增加2.73萬(wàn)人。工傷保險(xiǎn)基金收入2.58億元，比上年增加0.19億元；基金支出1.18億元，比上年增加0.03億元。年末基金累計(jì)結(jié)存9.09億元，儲(chǔ)備金結(jié)存0.88億元。3115人享受了工傷保險(xiǎn)待遇，比上年減少297人。近年來(lái)，海南省工傷保險(xiǎn)參保企業(yè)和職工人數(shù)呈小幅增長(zhǎng)，享受待遇人數(shù)不增反降。原因是海南省工傷風(fēng)險(xiǎn)高的企業(yè)較少，一類風(fēng)險(xiǎn)參保企業(yè)達(dá)73%；同時(shí)海南省從1994年建立工傷保險(xiǎn)制度以來(lái)，著力探索工傷預(yù)防，形成了一套有效的工傷預(yù)防措施，工傷預(yù)防效果明顯，如嚴(yán)格執(zhí)行工傷費(fèi)率浮動(dòng)機(jī)制，激發(fā)了企業(yè)自主開(kāi)展工傷預(yù)防工作。

幾年來(lái)先行支付的數(shù)額僅占年度工傷待遇支出的萬(wàn)分之二三，對(duì)基金影響并不大，但是，從發(fā)生的案例看，申請(qǐng)先行支付的均為支付不能，先行支付后即無(wú)法追償。另一方面，對(duì)先行支付案件受理，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程》第五章第六、七節(jié)有關(guān)條款設(shè)定的條件，涉及第三人責(zé)任的，必須提供相關(guān)法律文書(shū)，涉及用人單位責(zé)任的，須提供社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)出具的拒不支付證明材料。這些規(guī)定與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法精神及《暫行辦法》的規(guī)定有抵觸，但卻可以規(guī)避先行支付后經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追償不能的責(zé)任，然而對(duì)迫切需要救治和補(bǔ)償?shù)墓毠ふ?qǐng)求權(quán)設(shè)置了門(mén)檻，削弱了先行支付制度的立法意義。

修法建議

主持人：結(jié)合貴?。ㄊ校┙?jīng)辦工作實(shí)際，您認(rèn)為執(zhí)行先行支付有哪些困擾和難點(diǎn)？如何規(guī)范先行支付條件？對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《暫行辦法》修訂有何具體建議？如何既保證工傷患者的合法合理的權(quán)益，又能維護(hù)工傷保險(xiǎn)基金安全？

陳秀豪：先行支付難點(diǎn)在法規(guī)政策不完善，經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)難把握，基金追償缺保障，困擾是經(jīng)辦力量不匹配。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《暫行辦法》的條文或規(guī)定過(guò)于原則，不夠明確和嚴(yán)謹(jǐn)；或設(shè)定條件過(guò)于寬松，經(jīng)辦風(fēng)險(xiǎn)較大；或設(shè)置條件前后有抵觸，難以執(zhí)行。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《暫行辦法》立足于保護(hù)工傷職工權(quán)益，幾乎是經(jīng)工傷認(rèn)定即可申請(qǐng)先行支付，而對(duì)支付的條件和標(biāo)準(zhǔn)又難以把握，其中《暫行辦法》也只是對(duì)先行支付作出一些綱目般的規(guī)定，對(duì)經(jīng)辦實(shí)務(wù)中的一些實(shí)質(zhì)性問(wèn)題并未給出具體明確的規(guī)定，導(dǎo)致難以操作，給經(jīng)辦實(shí)踐造成很大的難度。

要把先行支付中社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)法律關(guān)系及其權(quán)利義務(wù)厘清，把相關(guān)的條件、程序設(shè)定好，并保證上下一體、規(guī)范統(tǒng)一。如從《社會(huì)保險(xiǎn)法》的層面，不能只要“不支付”就可申請(qǐng)先行支付，應(yīng)當(dāng)做出一定的限制。對(duì)單位不支付的追償，根據(jù)銀行法等有關(guān)規(guī)定，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是無(wú)法適用第六十三條進(jìn)行追償?shù)摹！督鹑跈C(jī)構(gòu)協(xié)助查詢、凍結(jié)、扣劃工作規(guī)定》附表中列舉的有權(quán)查詢的單位中，并沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)，更不用說(shuō)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，而有權(quán)凍結(jié)和扣劃的只有審判機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)和海關(guān)，因此，如果經(jīng)辦機(jī)構(gòu)適用第六十三條進(jìn)行追償時(shí)，在查詢一關(guān)就遭遇障礙。從各地經(jīng)辦的一些案例來(lái)看，除非賠付標(biāo)的過(guò)大，足以影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)，或極個(gè)別單位因經(jīng)營(yíng)困難無(wú)力履行賠償義務(wù)，可能逃避責(zé)任，絕大多數(shù)正常經(jīng)營(yíng)的用人單位是能夠依法履行義務(wù)的。

而且隨著工傷保險(xiǎn)制度體系的不斷完善和擴(kuò)面工作推進(jìn)，不參保繳費(fèi)的企業(yè)已越來(lái)越少。追償難度最大的是由于第三人的原因造成的工傷，這其中相當(dāng)一部分是無(wú)法追回的，如無(wú)法確定第三人或第三人確實(shí)無(wú)力支付的。有一部分或可追回，但也需費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

在當(dāng)前社會(huì)信用滑坡的情況下，法院判決的許多案件都遭遇執(zhí)行難，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要實(shí)施有效追償確實(shí)會(huì)面臨更大的難度。

基于上述原因，建議對(duì)先行支付追償以借助外力為主。如對(duì)單位追償，可移交稅務(wù)機(jī)關(guān)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)依照第六十三條進(jìn)行追償；對(duì)有明確第三人的追償，先行支付前是否要求第三人出具擔(dān)保抵押等相應(yīng)的措施，最大限度保證先行支付基金的回收。同時(shí)，可否協(xié)調(diào)人民法院出臺(tái)相關(guān)司法解釋，建立專門(mén)的追償通道。由于先行支付后有一部分基金是無(wú)法追回的，在基金管理上應(yīng)建立相應(yīng)的核銷制度或財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，或從儲(chǔ)備金中提取沖抵，確?；鸢踩暾?。

要切實(shí)把《社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)先行支付的精神貫徹落實(shí)到經(jīng)辦工作中，有效保障工傷職工的合法權(quán)益，必須完善先行支付的相關(guān)規(guī)定。

一是明確申請(qǐng)人范圍及其權(quán)利；二是明確申請(qǐng)時(shí)限及期間中斷的條件；三是明確管轄范圍和受理程序，如果符合先行支付條件，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在收到申請(qǐng)后不應(yīng)直接駁回，可否上下級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間移送或者告知申請(qǐng)人有管轄權(quán)的機(jī)構(gòu)；四是明確申請(qǐng)條件，區(qū)分不同情形，設(shè)定明確的申請(qǐng)條件及相關(guān)材料的舉證責(zé)任，如第三人不支付或無(wú)法確定的應(yīng)提供哪些材料，屬于用人單位責(zé)任的應(yīng)提供哪些材料，如何界定拒不支付與支付不能；五是明確不同情形的申請(qǐng)支付的項(xiàng)目范圍；六是明確經(jīng)辦期限，《暫行辦法》規(guī)定3—5個(gè)工作日的操作難度較大，應(yīng)區(qū)別不同情形規(guī)定相應(yīng)辦理時(shí)限；七是完善追償機(jī)制，包括對(duì)用人單位、第三責(zé)任人及已先行支付后獲得單位、第三人或其他補(bǔ)償?shù)墓毠さ淖穬敗！稌盒修k法》規(guī)定了三種追償手段：催告、起訴和適用《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十三條（用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足）。催告缺乏強(qiáng)制力，起訴周期長(zhǎng)、工作量大，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十三條適用似不當(dāng)。應(yīng)考慮由法院出臺(tái)司法解釋或與法院協(xié)調(diào)解決追償難的問(wèn)題；八是建立追償不能情況下基金核銷或財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，完善基金管理，維護(hù)基金安全。此外，配備相應(yīng)經(jīng)辦力量，加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付能力，是先行支付制度得以貫徹落實(shí)的必備條件。

李桂芝：針對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《暫行辦法》的修訂，我認(rèn)為第一是保留先行支付規(guī)定。一是增加共治條款。安監(jiān)、法院、公安、工商、銀行、人社各司其職聯(lián)動(dòng)共治，加大對(duì)未依法參保單位的制約與執(zhí)法力度，既保證工傷患者合法合理的權(quán)益，又能維護(hù)工傷保險(xiǎn)基金的安全。二是正視國(guó)情，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《暫行辦法》修訂時(shí)，加入防范道德風(fēng)險(xiǎn)的條款，使存在套取、騙取社保待遇想法的單位和個(gè)人不想、不敢、不能。

第二是剔除先行支付關(guān)于人社部門(mén)的追償劃撥規(guī)定。為從根本上解決執(zhí)行不到位問(wèn)題，為保證工傷職工得到及時(shí)救治和領(lǐng)取待遇，簡(jiǎn)化程序，增加經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、工傷職工或近親屬可直接提請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行條款。

第三是規(guī)范先行支付條件（執(zhí)行時(shí)間、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等），對(duì)交通事故、視同工亡的與因工作時(shí)間、工作場(chǎng)所和工作原因（以下簡(jiǎn)稱“三工”）應(yīng)有所區(qū)別?！豆ｋU(xiǎn)條例》實(shí)施以來(lái)，用人單位、“三工”工傷職工對(duì)取消交通事故差額賠付規(guī)定，意見(jiàn)很大，認(rèn)為因交通事故導(dǎo)致的工傷人員工傷待遇高于（雙倍于）“三工”工傷人員顯失公平。

石樹(shù)才：如果先行支付流程設(shè)置清晰，流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)較為順暢，不會(huì)出現(xiàn)較大的矛盾，工傷人員足額享受待遇，對(duì)先行支付政策應(yīng)當(dāng)也比較滿意。經(jīng)辦最后的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題可能主要表現(xiàn)在事后的追償上。追償，作為事后的流程，理論上必須高度重視，并得到有效實(shí)現(xiàn)。它實(shí)際與先行支付是相輔相成的。有效的追償機(jī)制，才能保障先行支付的順利健康進(jìn)行，最終維護(hù)基金的安全和完整。如果單純走完“追償”的法定流程，那“追償”就流于形式。追償?shù)慕Y(jié)果難以滿意，造成基金的事實(shí)流失，潛在影響基金的安全與完整，不能促進(jìn)社會(huì)的公平與正義。另一方面，該項(xiàng)政策的實(shí)施，可能進(jìn)一步打消了小微企業(yè)的參保積極性，作出趨利性的選擇。應(yīng)加大對(duì)趨利選擇參保的懲戒力度。