氣候變化、資源短缺對(duì)社會(huì)保障的影響

編譯/華蓉暉

氣候變化、資源短缺對(duì)社會(huì)保障的影響

編譯/華蓉暉

資源 乏和氣候變化是社會(huì)保障體系面臨的最具影響力的兩大中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。不僅使解決傳統(tǒng)的生命周期風(fēng)險(xiǎn)變得更加復(fù)雜，越來(lái)越頻繁的氣候波動(dòng)和資源短缺也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)負(fù)面影響，造成社會(huì)保障體系的資金壓力。因此，社會(huì)保障體系作為緩解沖擊的自動(dòng)穩(wěn)定器的功能需進(jìn)一步強(qiáng)化。社保體系應(yīng)對(duì)這些潛在挑戰(zhàn)須持續(xù)投資和發(fā)展社會(huì)政策工具，如實(shí)施社會(huì)保護(hù)底線政策并建立起新的、對(duì)氣候敏感的社會(huì)保障體系等方式。

影響負(fù)面

與人口預(yù)測(cè)能定期修訂并及時(shí)更新不同，氣候變化的性質(zhì)和嚴(yán)重程度具有不確定性，對(duì)社會(huì)，特別是社會(huì)保障帶來(lái)的負(fù)面影響程度仍難以估量。

極端事件的頻率增加和嚴(yán)重性。氣候變化會(huì)直接導(dǎo)致社保需求。⑴死亡率將發(fā)生變化。當(dāng)疾病發(fā)生和預(yù)期壽命的差距加大時(shí)，會(huì)影響死亡津貼發(fā)放的數(shù)量和時(shí)點(diǎn)，也影響社?；鹄U費(fèi)基數(shù)。另外，氣候變化也可能會(huì)縮短健康狀態(tài)下的預(yù)期壽命。⑵殘疾率可能上升。極端事件造成的殘疾案例可能突然劇增，社保機(jī)構(gòu)需要確保殘疾津貼的申領(lǐng)和發(fā)放不被延誤。⑶商業(yè)中斷意味著企業(yè)要裁員（即使是臨時(shí)性的）。社保機(jī)構(gòu)則必須直接介入部分失業(yè)計(jì)劃，確保給予員工合適的支持。⑷商業(yè)中斷影響社?；鹄U付。這就要求社保機(jī)構(gòu)的征繳辦法相應(yīng)調(diào)整，繳付條款具備靈活性。

加劇人員流動(dòng)率。受極端氣候事件和長(zhǎng)期氣候變化的影響，遷移率在國(guó)內(nèi)和國(guó)際層面都可能顯著增加。但低收入發(fā)展中國(guó)家的人民因缺乏遷移資源只能選擇接受極端天氣事件。社保機(jī)構(gòu)需要在津貼給付的類型和方式上區(qū)別對(duì)待移民和非移民。

環(huán)境惡化。氣候變化會(huì)導(dǎo)致更多的干旱和洪澇災(zāi)害，引發(fā)人口遷移。自然災(zāi)害則使預(yù)期壽命增加的趨勢(shì)停滯或逆轉(zhuǎn)，理論上認(rèn)為這一現(xiàn)象對(duì)退休體系有正面的財(cái)務(wù)影響。但當(dāng)年輕組的死亡率增長(zhǎng)更快時(shí)，對(duì)社保體系的財(cái)務(wù)影響顯然不利。如果發(fā)病率的變化率也類似，則年輕人治療時(shí)間的延長(zhǎng)將對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)帶來(lái)更大壓力，并意味著社?；鸬睦U費(fèi)收入減少。另外，環(huán)境惡化對(duì)農(nóng)林牧漁行業(yè)內(nèi)的貧窮勞動(dòng)力影響特別大。

雖然氣候變化會(huì)加劇自然資源乏，但自然資源短缺給社會(huì)保障體系帶來(lái)的影響特征與氣候變化不同。自然資源短缺對(duì)社會(huì)保障的影響不但直接體現(xiàn)在津貼、服務(wù)、融資需求上，也間接通過(guò)經(jīng)濟(jì)、人口和社會(huì)變遷表現(xiàn)出來(lái)。其中的一個(gè)關(guān)鍵變化很可能體現(xiàn)在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，特別是勞動(dòng)力與資本、貨物、服務(wù)的相對(duì)成本上。

將來(lái)勞動(dòng)力的相對(duì)成本可能呈不斷下降趨勢(shì)。首先是貨物價(jià)格的下降。自上世紀(jì)60年代起，食品、旅游和閑暇開銷的實(shí)際價(jià)格顯著下降。在發(fā)達(dá)國(guó)家，家庭收入用于食品的開銷從差不多占比1/3下降到低于10%。同時(shí)，閑暇活動(dòng)和購(gòu)買服裝的支出降幅更大。其次是實(shí)際工資的停滯。上世紀(jì)90年代至今，全球所有國(guó)家勞動(dòng)收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重都呈下降趨勢(shì)。在歐美，收入中勞動(dòng)收入的比重從1945—1980年間的64%降至2014年的58%。且這一下降趨勢(shì)在過(guò)去10年里還在加速，主要因?yàn)樵S多發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)的勞動(dòng)力供給增加、全球化和更低的資本稅。另外，自然資源經(jīng)歷了幾十年的廉價(jià)獲取后，近10年價(jià)格上漲，導(dǎo)致勞動(dòng)力成本的更大承壓，致使實(shí)際工資的停滯或減少。一方面貨物價(jià)格呈上漲趨勢(shì)，另一方面收入分配金字塔下半部分群體的工資卻處于停滯或下降狀態(tài)，貧富差距有加大的風(fēng)險(xiǎn)，將改變對(duì)社會(huì)保障干預(yù)的需求和性質(zhì)。

以下列示的對(duì)社會(huì)保障的關(guān)鍵影響因素中，有些同時(shí)與氣候變化和資源乏相關(guān)，其他一些只與資源 乏有關(guān)：⑴雇主和雇員社保繳付的停滯和下降導(dǎo)致社會(huì)保障體系的資金來(lái)源減少（特別是那些社保計(jì)劃融資全部或部分來(lái)源于繳款收入）。⑵社保儲(chǔ)備基金持有資產(chǎn)價(jià)值的“縮水”緣于低增長(zhǎng)、商業(yè)中斷、政府更多介入經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部門或社會(huì)沖突增加。⑶其他形式支撐例如第二、第三支柱養(yǎng)老金繳款和非正規(guī)支持的減少導(dǎo)致對(duì)社保體系的更大需求。⑷關(guān)于政府干預(yù)的社會(huì)預(yù)期發(fā)生變化。⑸雇員可支配收入的減少使繳款體系承受壓力。一系列間接影響包括沖突次數(shù)的增加（例如與水有關(guān)）、移民等。

應(yīng)對(duì)之策

準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)氣候變化、自然資源短缺帶來(lái)的影響，對(duì)社保體系是重大挑戰(zhàn)。預(yù)期影響不可預(yù)料，制定對(duì)策時(shí)應(yīng)充分考慮其不確定性。本文所述對(duì)策包括政策設(shè)計(jì)、措施和后續(xù)管理措施。

應(yīng)對(duì)氣候變化的社保政策應(yīng)基于運(yùn)營(yíng)的環(huán)境，諸如人口壓力、財(cái)政空間、政治意愿、機(jī)構(gòu)能力，以及整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)正規(guī)性或非正規(guī)性的程度。具體措施包括：對(duì)遭受氣候變化特殊事件影響的目標(biāo)人群定制新的特別津貼；拓寬受影響特殊群體（例如，自我雇傭或非正規(guī)經(jīng)濟(jì)工人）的覆蓋面；在極端事件發(fā)生后減少、暫?；騼鼋Y(jié)繳款；臨時(shí)延長(zhǎng)津貼發(fā)放的期限；出臺(tái)部分或臨時(shí)的失業(yè)保障方案等。這些多樣化的應(yīng)對(duì)措施又可分為短期及長(zhǎng)期的移民和預(yù)防性措施。

短期措施包括：⑴靈活的津貼設(shè)計(jì)和繳款給付。在危機(jī)狀態(tài)下，津貼類型及如何支付需要與直接受影響的人群需求相匹配。同時(shí)，社?；鹄U款也需要一定程度的靈活性——例如允許延期付款、部分繳付和臨時(shí)降低繳付比率。⑵緊急管理。受災(zāi)群體最需要救助，極端事件卻會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)和商業(yè)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作受阻，因此需制定適當(dāng)?shù)膽?yīng)急預(yù)案以確保服務(wù)的延續(xù)性。⑶關(guān)注弱勢(shì)群體。受極端災(zāi)害事件影響最重的是窮人和在非正規(guī)部門就業(yè)的弱勢(shì)群體，因?yàn)樗麄儙缀鯖](méi)有資源來(lái)應(yīng)對(duì)氣候波動(dòng)帶來(lái)的災(zāi)難及其后果。短期措施意味著在社保繳費(fèi)可能減少的情況下還要增加支出，這需要公共財(cái)政給予支持，以減少社保管理機(jī)構(gòu)的短期財(cái)務(wù)壓力。

長(zhǎng)期措施包括適應(yīng)性和預(yù)防性兩部分，目的是通過(guò)干預(yù)，緩解氣候變化的負(fù)面影響。社會(huì)保障的重要性不但體現(xiàn)在它對(duì)經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、減少貧困和社會(huì)凝聚力的影響力上，在減小氣候變化帶來(lái)的負(fù)面影響方面同樣卓有成效。社保儲(chǔ)備基金因其規(guī)模龐大，舉足輕重，能通過(guò)在不同領(lǐng)域的投資使氣候變化帶來(lái)的影響減輕和變緩。這些措施要么尋求減小氣候變化的負(fù)面影響，要么目標(biāo)直接針對(duì)減少氣候變化本身。投資項(xiàng)目通常有多重目標(biāo)（例如創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和碳中和經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目等），通過(guò)采取恰當(dāng)?shù)耐顿Y政策，使投資者影響經(jīng)濟(jì)行為和環(huán)保效果。通過(guò)投資選擇，參與被投資企業(yè)的決策過(guò)程，可以影響企業(yè)行為。

社會(huì)保障體系對(duì)自然資源短期的對(duì)策會(huì)更加復(fù)雜。未來(lái)自然資源短缺的影響依然是無(wú)法預(yù)計(jì)的，它隨人類行為、技術(shù)先進(jìn)性、氣候變化、人口變化及其他許多因素而變化。雖然自然資源短缺不會(huì)像極端天氣事件那樣即刻造成危機(jī)，但主要商品價(jià)格變化能突然并大范圍地導(dǎo)致沖突和替代。潛在的對(duì)策被分為兩類：一般對(duì)策——需要重新調(diào)整社保體系的重點(diǎn)；特殊對(duì)策——可能對(duì)某些國(guó)家、地區(qū)或群體更合適。

一般對(duì)策包括：⑴社保體系會(huì)成為主要的津貼提供者。當(dāng)越來(lái)越多的人們失去第二支柱和非正規(guī)支柱保障時(shí)，社保體系的作用凸顯。為適應(yīng)這種情況，社保津貼的充足性可能被強(qiáng)化。⑵擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍。貧窮群體通常別無(wú)選擇地做出破壞環(huán)境的行動(dòng)，維持日常生計(jì)的活動(dòng)也不會(huì)優(yōu)先考慮生態(tài)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，例如水土保持。必須為窮人提供最低限度的健康保險(xiǎn)和收入保障。⑶在高通脹的環(huán)境下管理津貼。資源 乏和價(jià)格上漲將造就通脹環(huán)境，為確保退休收入的購(gòu)買力，一個(gè)恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制是把養(yǎng)老金與一“籃子”貨物和服務(wù)掛鉤，“籃子”價(jià)格上漲，養(yǎng)老金也應(yīng)隨之增加。⑷改變社會(huì)的幸福觀。在政府培育和支持下，社會(huì)對(duì)幸福和福 的衡量能從更崇尚物質(zhì)轉(zhuǎn)向更崇尚人文價(jià)值。幸福觀的轉(zhuǎn)變需要社會(huì)保障體系功能相應(yīng)地調(diào)整，例如，做好長(zhǎng)期護(hù)理和精神健康保障，從而得以支持那些幸福感要素。

特殊對(duì)策可能包括：⑴解決化石燃料不平等問(wèn)題。能源、安全飲用水、食品和衛(wèi)生設(shè)備的可得性是使群體擺脫貧困的主要驅(qū)動(dòng)力。因此，努力提高再生能源的可獲得性可提高收入保障水平并減貧。另外，可靠和價(jià)格穩(wěn)定的電力供給能改善商業(yè)前景（特別對(duì)中小企業(yè)而言），還能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。⑵支持行業(yè)轉(zhuǎn)型。那些碳密集型行業(yè)必須削減產(chǎn)能。短期措施用來(lái)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的失業(yè)問(wèn)題，長(zhǎng)期措施則包括員工再培訓(xùn)等。⑶安全網(wǎng)項(xiàng)目和食品供給。在埃塞俄比亞，一項(xiàng)卓有成效的保障網(wǎng)項(xiàng)目是為家庭成員提供每月5天的就業(yè)保證，報(bào)酬是食品或與之等價(jià)的現(xiàn)金。該項(xiàng)目已成功地從短期的應(yīng)對(duì)措施轉(zhuǎn)變?yōu)楦蓄A(yù)見(jiàn)性的人力資本投資。

總之，更好地發(fā)揮社會(huì)保障作用，在氣候變化和資源短缺的社會(huì)大背景下顯得尤其重要。首先是解決政策碎片化問(wèn)題。在新時(shí)期面對(duì)氣候變化不確定的難題，應(yīng)確保政策的連貫性，并聯(lián)合政府各部門共同提供社會(huì)保障功能。例如，在應(yīng)對(duì)一次性極端天氣事件時(shí)，需要財(cái)政資金支持；在就業(yè)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型提供再培訓(xùn)和部分失業(yè)保障時(shí)，需要各部門配合應(yīng)對(duì)。其次是良好的治理結(jié)構(gòu)。在基金投資于氣候友好或碳中和類相關(guān)資產(chǎn)時(shí)，對(duì)技術(shù)和其他活動(dòng)的決策過(guò)程需要審核，基金管理的治理能力有待提高。最后是逐步擴(kuò)大社保覆蓋范圍。使社保體系覆蓋高危人群需要恰當(dāng)?shù)墓芾矸绞?，以確保量身定制的保障措施能行之有效。覆蓋高危人群（農(nóng)業(yè)/漁業(yè)/季節(jié)性工人，移民，邊遠(yuǎn)地區(qū)群眾等）既要確保津貼發(fā)放和社保基金繳款方式與這些群體的實(shí)際情況相符，又要考慮到不同群體的繳款能力并確保其履行出資義務(wù)。（文獻(xiàn)來(lái)自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Simon Brimblecombe & Lan Orton：“Megatrends and social security ：Climate change and natural resource scarcity”）

作者單位：上海金融學(xué)院國(guó)際金融研究院