浙江省海島資源開發(fā)與保護機制研究

王世表王萍沈公銘

（1寧波工程學(xué)院海洋經(jīng)濟研究所 浙江寧波 315211 2中國水產(chǎn)科學(xué)研究院資源與環(huán)境研究中心 北京 100141）

浙江省海島資源開發(fā)與保護機制研究

王世表1王萍1沈公銘2

（1寧波工程學(xué)院海洋經(jīng)濟研究所 浙江寧波 315211 2中國水產(chǎn)科學(xué)研究院資源與環(huán)境研究中心 北京 100141）

浙江省是我國海島數(shù)量最多、海島資源最為豐富的省份，對海島的開發(fā)和保護，在浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中有著極其重要的地位。通過研究調(diào)查，基于浙江省海島資源開發(fā)利用和保護中存在的問題，分析了浙江省海島資源的開發(fā)利用原則和發(fā)展用途，提出了分類型的開發(fā)利用模式以及發(fā)展對策。

海島；資源；開發(fā)保護；機制

當(dāng)前，人類社會的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)已面臨歷史轉(zhuǎn)型，即從陸地經(jīng)濟向海洋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃建議中，首次提出“發(fā)展海洋經(jīng)濟”[1]。中共中央“十八大”明確提出提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國[2]。浙江省發(fā)布的《浙江省“十二五”規(guī)劃》也明確指出，必須建立健全海洋海島資源評估監(jiān)查制度，切實加強無居民海島保護。合理開發(fā)岸線資源和海島資源，完善海島基礎(chǔ)設(shè)施配套，把有條件的大中島嶼建設(shè)成為港口物流島、清潔能源島、國際旅游島[3]。

1 浙江省海島資源與開發(fā)現(xiàn)狀

浙江省地處我國東部沿海，位于長三角南翼，是我國海島數(shù)量最多、海島資源最豐富的省份。通過調(diào)查獲知，目前浙江省近岸海域內(nèi)，陸域面積大于500m2的海島有3061個(其中無人島2875個)，占全國的39.4%，占東海區(qū)海島的68.5%[4]。浙江海域近海漁場達22.27×104km2，漁業(yè)資源蘊藏量估計約有205×104t，居全國首位；灘涂資源面積近26.67×104ha；海島旅游資源約占全國的13.7%；海洋能源可開發(fā)潮汐能裝機容量約占全國40.8%。浙江省豐富的海島資源，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢，較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，使得浙江省的海島資源在全國沿海發(fā)展戰(zhàn)略中，區(qū)域特色明顯，可開發(fā)條件優(yōu)越。

2011年，浙江省已將100個重要海島（有居民海島92個，無居民海島8個）納入《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護規(guī)劃》[5]。雖然首批100個重要海島數(shù)量不多，但占全省海島資源總量比重較大。島嶼總面積達1819km2，占全省海島總面積的96%；島嶼灘涂總面積達313km2，占全省灘涂總面積的78%；島嶼岸線總長達2470km，占全省海島岸線總長的53%。此外，這些重要海島的港口、漁業(yè)、旅游以及礦產(chǎn)等海洋資源非常豐富，尤其是港口資源十分突出，是我國建設(shè)大型深水港群的理想選址區(qū)域；重要海島分布的海域毗鄰舟山漁場，是我國重要的海洋商品魚生產(chǎn)基地；擁有普陀山、嵊泗列島、桃花島等國家級、省級風(fēng)景名勝區(qū)，海洋旅游資源極佳，開發(fā)利用前景廣闊。

2 浙江省開發(fā)利用和保護中存在的問題

2.1 缺少規(guī)劃，開發(fā)活動自主隨意

浙江省直到2011年才出臺《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護規(guī)劃》，在此之前，并無相關(guān)海島開發(fā)與保護方面的規(guī)劃，尤其是無居民海島。但目前仍是缺乏相關(guān)政策與細則的支持，各地管理落實情況也并不理想。而且，各地海島存在所有權(quán)和管理歸屬權(quán)模糊的問題。

2.2 海島生態(tài)破壞嚴(yán)重

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，浙江沿海各地均存在不同程度的炸島炸礁、填海連島、圍海筑堤、采石挖砂等改變海島地形、地貌的活動，嚴(yán)重者甚至造成部分海島、島礁消失。此外，還有在海島上傾倒垃圾和有害廢物，砍伐紅樹林，采挖珊瑚礁，濫捕、濫采海島珍稀生物資源等破壞性行為活動[6]。

2.3 海島保護力度不足

浙江面臨東海，一些重要海島具有很高的權(quán)益、國防、資源和生態(tài)價值，這些特殊用途海島需要嚴(yán)格保護，但由于缺乏有效的規(guī)劃和有力的保護，有些海島已經(jīng)遭受破壞，有些海島長期荒廢甚至被亂占亂用，更有甚者個別海島、島礁逐漸坍塌、消失。

2.4 缺乏省級地方法律、法規(guī)

《中華人民共和國海島保護法》已自2010年起施行，但其內(nèi)容在于保護海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，許多條款偏向于原則性要求，操作性也不強，導(dǎo)致各地難以落實到位。浙江省與海島有關(guān)的地方立法只有2004年批準(zhǔn)實施的《寧波市無居民海島保護管理條例》，但該條例限于使用寧波市范圍，地方立法的位階較低。

2.5 缺乏有效的評價體系和審批、監(jiān)管與執(zhí)法機制

由于地方上缺乏有效的評價體系和審批、監(jiān)管與執(zhí)法機制，加上多數(shù)開發(fā)管理者對海島的生態(tài)功能和國防功能認(rèn)識不足、保護意識薄弱，導(dǎo)致海島開發(fā)無序、無度、無償狀況嚴(yán)重，開發(fā)層次不高、經(jīng)濟效益低下，更有嚴(yán)重的海島還存在炸島炸礁、采石挖砂等破壞性開發(fā)方式。

2.6 海島開發(fā)利用方式單一，缺乏競爭力

目前浙江省多數(shù)海島的開發(fā)利用僅限于旅游開發(fā)，但海島旅游定位單一雷同,大多數(shù)還停留在海濱游、漁家游層次,海島旅游潛力的特色未能充分挖掘。此外,近距離景區(qū)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重,從而形成了一些不必要的競爭。大多數(shù)海島的旅游項目也缺乏特色包裝和品牌策劃。

3 浙江省海島開發(fā)利用原則和發(fā)展用途

3.1 海島開發(fā)利用原則

針對浙江省海島資源特點，應(yīng)盡快出臺全面的海島資源調(diào)查與開發(fā)、利用、保護等相關(guān)規(guī)劃與具體細則，實施海島資源和生態(tài)調(diào)查評估，并在組織領(lǐng)導(dǎo)、法制建設(shè)、能力建設(shè)、公眾參與、工程管理和資金保障等方面提出各種保障措施，按照“科學(xué)規(guī)劃、保護優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、分類管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的原則，有步驟、有計劃地實施海島資源開發(fā)利用與生態(tài)保護。

3.2 海島發(fā)展用途

3.2.1 明確并嚴(yán)格保護特殊用途海島

特殊用途海島是指具有特殊用途或者重要保護價值的海島，包括領(lǐng)?；c所在海島、國防用途海島、海洋自然保護區(qū)內(nèi)的海島、有居民海島的特殊用途區(qū)域，等。這類海島，任何單位和個人不得擅自開發(fā)利用，必須嚴(yán)格保護、嚴(yán)密監(jiān)控。同時，也得防止此類海島的自發(fā)性破壞，加強常規(guī)調(diào)查與監(jiān)測。

3.2.2 科學(xué)、合理、適度開發(fā)有居民海島，并加強生態(tài)保護

有居民海島應(yīng)當(dāng)優(yōu)化開發(fā)利用方式。此類海島可以規(guī)劃發(fā)展成為專業(yè)性公共服務(wù)用島、旅游娛樂用島、農(nóng)林牧漁業(yè)用島、工業(yè)用島、倉儲用島、交通運輸用島、可再生能源用島、城鄉(xiāng)建設(shè)用島，等等。

3.2.3 適度利用無居民海島

無居民海島應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護、適度利用。政府應(yīng)當(dāng)按照無居民海島的主導(dǎo)用途，分別提出各海島開發(fā)利用與保護的總體要求。部分適于開發(fā)利用的海島可以規(guī)劃發(fā)展成為旅游娛樂用島、交通運輸用島、工業(yè)用島、倉儲用島、農(nóng)林牧魚業(yè)用島、可再生能源用島、保留類海島等。

4 浙江省海島資源開發(fā)利用模式

基于浙江省海島的現(xiàn)狀，根據(jù)上述開發(fā)利用原則和發(fā)展用途，浙江省海島資源開發(fā)利用模式可包括以下幾種：

4.1 具國防與權(quán)益價值的海島開發(fā)利用模式

此類海島的開發(fā)利用模式應(yīng)不斷加強資源保護和可持續(xù)利用,其豐富的海洋生物資源和油氣資源為開發(fā)利用海洋經(jīng)濟的發(fā)展提供了廣闊的空間。適合軍事利用的海島由于其面積較大，自然條件優(yōu)越,可積極發(fā)展遠岸休閑旅游業(yè),旅游的基礎(chǔ)設(shè)施也有利于戰(zhàn)時的軍事利用。

4.2 具經(jīng)濟資源價值的海島開發(fā)利用模式

此類海島的開發(fā)利用,一部分可選擇發(fā)展?jié)O業(yè)、礦產(chǎn)、生態(tài)經(jīng)濟，充分挖掘海島特色與潛力。另一部分可選擇港口、物流等島陸一體化經(jīng)濟模式,實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。同時，還需注意開發(fā)保護并重,堅持可持續(xù)的發(fā)展模式不僅可以保障海島經(jīng)濟資源的合理開發(fā)與利用,同時也有利于這些海島資源的長效保護

4.3 具生態(tài)環(huán)境價值的海島開發(fā)利用模式

此類海島的開發(fā)利用應(yīng)該采用生態(tài)經(jīng)濟和旅游經(jīng)濟的模式,對于可以開發(fā)利用的生態(tài)資源,以發(fā)展生態(tài)、旅游經(jīng)濟的方式實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展。對于限制利用生態(tài)資源的海島，可以建立海島生態(tài)保護區(qū)實現(xiàn)有效保護。此外,對于具有豐富紅樹林、珊瑚礁等資源的海島以及具有特殊的地方性物種保護價值的海島，可以開發(fā)成為教學(xué)、科研和科普基地。

4.4 具社會文化價值的海島開發(fā)利用模式

具有社會文化價值的海島，是指那些具有歷史遺跡、地質(zhì)遺跡、典型海島景觀等文化價值,可供人們旅游觀光、運動休閑、考古及科學(xué)研究的海島。此類海島的發(fā)展，應(yīng)該鼓勵社會文化資源的開發(fā)利用,加快開發(fā)海島的社會文化資源,分類建立各級保護區(qū),采取以海島旅游為主的可持續(xù)發(fā)展模式。

5 對策與建議

基于上述浙江省海島資源的特征以及開發(fā)利用原則、用途與模式，以開發(fā)與保護并重為前提，圍繞建設(shè)“海島強省”目標(biāo)，逐步推進海島資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，特提出以下具體對策建議。

5.1 研究制定浙江省地方性海島保護與開發(fā)的法律法規(guī)，明確我省海島監(jiān)管主體，強化我省海島資源與環(huán)境調(diào)查，加大政府監(jiān)管力度，防范與減少海島破壞性開發(fā)方式。

5.2 比較分析其它區(qū)域性或者地方性海島資源發(fā)展模式，借鑒成功經(jīng)驗，總結(jié)失敗教訓(xùn)，減少彎路，科學(xué)研究并制定、發(fā)布適合我省海島特色的短期、中長期海島資源開發(fā)與保護規(guī)劃。

5.3 加大宣傳力度，加強政府引導(dǎo)，公開、公正進行海島開發(fā)招投標(biāo)，開展海島保護技術(shù)研究，規(guī)范海島開發(fā)利用行為,倡導(dǎo)綠色、環(huán)保、低碳、節(jié)能的理念，強化海島居民和開發(fā)者的保護意識，探索海島可持續(xù)發(fā)展模式，以技術(shù)創(chuàng)新促進海島保護與開發(fā)工作健康發(fā)展。

5.4 全面推進海島資源調(diào)查與保護，突出重點海島的開發(fā)與保護。針對一些有居民海島、具有重要經(jīng)濟開發(fā)價值的特殊海島，因地制宜，制定具有針對性的保護措施，科學(xué)選擇開發(fā)模式，落實行之有效的監(jiān)管機制，帶動浙江省海島經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

5.5 對于具有國防軍事、領(lǐng)海主權(quán)基點意義的海島，需要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定科學(xué)規(guī)范的巡視、監(jiān)管和保護措施，確保國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。同時，還須不斷加強自然保護核心區(qū)這類不可開發(fā)利用海島的生態(tài)與資源保護。

[1]中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議[R].2010-10-18.

[2]中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告[R].2012-11-8.

[3]浙江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[R]. 2011-2-28.

[4]劉國富,周國模,單志強,等.浙江省開發(fā)和保護海島資源的調(diào)研報告 [R].2011-10-28,浙江省委黨校網(wǎng)站,http∶//www.zjdx.gov. cn/1305/30949.htm.

[5]浙江省重要海島開發(fā)利用與保護規(guī)劃[R].2011-6-23.

[6]張振克,張云峰.當(dāng)前我國海島開發(fā)中存在的關(guān)鍵問題與對策[A].2010年海島可持續(xù)發(fā)展論壇論文集,2010.

[7]陸劍寶,梁琦,鄭偉儀.動態(tài)管理視角的我國海島資源開發(fā)與生態(tài)保護——兼論《中華人民共和國海島保護法》[J].經(jīng)濟問題探索, 2011,(10)∶112-117.