再生資源集散市統(tǒng)籌規(guī)劃問題思考

杜歡政，王舟，王巖，彭光晶

（1.同濟大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟研究所，上海200092；2.嘉興學(xué)院，浙江嘉興314001；3.長三角循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)研究院，浙江嘉興314001；4.天津再生資源研究所，天津300191）

再生資源集散市統(tǒng)籌規(guī)劃問題思考

杜歡政1，王舟2，王巖3，彭光晶4

（1.同濟大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟研究所，上海200092；2.嘉興學(xué)院，浙江嘉興314001；3.長三角循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)研究院，浙江嘉興314001；4.天津再生資源研究所，天津300191）

圍繞再生資源集散市場建設(shè)運營中存在的問題，分析了集散市場和產(chǎn)業(yè)園區(qū)處于困境的某些原因；強調(diào)提高土地節(jié)約集約利用率需要統(tǒng)籌規(guī)劃支撐的必要性；簡述了相關(guān)財政措施的國家戰(zhàn)略。

再生資源；市場；問題；對策

再生資源回收體系建立是以回收站點、分揀中心和集散市場建設(shè)為核心的“三位一體”的系統(tǒng)工程，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要組成部分，其市場化的順利推進和有序發(fā)展，有賴于各個相關(guān)利益群體的廣泛參與、激勵政策的驅(qū)動和統(tǒng)籌規(guī)劃的支撐。

從國內(nèi)環(huán)境看，經(jīng)濟本土化、地區(qū)競爭產(chǎn)生了處于不同地位的產(chǎn)業(yè)集群。再生資源回收利用具有資源節(jié)約與環(huán)境保護的雙重屬性，其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，保障經(jīng)濟安全的有效措施。從規(guī)劃的角度思考制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的某些潛在影響因素，有助于尋找解決問題的方法。

1 制約產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展問題思考

1.1 稱謂名稱不同，分類規(guī)劃不協(xié)調(diào)

目前國內(nèi)各部委使用的有關(guān)于可以資源回收利用的廢舊物資的稱謂尚未統(tǒng)一，名詞各不相同。國務(wù)院（國辦發(fā)［2011］49號）用“廢舊商品”，商務(wù)部用“再生資源”，環(huán)保部門稱為“固體廢物”，住建部門稱之為“垃圾”，發(fā)改委在循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)文件中使用“城市礦產(chǎn)”一詞，海關(guān)則是按具體貨物的名稱表述而沒有統(tǒng)稱［1］。行業(yè)監(jiān)管政出多門、職權(quán)分散，是相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策缺乏配套性的主要原因。

我國現(xiàn)行的規(guī)劃體系根據(jù)行政層次和功能的不同，可以概括為“三級三類”，即國家級、?。▍^(qū)、市）級、市縣級規(guī)劃；總體、專項、區(qū)域規(guī)劃。總體上看，從國家到地方的主管部門的相關(guān)文件，近年來都要求將再生資源回收體系建設(shè)納入相關(guān)專業(yè)規(guī)劃。但實際上卻很難將再生資源回收體系建設(shè)真正納入城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其他相關(guān)專業(yè)規(guī)劃。從已經(jīng)制定實施的各個級別的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃中不難發(fā)現(xiàn)，大多包含了再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容，卻未能就其“三位一體”回收體系建設(shè)作出具體的規(guī)劃部署。

目前，再生資源回收體系建設(shè)工作存在的問題具體表現(xiàn)為“四低”：組織化程度低、分揀技術(shù)水平低、經(jīng)營規(guī)范化程度低、部分品種回收率低。其問題產(chǎn)生的原因主要有以下5個方面：公眾認識不到位；政策配套性不強；各方責(zé)任不清晰；監(jiān)管執(zhí)法難度大；關(guān)聯(lián)規(guī)劃不協(xié)調(diào)。從統(tǒng)籌規(guī)劃的角度看行業(yè)管理體制改革措施，集散市場作為再生資源回收體系的中樞，通過部門協(xié)調(diào)“三級三類”規(guī)劃，實現(xiàn)要素資源整合重組的必要性凸顯。

1.2 產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，市場秩序混亂

我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模，全社會再生資源回收企業(yè)10多萬家，從業(yè)人員超過1 800萬人。2013年，廢鋼鐵、廢塑料等8大品種回收量超過1.6億t，回收總值接近4 800億元。回收體系逐步建立，已形成一些區(qū)域性集散市場，但是，由于“三級三類”規(guī)劃體系存在弊端，有的地方政府部門審批集散市場建設(shè)用地程序不規(guī)范，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，存在市場建成后的交易秩序混亂，分揀拆解技術(shù)水平低，環(huán)境污染嚴(yán)重等不容忽視的諸多問題。

再生資源回收從業(yè)人員絕大多數(shù)是散兵游勇式的個體工商戶。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，再生資源回收網(wǎng)點、分揀中心和集散市場建設(shè)用地落實難，許多有營業(yè)執(zhí)照的回收企業(yè)不得不尋找租用廉價的城郊場地，其中也含有個體經(jīng)營戶利用自家小的幾畝、大的十幾畝地作為分揀集散場地。布局零散且拆解手段落后，酸浸、火燒等野蠻拆解和不具備資質(zhì)私自拆解現(xiàn)象在各個分揀集散站點普遍存在，亂堆亂放、氣味擾民現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，偷盜銷贓行為時有發(fā)生，導(dǎo)致行業(yè)秩序混亂，存在環(huán)保安全隱患。

再生資源回收市場的主角是個體戶，組織化程度低，管理工作難度大。在市場利益驅(qū)動下，個體工商戶和回收企業(yè)普遍存在著“利大搶收、利小少收、無利不收”的現(xiàn)象，廢玻璃、廢電池、廢節(jié)能燈、廢舊紡織品等品種，受回收成本高、利用價值較低和技術(shù)水平有限等因素影響，經(jīng)濟效益較差，回收率較低，一般只有30%左右，有的甚至隨生活垃圾丟棄，再生資源流失對生態(tài)環(huán)境造成不良影響。

2 激發(fā)市場活力需要政策驅(qū)動

2.1 再生資源集散市場和園區(qū)的困境

分散在城鄉(xiāng)結(jié)合部的小規(guī)模的廢品收集、分揀、拆解等經(jīng)營性場所以手工操作為主，設(shè)備簡陋，機械化和自動化的程度低，技術(shù)落后，不僅導(dǎo)致資源回收利用率低，對環(huán)境易造成二次污染，酸浸火燒對從業(yè)人員的身體健康也有潛在的影響。對此，政府部門多口管理，政策的連續(xù)性、協(xié)調(diào)性和針對性較弱。再生資源行業(yè)管理涉及多個部門，如發(fā)改、財政、工商、工信、環(huán)保、公安，等等，每個部門出臺的政策只針對某一方面或某一環(huán)節(jié)，政策扶持力度較大，但收效卻比較小，有的甚至還有抵觸［2］。

從城市總體規(guī)劃的角度看，某些已形成多年的區(qū)域性再生資源集散市場，在各個相關(guān)利益群體能夠達成基本共識的前提下，經(jīng)過政府部門的統(tǒng)籌規(guī)劃，條件具備并通過環(huán)境影響評價的，將其升級改造成為循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，理論上說是件好事。但是，目前各類園區(qū)的發(fā)展都面臨一些共性的問題令人困惑。例如，現(xiàn)行的稅收政策給入園企業(yè)和個體工商戶在回收環(huán)節(jié)帶來的成本負擔(dān)如何消化？產(chǎn)業(yè)園區(qū)是否需要長期的稅收優(yōu)惠政策支撐？等等。

將集散市場升級改造成為再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)所涉及的問題很多。一是園區(qū)內(nèi)外的企業(yè)實際執(zhí)行的是兩種不同的排放標(biāo)準(zhǔn)。園區(qū)內(nèi)企業(yè)排放執(zhí)行的是國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而園區(qū)外的一些小企業(yè)排放不達標(biāo)，甚至超標(biāo)嚴(yán)重，無形中便增加了園區(qū)內(nèi)企業(yè)或規(guī)范經(jīng)營的企業(yè)的經(jīng)營成本。二是大部分園區(qū)都面臨著稅負較重、市場低迷、成本增加等一系列因素的困擾，企業(yè)效益下滑，園區(qū)企業(yè)落戶少。

2.2 提高資源化利用效率的政策措施

我國的廢舊商品資源化利用的效率還有巨大的提升空間，如美國每年回收利用社會再生資源達到1.25億t，規(guī)模與我國大致相同，但單位資源化產(chǎn)值是我國的4倍。許多發(fā)達國家在發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)的過程中，都是通過財政補貼予以支持。如美國對資源回收體系中的企業(yè)提供10%～90%的財政補貼，德國對于興建再生利用環(huán)保設(shè)施給予財政補貼。相比較而言，我國政府部門之間的條塊分割管理模式削弱了中央財政支持回收體系建立的效力。

現(xiàn)階段，我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變觀念、體制改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整，激發(fā)市場活力。市場是商品經(jīng)濟運行的載體和現(xiàn)實表現(xiàn)，再生資源集散市場是商品經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，決定集散市場交易規(guī)模和容量的三要素包括需求、交易、成本。廢舊商品的交易關(guān)系，形式上表現(xiàn)為物資流通，體現(xiàn)著交易的各個環(huán)節(jié)當(dāng)事人之間的經(jīng)濟利益關(guān)系，實質(zhì)上是通過資源循環(huán)利用，保障國民經(jīng)濟安全運行的不可或缺的資源節(jié)約與環(huán)境保護的市場化措施。

以深化改革、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和資源循環(huán)利用為主線，以稅收為杠桿，以資源要素整合激發(fā)市場活力為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個緩慢的過程，不是一個部門所能解決的，相關(guān)部門應(yīng)通過統(tǒng)籌規(guī)劃和政策引導(dǎo)來實現(xiàn)再生資源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級［3］。提高資源化利用效率，利用市場機制體制內(nèi)的供求、價格、競爭、風(fēng)險等要素之間互相聯(lián)系的作用機理編制并實施關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，是相關(guān)部門加強統(tǒng)籌規(guī)劃所必須認真研究解決的一個重要的課題。

3 市場建設(shè)用地需要統(tǒng)籌規(guī)劃

3.1 不斷提高土地節(jié)約集約利用率

針對于再生資源回收的“三位一體”系統(tǒng)工程而言，所謂的統(tǒng)籌規(guī)劃，是指規(guī)劃既要考慮資源配置的三要素對形式上的“交易”和實質(zhì)上的“措施”所產(chǎn)生的影響和意義，還要通過土地資源的計劃配置等措施不斷提高土地節(jié)約集約利用率。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，廢品集散市場大多從市區(qū)逐步向城郊遷移，其產(chǎn)生的正面作用與負面影響在相互制衡。如何找到一個利益的平衡點，也是各級政府相關(guān)部門正在積極面對和認真思考的問題，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的橋梁和紐帶作用有助于形成工作合力。

在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，尤其是東南沿海城市，受環(huán)境資源要素制約的形勢較欠發(fā)達地區(qū)更加嚴(yán)峻，一些污染物排放不達標(biāo)的企業(yè)，尤其是超標(biāo)嚴(yán)重整改不力的企業(yè)，已經(jīng)或正在被環(huán)保主管部門勒令關(guān)停，其中一項措施是將企業(yè)用電的變壓器拆除吊走。許多回收企業(yè)面臨轉(zhuǎn)行或遷移的兩難選擇，若遷移至低土地成本、低環(huán)保要求的外埠去回收加工，而交易的主要客戶仍然在當(dāng)?shù)?，往返的物流成本打壓了外遷企業(yè)的生存空間，再加上回收行業(yè)稅負沉重，傳導(dǎo)到利廢企業(yè)，造成再生資源利用成本上升。

環(huán)境保護是土地資源開發(fā)利用的法規(guī)性考核指標(biāo)，不斷提高土地節(jié)約集約利用效率，需要進一步完善相關(guān)法律保障機制。落實支持再生資源回收體系建設(shè)的用地政策，對列入各地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃的重點項目，須在符合土地利用總體規(guī)劃前提下布局和選址。土地利用總體規(guī)劃包括以下幾個方面：地方國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、有害固廢污染防治規(guī)劃、信息化建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是關(guān)鍵。

3.2 相關(guān)財政措施的國家戰(zhàn)略

有資料顯示，全國目前有13多萬家利廢企業(yè)，80%以上是中小企業(yè)。供銷合作社系統(tǒng)企業(yè)和一些民營企業(yè)借力政策支持，不斷拓展回收網(wǎng)絡(luò)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，成為回收體系的主體。一批規(guī)模較大、技術(shù)設(shè)備較先進、分揀加工能力較強的全國性和區(qū)域性龍頭企業(yè)脫穎而出，其中年銷售額1億元以上企業(yè)超過200家，10億元以上企業(yè)超過20家。假若這些龍頭企業(yè)不是借力政策支持，或許很難在全球經(jīng)濟復(fù)蘇基礎(chǔ)仍然較弱、我國經(jīng)濟下行壓力還在加大的新常態(tài)下的市場經(jīng)濟環(huán)境中生存與發(fā)展。

再生資源回收體系建設(shè)工作雖然取得了明顯成效，但與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設(shè)兩型社會的要求還有較大差距，存在的問題也較為突出，原因是多方面的。從國際形勢看，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟已成為搶占新一輪經(jīng)濟和科技發(fā)展制高點的重大戰(zhàn)略，發(fā)達國家紛紛加快部署，采取立法和財稅支持等多種手段，推動再生資源回收等行業(yè)快速發(fā)展。從國內(nèi)現(xiàn)實看，我國經(jīng)濟高速增長，但發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)性日益顯現(xiàn)，粗放發(fā)展方式已難以為繼。

國家在制定和實施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策和財政措施問題上堅持市場導(dǎo)向的原則，按照向公益性品種、向產(chǎn)業(yè)集聚和向科技創(chuàng)新傾斜的原則，利用各級財政資金，加大對回收企業(yè)的支持力度。對引進先進技術(shù)后開展消化吸收并產(chǎn)業(yè)化的建設(shè)項目，國家有關(guān)專項資金給予重點支持。通過發(fā)展基金、財政補貼、稅收優(yōu)惠等多種方式，逐步構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。鼓勵金融機構(gòu)按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，完善金融服務(wù)，等等，加大對再生資源回收重點項目和骨干企業(yè)的信貸支持力度，引導(dǎo)社會資本參與再生資源回收體系建設(shè)。

4 結(jié)語

再生資源行業(yè)面臨的機遇與挑戰(zhàn)并存。很多舊的方式、模式將會消失，新的模式將會產(chǎn)生。傳統(tǒng)的集散交易模式已經(jīng)沒有生命力，依靠政策補貼來維持運轉(zhuǎn)，依靠“圈地運動”來推動擴張，都不能獲得持續(xù)發(fā)展。在新常態(tài)下，已有政府部門和市場規(guī)劃者、建設(shè)者、管理者、經(jīng)營者，正在思考探索包括專業(yè)市場土地節(jié)約集約利用統(tǒng)籌規(guī)劃的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟暨資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的可行路徑。

［1］王巖.電子廢物回收拆解行業(yè)管理PRO模式探索［J］.環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟，2012（10）：32-34.

［2］蔣省三.在中國再生資源行業(yè)首屆年度企業(yè)家峰會上的致辭［J］.環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟，2014（01）：1-2.

［3］周宏春.走中國特色的低碳綠色發(fā)展之路［J］.再生資源與循環(huán)經(jīng)濟，2011，4（06）：4-9.

Thinking on the overall planning of the distributed exchange market of renewable resources

DU Huanzheng1，WANG Zhou2，WANG Yan3，PENG Guangjing4
（1.Institute of Circular Economy，Tongji University，Shanghai 200092，China；2.Jiaxing University，Jiaxing 314001，China；3.Research Institute of Circular Economy and Technology in Yangtze River Delta，Jiaxing 314001，China；4.Tianjin Recyclable Resources Institution，All China Federation of Supply and Marketing Cooperatives，Tianjin 300191，China）

Around the similar problems in the construction and operation of renewable resources distribution market，the causes of its difficulty are analyzed，and the necessity to improve the intensive utilization of land that needs to make overall planning is emphasized.Finally，the national strategy of the relevant financial measures is briefly introduced.

renewable resources；market；problem；Countermeasure

X705

A

1674-0912（2015）11-0023-03

2015-10-29）

杜歡政（1962-），男，浙江東陽人，博士，教授，主要從事循環(huán)經(jīng)濟和再生資源回收利用技術(shù)政策研究。