戶籍制度改革：向“偽”城市化說不

文｜鐘君

責(zé)編 鄂efan@chxk.com.cn

城市化的本質(zhì)是“人”的城市化，然而，中國城市化的進程并沒有完全體現(xiàn)這一本質(zhì)，要真正破題“人”的城市化，就要堅決向不健康、不幸福、不安全的“偽”城市化說不

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），吹響了戶籍制度全面改革的號角，標(biāo)志著醞釀多年的戶籍制度改革全面破冰，中國堅決向不健康、不幸福、不安全的“偽”城市化說不，真正破題“人”的城市化。

何謂“偽”城市化？

城市化被作為實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇和推動經(jīng)濟增長的持續(xù)動力而備受重視。習(xí)近平總書記強調(diào)要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，城市化的本質(zhì)是“人”的城市化。然而，中國城市化的進程并沒有完全體現(xiàn)這一本質(zhì)，而是呈現(xiàn)出一些“偽”城市化特征。

第一，有速度，但不健康。1978年，中國的城市化率僅為17.92%。2013年末，中國城市化率已經(jīng)達到了53.73%。中國只用了英國1/2的時間、法國和美國差不多1/3的時間就走過了同樣的城市化進程，快速城市化的背后是“邁達斯災(zāi)禍”的蔓延。英國的經(jīng)濟史學(xué)家哈孟德夫婦把英國工業(yè)革命之后由于城市爆炸而產(chǎn)生的問題稱之為“邁達斯災(zāi)禍”，其發(fā)生概率與城市人口總量及城市配套建設(shè)和管理服務(wù)水平密切相關(guān)。當(dāng)前，上海常住人口已突破2400萬，北京突破2100萬，廣州突破1669萬，人口膨脹突破城市承載極限，這些大城市無不面臨就業(yè)困難、住房緊張、城市資源短缺、社會治安惡化、交通擁堵等“邁達斯災(zāi)禍”的困擾。

第二，有數(shù)量，但不幸福。當(dāng)前中國的城市化實際上是人口的城市化，而不是“人”的城市化。人口城市化是指農(nóng)村人口遷移到城市，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢蜣r(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程。2013年，中國有53.73%的人口常住在城市，然而，很多人沒有城市戶籍，享受不到城市福利，收入較低，居住條件和生活條件較為窘迫。盡管中國的城市化不是拉美等發(fā)展中國家建立在貧民窟上的城市化，但在中國城市化圖景中，一邊是高樓林立，一邊是棚戶林立的情況并不鮮見，打工族、鼠族、蟻族、井居者等城市貧困群體不斷增多，多聚居城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村等臟亂差部位，城市對于他們來說只意味著城市化的生存，而不是城市化的幸福。

何謂“偽”城市化？一是有速度，但不健康；二是有數(shù)量，但不幸福；三是有面積，但不安全。

第三，有面積，但不安全。只關(guān)心如何把農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫兀魂P(guān)心城市面積增大，不關(guān)心城市化安全也是“偽”城市化。GDP崇拜的導(dǎo)向、土地財政的誘惑、政績顯示的沖動，使得本該嚴(yán)格控制的土地城市化如脫韁之馬，土地資源被過度開發(fā)，地產(chǎn)資本被過度炒作，城市房價不斷飆升。城市空間的擴張并未帶來城市福利的普惠，相反，城市化風(fēng)險越來越大。貧富差距被不斷拉大，高房價鎖定了不同社會階層流動的渠道，造就了絕望的社會階層；農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)取代稅費爭議而成為目前農(nóng)民維權(quán)的焦點，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展受到挑戰(zhàn)；金融風(fēng)險不斷放大，一旦房價暴跌，大規(guī)模的抵押資產(chǎn)貶值將導(dǎo)致難以想象的金融海嘯。

戶籍制度與“偽”城市化何以相關(guān)？

“偽”城市化與舊有的戶籍制度密切相關(guān)。1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度。戶籍制度體現(xiàn)了計劃經(jīng)濟時期推行的工業(yè)與城市優(yōu)先發(fā)展的國民經(jīng)濟戰(zhàn)略，把城鄉(xiāng)分割、對立起來，把全體國民劃分為城市人口和農(nóng)村人口兩大類，嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變，控制小城市人口向大城市人口轉(zhuǎn)變。每個人自出生以來，就要在自己的“領(lǐng)地”上生、老、病、死，人們的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社會保障等社會福利也與戶籍綁定在一起。以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會體制成為阻擋人口自由流動遷移的制度性屏障，在固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、強化城鄉(xiāng)差距的同時，使沒有城市戶籍的人們即使工作、生活在城市也享受不到城市所提供的社會福利。傳統(tǒng)的戶籍制度深刻地影響和制約著我國的城市化進程，或?qū)⑹钩鞘谢煌耆?、不幸福、不可持續(xù)。

當(dāng)前，中國實際城市化率為53.73%，但戶籍城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎兀﹥H為35.7%左右。這意味著因為戶籍壁壘，2.45億流入城市的外來人員（包括大量農(nóng)民工）在為城市建設(shè)作出重大貢獻的同時，不能享受城市所提供的社會福利，形成不幸福的“偽”城市化。與此同時，人口向大城市集聚流動的客觀趨勢與戶籍制度阻礙城鄉(xiāng)流動的制度性屏障之間的張力，使不少人放棄戶籍涌向大城市，戶籍制度隨之喪失了人口登記和管理功能，導(dǎo)致大城市因為缺少基礎(chǔ)性的人口信息而出現(xiàn)管理失靈，導(dǎo)致城市病蔓延，形成不健康的“偽”城市化。除此之外，戶籍制度強化的城鄉(xiāng)差距使城鄉(xiāng)之間的要素市場（尤其是土地）嚴(yán)重扭曲，土地財政成勢，農(nóng)村土地糾紛頻發(fā)，不少失地農(nóng)民成了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的“流民”，形成不安全的“偽”城市化。

此次戶籍制度改革最大的亮點就是讓戶籍制度回歸人口登記管理的本來面目，讓公共服務(wù)、社會福利與貢獻掛鉤，讓戶籍制度擔(dān)負(fù)起人口信息的統(tǒng)計和管理職能。

戶籍制度改革破題“偽”城市化

第一，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，破題城鄉(xiāng)二元壁壘?！叭∠r(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”，有助于消除城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，消除基于戶口的身份歧視，解除戶籍制度與就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等社會福利的綁定，讓戶籍制度回歸其人口登記管理的本來面目，而不再是限制人口自由流動遷徙的制度性屏障。需要強調(diào)的是，盡管取消了城鄉(xiāng)戶口界限，但是“農(nóng)地農(nóng)有，農(nóng)地農(nóng)用”的基本原則不會變，“三農(nóng)”的重要地位不會變。

第二，調(diào)整戶口遷移政策，引導(dǎo)人口“梯度轉(zhuǎn)移”，有效預(yù)防城市病。城市化使資源集聚，效率提高，進而城市膨脹，超過承載能力，帶來“城市病”，又使效率下降?？梢?，防控城市病的關(guān)鍵在于適當(dāng)控制人口規(guī)模，找到城市人口規(guī)模與“城市病”的臨界點，既能使資源聚集帶來高效率，又不會因出現(xiàn)“城市病”而損失效率。《意見》對十八屆三中全會“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡囊筮M行了細(xì)化落實，明確了不同城市的落戶門檻，根據(jù)流動人口對城市的貢獻和與這個城市的‘黏度’設(shè)定了差別化的落戶政策，確保人口在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市之間逐步實現(xiàn)“梯度轉(zhuǎn)移”，而不是集中涌向大城市，能夠有效預(yù)防城市病。另外，差別化落戶政策還有利于緩和三四線城市樓市庫存積壓。

第三，建立完善大城市積分落戶制度和居住證制度，健全人口信息管理制度，讓戶籍制度回歸它本來的面目，促進城市管理科學(xué)有效。此次戶籍制度改革最大的亮點就是讓戶籍制度回歸人口登記管理的本來面目。剝離了戶籍制度上的身份性福利及其相關(guān)社會政策，讓公共服務(wù)、社會福利與貢獻掛鉤，而不是與身份掛鉤。創(chuàng)新人口管理，讓戶籍制度擔(dān)負(fù)起人口信息的統(tǒng)計和管理職能，在大數(shù)據(jù)時代為公共服務(wù)的均等化和城市管理的科學(xué)有效提供基礎(chǔ)性的信息支持。

第四，充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意愿，確保農(nóng)民“進退有據(jù)”，保障城市化安全?！兑庖姟访鞔_要求要保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地權(quán)利和集體收益分配權(quán)，允許農(nóng)民進城落戶在穿上“五件衣服”（就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老）時，可不脫掉“三件衣服”（“三權(quán)”），這與以前要求農(nóng)民如進入設(shè)區(qū)市要退出“三權(quán)”有別。使農(nóng)民不需要在城市落戶和保留“三權(quán)”之間作出硬性選擇，農(nóng)民可以帶著“土地”進城，真正做到“家中有地，進退有據(jù)”，也可以留在農(nóng)村。“三權(quán)”實質(zhì)上是農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利，保留農(nóng)民的“三權(quán)”可以防止出現(xiàn)“拉美陷阱”中那種建立在貧民窟上的城市化，從而減少城市化風(fēng)險。