規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)際工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

萬(wàn)智勇李輝

（1咸寧市環(huán)境科學(xué)研究院 湖北咸寧 437000 2機(jī)械工業(yè)第四設(shè)計(jì)研究院有限公司 河南洛陽(yáng) 471000）

規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)際工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

萬(wàn)智勇1李輝2

（1咸寧市環(huán)境科學(xué)研究院 湖北咸寧 437000 2機(jī)械工業(yè)第四設(shè)計(jì)研究院有限公司 河南洛陽(yáng) 471000）

本文對(duì)我國(guó)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)際工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析,提出了通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有環(huán)評(píng)體制來(lái)增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的獨(dú)立性與科學(xué)性,通過(guò)完善規(guī)劃保障機(jī)制來(lái)促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論的實(shí)施等建議。

規(guī)劃環(huán)評(píng)；問(wèn)題；對(duì)策

2003年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中首次明確了規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求：即土地利用規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域開(kāi)發(fā)規(guī)劃和工農(nóng)業(yè)等10類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)工作；2009年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》進(jìn)一步規(guī)范了規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的編制、審查工作的工作細(xì)則要求；2014年修訂頒布的《環(huán)境保護(hù)法》（2015年1月1日實(shí)施）更加強(qiáng)調(diào)了環(huán)境規(guī)劃以及規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要性，強(qiáng)化了規(guī)劃環(huán)評(píng)作為項(xiàng)目環(huán)評(píng)的前置審批地位。盡管我國(guó)的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作具有相關(guān)法律、條例的保障，但在實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中，規(guī)劃環(huán)評(píng)仍然存在執(zhí)行率不夠、流于形式、環(huán)評(píng)結(jié)論難以落實(shí)等突出問(wèn)題。

1 規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)際中作中存在的問(wèn)題

1.1 政府部門(mén)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作重視不夠

首先，我國(guó)雖然在環(huán)評(píng)法中明確了規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查內(nèi)容和范圍，但對(duì)于審查主體的規(guī)定比較模糊。環(huán)評(píng)法中將規(guī)劃環(huán)評(píng)工作根據(jù)規(guī)劃性質(zhì)的不同劃分為環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)和篇章說(shuō)明兩大類(lèi)。在實(shí)際工作中，規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)一般作為環(huán)評(píng)報(bào)告文件由同級(jí)環(huán)保部門(mén)審批，但對(duì)于需編制篇章和說(shuō)明類(lèi)的規(guī)劃，審查主體不明確，審查工作基本沒(méi)有開(kāi)展，存在部分規(guī)劃已經(jīng)實(shí)施后環(huán)保部門(mén)仍不知情的情況。

1.2 現(xiàn)有機(jī)制難以保證評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀公正

在我國(guó)受多種因素制約，現(xiàn)有機(jī)制難以保證評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀公正，主要原因有如下幾個(gè)方面：第一地方政府以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)觀沒(méi)有改變，規(guī)劃環(huán)評(píng)難以提出制約規(guī)劃的結(jié)論；第二大部分規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)是在某建設(shè)項(xiàng)目受到環(huán)評(píng)審批上的制約時(shí)，由投資方（或急于引進(jìn)某項(xiàng)目的政府部門(mén)）委托編制的，評(píng)價(jià)費(fèi)用的支付與能否最終通過(guò)環(huán)保部門(mén)的審批直接掛鉤，在這種機(jī)制下，為取得審批文件而進(jìn)行環(huán)評(píng)難以保證環(huán)評(píng)報(bào)告的獨(dú)立性。

1.3 規(guī)劃環(huán)評(píng)中提出的結(jié)論和要求難以實(shí)施

一般來(lái)說(shuō)，規(guī)劃環(huán)評(píng)文本中會(huì)對(duì)規(guī)劃提出合理的落實(shí)相關(guān)環(huán)保措施、規(guī)劃調(diào)整的要求和建議，但在規(guī)劃具體實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃環(huán)評(píng)中提出的要求特別是與規(guī)劃利益相沖突或者需要大量資金投入的措施難以實(shí)施。規(guī)劃環(huán)評(píng)審批文件難以對(duì)后續(xù)項(xiàng)目的建設(shè)形成有效制約。造成這種現(xiàn)象有兩方面原因:一方面是政府部門(mén)在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中考慮更多的是GDP的增長(zhǎng)，對(duì)于妨礙建設(shè)項(xiàng)目落戶(hù)的環(huán)保要求在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中能拖就拖，或者采取行政干預(yù)給地方環(huán)保部門(mén)施壓；另一方面，地方政府、規(guī)劃編制單位、審批單位以及環(huán)保部門(mén)在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中關(guān)系沒(méi)有理順，規(guī)劃環(huán)評(píng)中提出的部分環(huán)保要求規(guī)劃編制單位難以獨(dú)自承擔(dān)和實(shí)施，地方政府對(duì)規(guī)劃中存在的要求不知情無(wú)法協(xié)調(diào)，審批單位及環(huán)保部門(mén)對(duì)存在的問(wèn)題只能進(jìn)一步提出要求和建議，缺乏相關(guān)的管理手段，無(wú)法形成有效的監(jiān)管體系。

2 提升規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)際工作中作用的對(duì)策

2.1 政府部門(mén)應(yīng)高度重視規(guī)劃環(huán)評(píng)

將環(huán)保工作納入政績(jī)考核體制中，并在實(shí)施中具體量化考核指標(biāo)，例如規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行率等指標(biāo)。同時(shí)建議在法律層面上規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查工作可交由人大環(huán)境與資源保護(hù)委員管理，人大環(huán)資委委托環(huán)保部門(mén)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的日常審查監(jiān)管工作，可大大提高規(guī)劃環(huán)評(píng)的權(quán)威性，也更容易協(xié)調(diào)政府部門(mén)與環(huán)保之間的利益沖突。

2.2 調(diào)整現(xiàn)有環(huán)評(píng)體制，增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的獨(dú)立性與科學(xué)性

首先，目前環(huán)評(píng)審批工作已經(jīng)實(shí)行了全本公示制度，審批過(guò)程中環(huán)評(píng)報(bào)告全本以及建設(shè)單位、評(píng)價(jià)單位信息基本全部在網(wǎng)上進(jìn)行信息公開(kāi)，這點(diǎn)有利于提高環(huán)評(píng)的客觀性。但從實(shí)際工作中來(lái)看，信息公開(kāi)大部分僅限于當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的官方網(wǎng)站，普通民眾參與性不強(qiáng)，建議在具體實(shí)施過(guò)程中對(duì)于大型規(guī)劃或者與民生聯(lián)系較緊密的規(guī)劃其規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)在當(dāng)?shù)刂髁鲌?bào)刊或者媒體予以公示，以增強(qiáng)規(guī)劃審批部門(mén)、規(guī)劃編制部門(mén)和規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位的責(zé)任感。第二為保證規(guī)劃環(huán)評(píng)工作中評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，應(yīng)使環(huán)評(píng)單位在利益上與建設(shè)單位斷絕關(guān)系，政府可以考慮將規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)列入地方財(cái)政預(yù)算，并且費(fèi)用的支付與環(huán)評(píng)審查結(jié)果無(wú)必然聯(lián)系；此外，地方環(huán)保部門(mén)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的日常管理和審查工作，并設(shè)立獎(jiǎng)懲制度，從而促使環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)報(bào)告質(zhì)量的提高。

2.3 完善規(guī)劃保障機(jī)制來(lái)促進(jìn)環(huán)評(píng)結(jié)論的實(shí)施

規(guī)劃環(huán)評(píng)的落腳點(diǎn)在于規(guī)劃，規(guī)劃環(huán)評(píng)中的要求和建議能否順利實(shí)施在于規(guī)劃是否能按既定的目標(biāo)實(shí)施，因此加強(qiáng)各級(jí)規(guī)劃、各行業(yè)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關(guān)系尤為重要，如果各類(lèi)規(guī)劃彼此獨(dú)立，缺乏協(xié)調(diào)，最終的執(zhí)行度都會(huì)受到影響，因此規(guī)劃的編制及實(shí)施過(guò)程中要打破部門(mén)之間、地區(qū)之間的隔閡。同時(shí)在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃審批機(jī)構(gòu)以及政府管理部門(mén)應(yīng)通過(guò)在空間布局以及準(zhǔn)入指標(biāo)方面的硬性要求，來(lái)規(guī)范規(guī)劃區(qū)域內(nèi)具體項(xiàng)目的實(shí)施。

3 結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)，規(guī)劃環(huán)評(píng)工作仍處于摸索、起步階段，實(shí)際工作中仍存在不少問(wèn)題和困難，這些問(wèn)題需要全社會(huì)，特別是政府相關(guān)部門(mén)的大力配合、支持來(lái)協(xié)調(diào)解決。只有建立起科學(xué)有效的規(guī)劃環(huán)評(píng)管理機(jī)制，制訂相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，才能真正發(fā)揮出規(guī)劃環(huán)評(píng)的指導(dǎo)作用。

[1]李天威，周衛(wèi)峰，謝慧,等.規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理若干問(wèn)題探析[J].環(huán)境保護(hù)，2007(11）.

[2]耿海清.我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的困境及其破解之道探討[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2012（12）.