環(huán)境行政公益訴訟基本問題的探討

史 煒

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)文法學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

環(huán)境行政公益訴訟基本問題的探討

史 煒

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)文法學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

因違法執(zhí)法侵害公眾環(huán)境權(quán)益事件頻繁發(fā)生，建立環(huán)境行政公益訴訟是大勢所趨。但由于立法沒有明文規(guī)定，人們對環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)問題一直爭議不斷。文章探討了如何理解公共利益、公益訴訟，以及如何認定環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格和客體，指出辨明這些問題是構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的前提。

公共利益；公益訴訟；環(huán)境行政公益訴訟；主體；客體

1 問題的提出：從內(nèi)蒙古一起草原環(huán)境污染事件入手

草原是重要的戰(zhàn)略資源，國家實行基本草原保護制度。然而，近年來非法占用草原、破壞草場的問題日漸突出。2009年8月，內(nèi)蒙古自治區(qū)有關(guān)新聞媒體發(fā)表了《內(nèi)蒙古阿拉善左旗違法采煤大面積草場遭破壞》一文。但是一年之后，草場仍繼續(xù)遭到破壞，采煤礦井依然隨處可見，工業(yè)垃圾堆積如山，工業(yè)垃圾車依舊奔馳在草場上，草場環(huán)境污染的現(xiàn)象并未得到有效遏制[1]。對于這起事件，面對草場大面積被毀壞、珍稀植被遭污染枯死、大量野生動物失去蹤影的情形，作為弱勢群體的當(dāng)?shù)啬撩褚Ｕ献约旱臋?quán)益，只能依靠司法機關(guān)的介入，才能有效救濟、保護當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，保證子孫后代的發(fā)展。因而建立環(huán)境行政公益訴訟是大勢所趨。理論界對于修改行政訴訟法、增加行政公益訴訟的呼聲日漸高漲，實踐中也已存在多起環(huán)境行政公益訴訟案件，但由于立法沒有明文規(guī)定，人們對環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)問題一直存在爭議。

2 關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的探討爭議和辨析

2.1 對于公共利益的理解

在公共利益如何定義這一問題上，不同的學(xué)者有不同的見解。但普遍認為，“公共利益”是一個不確定的概念。臺灣學(xué)者陳新民指出：“公共利益的‘最大特別之處，在于其概念內(nèi)容的不確定性’。主要原因在于‘利益內(nèi)容的不確定性’和‘受益對象的不確定性’”[2]。張劍認為：“公共利益是在一定范圍內(nèi)，由具有共同價值取向的多數(shù)人之利益要求而確定的”[3]。呂忠梅認為私益訴訟是對人的損害，公共利益是對環(huán)境的損害?！碍h(huán)境公益訴訟本質(zhì)上是一種受害人以外的‘第三者’訴訟”[4]。筆者認為，公共利益是社會公眾中大多數(shù)人的共同利益。如果對多數(shù)人造成了損害，就應(yīng)屬于損害了公共利益，不能簡單以對環(huán)境損害還是對人損害來區(qū)分公共利益和私人利益。

公共利益和私人利益，從字面看是截然不同的兩個概念，但實質(zhì)上二者是對立統(tǒng)一的關(guān)系。沒有對私人利益的追求不可能形成對公共利益的渴望。換言之，私人利益實際上是公共利益的源頭。不能排除環(huán)境行政公益訴訟在實踐中會出現(xiàn)私人利益與公共利益救濟競合的情況。比如本文前面提到的案件，如果某幾個牧民既為了維護自己的利益，又為了維護當(dāng)?shù)厮心撩竦臋?quán)益提起行政訴訟，要求相關(guān)行政機關(guān)履行職責(zé)保護草場生態(tài)環(huán)境，對于這種情況，由于牧民起訴的目的包含保護草場環(huán)境以維護當(dāng)?shù)厮心撩竦臋?quán)益，則應(yīng)定性為環(huán)境行政公益訴訟。但如果認為環(huán)境公益訴訟的原告中不允許包括受害人，而要按兩種訴訟分別受理，顯然是在浪費司法資源。大多數(shù)人的公共利益中也應(yīng)包含個體的私人利益，但又不是私人利益的簡單相加。

2.2 對于公益訴訟的理解

通常認為，公益訴訟是指國家、社會組織或者公民個人作為原告，對侵犯社會公共利益的行為向法院提起訴訟，經(jīng)過法院的審理，追究違法者法律責(zé)任并對違法者實施制裁措施，最終達到保護公共利益的訴訟制度。

與傳統(tǒng)的訴訟不同的是，公益訴訟的本質(zhì)側(cè)重于維護社會公共利益，以實現(xiàn)公共利益的全面化和最大化為宗旨。公益訴訟的目的不在于迫使被告或者損害行為的實施主體賠償原告的直接損失，不要求被告已經(jīng)造成確實的實體侵害結(jié)果，而是為了及時糾正被告的不當(dāng)侵害行為，避免給社會公眾造成具有極大可能性的或者實害的擴大損失，導(dǎo)致社會財產(chǎn)和社會資源的浪費。

筆者認為，在判斷具體案件是否屬于公益訴訟案件時，要做廣義的理解，即一些訴訟是為了個人利益進行的，但訴訟本身的意義超出了當(dāng)事人的范圍，具有社會普遍性，且訴訟結(jié)果對公眾利益的影響較大，則應(yīng)當(dāng)視為公益訴訟。當(dāng)然，還有很多案件是屬于對公共資源、公共設(shè)施等公共財產(chǎn)利益進行侵犯，由于公共財產(chǎn)所有權(quán)不屬于個人，如果按照傳統(tǒng)訴訟理論，只能由直接利害關(guān)系人提起訴訟，那么其他個人就只能眼睜睜看著公共利益遭到損害了。因此，也應(yīng)當(dāng)允許無直接利害關(guān)系人為維護社會公共利益提出訴訟。

公益訴訟主要包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，而刑事公益訴訟很少被人提及。這是因為刑事訴訟的目的是通過懲罰犯罪來保障人民的利益、國家安全和維護社會秩序，本身就具有公益性。本文討論的主要是環(huán)境領(lǐng)域中的行政公益訴訟，是指當(dāng)行政機關(guān)的違法行為或不作為對公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時，國家、社會組織或者公民個人為維護公眾環(huán)境權(quán)益可以向人民法院提起的行政訴訟。

2.3 關(guān)于環(huán)境行政公益的訴訟主體

目前，我國的行政訴訟法尚缺失行政公益訴訟制度,自然也就沒有環(huán)境公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定。理論界對于環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格問題，也存在諸多爭議。這一問題直接關(guān)系到法院的司法審查權(quán)對行政權(quán)力制約的力度，值得探討。

（1）人民檢察院是否可以提起環(huán)境行政公益訴訟

學(xué)者別濤認為，在公益訴訟中的個人訴訟是一種勇敢者的訴訟，當(dāng)勇敢者缺位時就會導(dǎo)致環(huán)境損害所涉及的環(huán)境公共利益無法得到保護。因此，人民檢察院代表國家提起環(huán)境公益訴訟必不可少[5]。呂忠梅教授認為，檢察機關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。作為司法機關(guān)，其主要負刑事公訴之責(zé)；作為法律監(jiān)督機關(guān), 其主要職能是對其他司法機關(guān)適用法律的行為和行政機關(guān)的執(zhí)法行為進行監(jiān)督。而且檢察機關(guān)不具備提起環(huán)境公益訴訟的專業(yè)知識與能力，環(huán)境保護機關(guān)更為適合提起環(huán)境公益訴訟[6]。筆者認為，檢察機關(guān)可以作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟。既然檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，負責(zé)對行政機關(guān)的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，當(dāng)行政機關(guān)的行為侵害環(huán)境權(quán)益時，就可以提起公益訴訟。檢察機關(guān)在訴訟中可以聘請專家輔助人解決專業(yè)知識欠缺的問題。由于我國公民一直以來有“厭訟”觀念，在沒有行政相對人或相對人不愿、不敢起訴的情況下, 由檢察機關(guān)向法院提起公益訴訟，有利于保護受損的環(huán)境權(quán)益。檢察機關(guān)可以在起訴前先向侵害環(huán)境權(quán)益的行政機關(guān)提出予以糾正的法律意見或建議, 當(dāng)行政機關(guān)逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復(fù)時，人民檢察院再向法院起訴。

（2）如何確認提起環(huán)境行政公益訴訟公民的訴訟資格

按照傳統(tǒng)訴訟理論，只有與案件具有“直接利害關(guān)系”的人才享有起訴資格，這顯然限制了保護環(huán)境公共利益的訴訟渠道, 會導(dǎo)致該類訴訟的原告缺失、公眾保護環(huán)境的熱情下降、環(huán)境遭受污染得不到及時解決。有學(xué)者認為，原告與案件沒有直接利益的訴訟屬于公益訴訟，反之若是原告與案件有直接利害關(guān)系，所提起的訴訟就屬于環(huán)境侵權(quán)訴訟[7]。 筆者認為，凡是以維護環(huán)境公益為主張而提起訴訟者均可成為適格起訴人，原告資格的判斷不必局限于具有直接利害關(guān)系?！缎姓V訟法》司法解釋第12條中的“法律上利害關(guān)系”，被司法界理解為直接利害關(guān)系，縮小了案件的適用范圍。法律上的利害關(guān)系有直接與間接之分, 而環(huán)境行政公益訴訟所維護的公益也包括個體的私益，與某一具體行政行為有直接利害關(guān)系的人固然享有原告資格，但有間接利害關(guān)系的人也應(yīng)該具有原告資格。對于環(huán)境公益，每個人都享有訴權(quán)，環(huán)境公益屬于社會成員的共同利益，每一個人都享有利益，因此，無論是否具有直接利害關(guān)系，每個公民均有權(quán)對危害環(huán)境的行政行為提起行政訴訟。由于公民人數(shù)眾多，可以設(shè)置前置程序避免其濫用訴權(quán)。公民個人在提起公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先申請檢察機關(guān)提起公益訴訟，在法定期限內(nèi)，檢察機關(guān)沒有提起訴訟或者作出答復(fù)，公民方可向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

（3）如何確認提起環(huán)境行政公益訴訟的環(huán)保團體的訴訟資格

理論界對于環(huán)保團體能夠提起環(huán)境行政公益訴訟基本沒有爭議，但是否所有的環(huán)保團體都能提起訴訟，有沒有起訴的資格限制。2014年4月24日，我國通過的新《環(huán)境保護法》修訂草案第五十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益?！惫P者認為可將環(huán)保團體的原告資格擴大到區(qū)一級以上人民政府民政部門登記的環(huán)保組織，以使更多的環(huán)保團體致力于公益訴訟活動。

2.4 環(huán)境行政公益訴訟的客體是對環(huán)境的損害還是對人的損害

呂忠梅教授認為“‘對人訴訟’是不宜納入公益訴訟范疇的”[8]。將環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟的客體按照對環(huán)境的損害還是對人的損害進行區(qū)分，對環(huán)境的損害就是環(huán)境公益訴訟，對人的損害就是環(huán)境私益訴訟。筆者則認為環(huán)境只是直接客體，最終環(huán)境會影響到人，人才是最終客體，即使是對環(huán)境的損害，最終仍會損害到人的權(quán)益。改善環(huán)境也是為了造福人類，保障現(xiàn)代人及子孫后代居住在一個良好的環(huán)境中。因此，無論是環(huán)境公益訴訟還是環(huán)境私益訴訟的客體都是對人的損害。環(huán)境公益訴訟和私益訴訟的區(qū)別不宜按照對環(huán)境的損害還是對人的損害進行區(qū)分，而應(yīng)按照是對不特定的人的損害還是對特定的人的損害進行劃分。行政管理部門違法執(zhí)法導(dǎo)致不特定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)益受損，應(yīng)屬于損害公共利益的行為。

3 結(jié)語

對于公共利益、公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟等問題的理解，一直是我國法學(xué)理論界和實務(wù)界爭議的問題，辨明這些問題也是構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的前提。

隨著社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)了不同于以往的訴訟類型，行政機關(guān)不予治理環(huán)境污染甚至破壞環(huán)境侵害多數(shù)人共同利益的事件頻繁發(fā)生，傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)限制了公眾環(huán)境權(quán)益救濟的訴訟途徑，致使環(huán)境遭受污染得不到及時解決。構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度不僅對監(jiān)督行政機關(guān)的環(huán)境執(zhí)法行為和保護公眾的環(huán)境權(quán)益均具有重要意義，也對我國踐行科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明社會有重要作用。

[1] 搜狐網(wǎng).哭泣的阿拉善[EB/OL].（2010-07-30）[2014-08-20]http://finance. sina.com.cn/roll/20100730/00093402658.shtml．

[2] 陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].濟南：山東人民出版社，2001，182-187．

[3] 張劍.行政法視野下的公共利益考量[J].經(jīng)濟與法，2011，1：223-224．

[4] [6] [8] 呂忠梅．環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008，6：131-137．

[5] 載別濤.環(huán)境公益訴訟[M].北京：法律出版社，2007.

[6] 呂忠梅，吳勇.環(huán)境公益實現(xiàn)之訴訟制度構(gòu)想[M].北京：法律出版社，2007.

[7] 張式軍.環(huán)境公益訴訟制度辨析[J].科技與法律，2010，（8）.

Discussion on Basic Problems of Commonweal Litigation of Environmental Administration

SHI Wei

D925.3

A

1006-5377（2015）03-0045-03 環(huán)境污染現(xiàn)已成為當(dāng)前社會關(guān)注的焦點，為有效彌補環(huán)保行政執(zhí)法的不足，需依托于具有較強震懾力的司法手段。目前，我國的民事訴訟法已確立了環(huán)境民事公益訴訟，但新的行政訴訟法卻沒有將公益訴訟納入進來。因而在實踐中，行政機關(guān)不予治理環(huán)境污染甚至破壞環(huán)境的行為依然存在，理論界對環(huán)境行政公益訴訟的認定也爭議不斷。

本文為2012年內(nèi)蒙古科技大學(xué)創(chuàng)新基金項目《內(nèi)蒙古草原地區(qū)環(huán)境行政公益訴訟研究》（2012NCW015）的階段性成果和2014年國家社科基金西部項目《邊疆民族地區(qū)環(huán)境風(fēng)險治理的行政法學(xué)研究》（14XFX009）的階段性成果。