生態(tài)保護紅線劃定的研究與探討
——以杭州市為例

陳天力 宋翔宇

（1杭州市環(huán)境信息中心 浙江杭州 310003 2廣州正虹科技發(fā)展有限公司杭州分公司 浙江杭州 310009）

生態(tài)保護紅線劃定的研究與探討
——以杭州市為例

陳天力1宋翔宇2

（1杭州市環(huán)境信息中心 浙江杭州 310003 2廣州正虹科技發(fā)展有限公司杭州分公司 浙江杭州 310009）

生態(tài)保護紅線劃定的主要模式，可分為生態(tài)功能模式、規(guī)劃模式、綜合模式等。結合杭州市實例，對不同的劃定模式進行分析研究，并對各模式之間的差異進行了探討。結合生態(tài)補償制度配套、法律剛性程度、與其它紅線之間關系、監(jiān)管責任主體、劃定難易等因素，提出基層在生態(tài)保護紅線劃定實踐中，應以生態(tài)功能模式為主的思路。

生態(tài)保護紅線；環(huán)境管理；制度建設；自然生態(tài)保護；規(guī)劃

生態(tài)保護紅線制度是我國生態(tài)文明建設確立的一項重要制度創(chuàng)新。隨著工業(yè)化和城市化進程不斷加快，國土空間開發(fā)利用和污染物排放總量已經接近或超過生態(tài)環(huán)境容量的極限，迫切需要全面建立具有剛性和約束性、相對統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)保護紅線制度體系。

1 生態(tài)保護紅線的概念

紅線的概念最早源于城市規(guī)劃領域,是指城市建設用地的控制邊界[1]。2014年環(huán)保部出臺《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術指南（試行）》（以下簡稱《指南》），將生態(tài)保護紅線定義為：對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關鍵作用，在提升生態(tài)功能、改進環(huán)境質量、促進資源高效利用等方面必須嚴格保護的最小空間范圍與最高或最低數(shù)據(jù)限值。

2014年新《環(huán)境保護法》正式確立了生態(tài)保護紅線的法律地位，但目前各地尚有許多不同的別稱，如生態(tài)紅線、生態(tài)功能基線、生態(tài)控制紅線等。從依法劃定和加強管理的角度，應當按新《環(huán)境保護法》的規(guī)定，統(tǒng)一明確為生態(tài)保護紅線。

2 生態(tài)保護紅線的劃分方式

2013年國家把劃定生態(tài)保護紅線作為改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制、推進生態(tài)文明制度建設的重要任務。深圳、東莞、無錫、武漢、廣州、天津等城市，在城市生態(tài)保護紅線的劃分與管理方面已經開展探索，在編制城市規(guī)劃過程中陸續(xù)劃定城市生態(tài)紅線[2]。

萬軍等提出，按照“識-評-落-合”的技術流程，依次劃定城市的生態(tài)功能紅線、環(huán)境質量紅線，再分析測算環(huán)境資源開發(fā)上限，最后通過三條紅線的空間疊加，綜合劃分出生態(tài)保護紅線。[3]環(huán)保部將內蒙古、江西、湖北、廣西等地列為生態(tài)保護紅線劃定試點，但尚未提出大中型城市劃分生態(tài)保護紅線的指導和要求[4]。

2.1 生態(tài)功能模式

《指南》對國家級生態(tài)保護紅線的劃分確立了3條紅線和9條基線的總體框架，即：生態(tài)功能保障基線（禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)紅線、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)紅線、生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱區(qū)生態(tài)紅線）、環(huán)境質量安全底線（環(huán)境質量達標紅線、污染物排放總量控制紅線、環(huán)境風險管理紅線）、自然資源利用上線（能源利用紅線、水資源利用紅線、土地資源利用紅線）。

實踐中主要以“五區(qū)一園”（自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、其他需要特殊保護的功能區(qū)和森林公園）為基礎，將各部門已經確認或應當確認的各類紅線進行整合，綜合形成生態(tài)保護紅線。

2.2 規(guī)劃模式

規(guī)劃模式是指根據(jù)生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃的規(guī)定，劃分為禁止準入?yún)^(qū)、限制準入?yún)^(qū)、優(yōu)化準入?yún)^(qū)、重點準入?yún)^(qū)，將禁止準入?yún)^(qū)確定為生態(tài)保護紅線。

2.3 綜合模式

綜合模式是以生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃為基礎，對環(huán)境功能區(qū)進行再細化，劃分為自然生態(tài)紅線區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)、農產品環(huán)境保障區(qū)、人居環(huán)境保障區(qū)、環(huán)境優(yōu)化準入?yún)^(qū)、環(huán)境重點準入?yún)^(qū)，將自然生態(tài)紅線區(qū)（自然生態(tài)保留區(qū)）作為生態(tài)保護紅線。

3 不同劃分模式的探討

3.1 不同劃分模式的測算分析

3.1.1 生態(tài)功能模式

根據(jù)2014年杭州統(tǒng)計年鑒，杭州市國土面積為16596km2，主城區(qū)（六區(qū)）面積為683km2。參照《指南》將全市范圍內各類（級）自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、生態(tài)功能保護區(qū)、水源保護區(qū)、封山育林地等劃定為生態(tài)保護紅線。根據(jù)2014年杭州統(tǒng)計年鑒、杭州建設年鑒等測算，2013年度杭州市生態(tài)公益林（含國家級森林公園9個、省級森林公園12個、市級森林公園11個）面積為4554.34km2；國家級自然保護區(qū)2個，面積為155.16km2；飲用水源保護區(qū)（2006版）面積為379.6km2；省級以上風景名勝區(qū)4個，面積為1526.04km2；國家級濕地公園1個，面積為13.79km2；良渚文化遺址群面積為33.8km2。合計受保護面積為6662.73km2，扣除重疊部分后為5412.73km2，受保護地區(qū)占國土面積比例達32.61%。

3.1.2 規(guī)劃分區(qū)模式

根據(jù)《杭州市生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》（2008），杭州市劃分生態(tài)環(huán)境功能小區(qū) 281個，其中禁止準入?yún)^(qū) 129個，面積為2551.53km2，主要有生活飲用水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、濕地保護區(qū)、森林公園、生態(tài)公益林建設和保護區(qū)及部分高山生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)等7類，占全市國土總面積的15.1%；主城區(qū)（六區(qū)）劃分功能區(qū)39個，其中禁止準入?yún)^(qū)11個，面積為173.38km2，占主城區(qū)面積的25.39%。

3.1.3 綜合模式

浙江省主要采用的是綜合模式。根據(jù)《浙江省市、縣環(huán)境功能區(qū)劃編制技術指南（試行）》（2014），經測算，主城區(qū)可劃分32個環(huán)境功能區(qū)，其中自然生態(tài)紅線區(qū)9個（面積為94km2）、生態(tài)功能保障區(qū)5個（面積為122km2）。自然生態(tài)紅線區(qū)可細化劃分為風景名勝區(qū)1個、森林公園3個、飲用水源保護區(qū)3個、其它自然生態(tài)紅線區(qū)2個。主城區(qū)森林和水域面積總計275km2，自然生態(tài)紅線區(qū)與生態(tài)功能保障區(qū)之和占比為79%，滿足對非源頭地區(qū)兩區(qū)之和占比大于75%的要求。

3.2 選擇模式的因素比較

通過測算分析，不同的劃分模式各有優(yōu)勢，都具有相應管理的指標體系。綜合模式主要以規(guī)劃模式為基礎，故優(yōu)先討論生態(tài)功能模式與規(guī)劃模式的選擇因素。

3.2.1 生態(tài)補償制度配套的因素

新《環(huán)境保護法》第二十九條確立了生態(tài)保護紅線制度，第三十一條確立了生態(tài)保護補償制度，兩者存在配套關系。即劃定為生態(tài)保護紅線的地區(qū)，就應當嚴格保護，建立相應的禁止準入和退出機制，并依法予以生態(tài)保護補償。規(guī)劃模式管理的重點是增量，即控制準入，但對存量缺乏剛性的要求。生態(tài)功能模式管理的重點是增量和存量兩部分,對增量和存量的要求是一致的，即不添新帳、多還舊帳，但在劃定中還需細化核心區(qū)、緩沖區(qū)等不同的具體要求。

3.2.2 法律剛性程度的因素

根據(jù)新《環(huán)境保護法》第十三條規(guī)定，環(huán)境保護規(guī)劃應當與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接，故規(guī)劃模式所依據(jù)的生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃（或環(huán)境功能區(qū)劃）受制于其它規(guī)劃，主要做好融合和銜接，剛性程度相對弱些；其法律適用角度是加強環(huán)境監(jiān)督管理。而生態(tài)功能模式是根據(jù)所需保護的對象，綜合確定生態(tài)保護紅線，采用單項紅線最嚴格的保護，可以借用涉及的其它法律規(guī)定嚴加保護；其法律適用角度是保護和改善環(huán)境。如違反耕地紅線規(guī)定的違法行為，可適用《土地管理法》追究刑事責任，其監(jiān)管力度明顯大于《環(huán)境保護法》的規(guī)定。

3.2.3 與其它紅線之間關系的因素

國土、林業(yè)、水利等部門已經分別根據(jù)各自職責范圍，劃定了耕地紅線、林業(yè)紅線、取水紅線等各類紅線。規(guī)劃模式主要涉及“面”的維度，與其它紅線是相交關系，部分交叉重疊，部分并不一致。生態(tài)功能模式涉及“面”和“量”的維度，與其它紅線存在包含關系，是各類紅線的集合，與其它紅線是相對統(tǒng)一的。

3.2.4 監(jiān)管責任主體的因素

規(guī)劃模式主要根據(jù)環(huán)境保護規(guī)劃所確定，采用整體管理的方式，紅線管理的范圍、要求等都相對一致，并且在劃定后將在一定時期內保持相對不變，其監(jiān)管的責任主體是環(huán)境保護部門。生態(tài)功能模式是各部門已有各類紅線的集合，采用單項管理的方式，不同紅線的劃定方法、范圍、要求等可能存在差異；故各負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門都應當各負其責，對其具體劃定的紅線負有監(jiān)管的主體責任。由于采用單項管理，更適合動態(tài)管理，可隨生態(tài)保護能力的增強和國土空間的優(yōu)化而適當增加；當紅線邊界和閾值受外界環(huán)境的變遷而變化時，應當適時進行調整從而確?；旧鷳B(tài)功能的供給。

3.2.5 劃定難易的因素

規(guī)劃模式采用一次劃定的方式，一旦劃定禁止準入?yún)^(qū)，就明確了生態(tài)保護紅線，相對簡單易行。生態(tài)功能模式采用多次劃定后整合的方式，無法一次劃定，需要根據(jù)不同的紅線分別劃定后，才能整合確定最終的生態(tài)保護紅線，其劃定相對復雜困難。

4 結論與展望

三種劃分模式各有利弊，但都要通過實體化來確保落實到位。結合《指南》的原則，建議基層采用生態(tài)功能模式作為劃分生態(tài)保護紅線的主要方式；而規(guī)劃模式、綜合模式是紅線,超越紅線的行為即是違法行為,但不作為生態(tài)保護紅線的主要方式。各地在確定生態(tài)保護紅線劃定方式時，還是要結合實際、因地制宜，采用適合本地區(qū)域情況的模式。

[1]俞龍生,李志琴,梁志斌,等.廣州南沙新區(qū)生態(tài)保護紅線劃分與管理體系[J].環(huán)境工程技術學報,2014,05.

[2]葉有華.生態(tài)保護紅線分區(qū)建設模式研究,以廣東大鵬半島為例[J].生態(tài)環(huán)境學報,2014,3.

[3]萬軍,于雷,張培培,等.城市生態(tài)保護紅線劃定方法與實踐[J].環(huán)境保護科學,2015,01.

[4]環(huán)境保護部自然生態(tài)司.國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術指南（試行）.北京：環(huán)境保護部標準,2014.

陳天力（1977—），男，浙江省杭州市人，理學士，助理工程師，現(xiàn)為浙江省杭州市環(huán)境信息中心主任，研究方向為生態(tài)建設、環(huán)境信息化、水和大氣污染防治等環(huán)境保護科學技術與研究。

宋翔宇(1979—)，男，河北省保定人，工學士，工程師，現(xiàn)為廣州正虹科技發(fā)展有限公司杭州分公司總經理，研究方向在線監(jiān)控、生態(tài)建設等環(huán)境保護科學技術與研究。