一起生活飲用水不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)行政處罰案例的分析與思考

鈔艷，楊秀芹

1.銀川鐵路衛(wèi)生監(jiān)督分所，寧夏銀川 750011；2.銀川市衛(wèi)生監(jiān)督所，寧夏銀川 750001

民以食為天，食以水為先。水是人類生存的基本物質(zhì)。生活飲用水的安全屬于國(guó)計(jì)民生問(wèn)題，涉及到居民健康及生命安全[1]。該文通過(guò)對(duì)一起生活飲用水不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)行政處罰案例進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，為今后切實(shí)做好生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)管及安全保障工作提供參考。

1 案情簡(jiǎn)介

1.1 案情摘要

①2012年12月18日，銀川市某小區(qū)66號(hào)樓5單元301室居民發(fā)現(xiàn)家中自來(lái)水有明顯的“大蒜味”，向負(fù)責(zé)供水的銀川市某水務(wù)公司進(jìn)行了反映。水務(wù)公司組織人員前往調(diào)查處理，懷疑暖氣用水污染了生活飲用水管網(wǎng)，但未查出具體污染環(huán)節(jié)，僅建議該小區(qū)居民通過(guò)放水消除水中“大蒜味”。

②2012年12月21日，銀川市某衛(wèi)生監(jiān)督所接到該小區(qū)居民的投訴，投訴其飲用的自來(lái)水中有明顯異味、無(wú)法飲用。當(dāng)日，該衛(wèi)生監(jiān)督所會(huì)同轄區(qū)疾病預(yù)防控制中心前往現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)了解該小區(qū)63、64、65、66號(hào)4棟樓的部分用戶家中均有明顯大蒜味，其中投訴的66號(hào)樓5單元有6戶居民的飲用水有大蒜味，目前尚無(wú)人飲用。疾控中心對(duì)小區(qū)66號(hào)樓5單元102、66號(hào)樓4單元101兩戶的自來(lái)水末梢水進(jìn)行采樣(水樣受理編號(hào)分別為H/S20121026和H/S20121025)，并按照《生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方法》[2]《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》[3]進(jìn)行衛(wèi)生檢測(cè)和評(píng)價(jià)。結(jié)果樣品受理編號(hào)為H/S20121026的水樣檢測(cè)報(bào)告顯示：有異嗅、異味，菌落總數(shù)7300CFU/ml，不符合《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》要求。

③由于水務(wù)公司前期未采取有效措施進(jìn)行處理，導(dǎo)致此次飲用水管網(wǎng)污染事件從開始66號(hào)樓5單元擴(kuò)展到63、64、65、66號(hào)4棟樓，約160戶居民飲水受到影響。在衛(wèi)生部門的監(jiān)督指導(dǎo)下，水務(wù)公司通過(guò)實(shí)情通告、單元停水、放水沖洗主管道、逐戶排查管道的措施，消除了污染隱患，于2013年1月20日恢復(fù)正常供水。

1.2 證據(jù)材料

2012年12月21日現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查筆錄（書證）；對(duì)該小區(qū)物業(yè)負(fù)責(zé)人、居民及水務(wù)公司負(fù)責(zé)人的調(diào)查詢問(wèn)筆錄（當(dāng)事人及證人證言）；非產(chǎn)品樣品采樣記錄和疾病預(yù)防控制中心出具的水質(zhì)檢測(cè)報(bào)告（書證）；現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、水樣抽檢的照片資料（物證）。

1.3 案情處理

銀川市某水務(wù)公司供應(yīng)的生活飲用水不符合國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的行為違反了《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第六條的規(guī)定，依據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第二十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，給予“責(zé)令限期改進(jìn)，罰款人民幣3000元”的行政處罰，當(dāng)事人對(duì)處罰沒(méi)有異議，表示放棄陳述申辯權(quán)，并自覺(jué)履行行政處罰決定，本案結(jié)案。

2 案例分析

2.1 違法事實(shí)的認(rèn)定問(wèn)題

在本案的調(diào)查處理過(guò)程中，針對(duì)能否以供水單位供水不符合國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)作為違法事實(shí)進(jìn)行立案查處爭(zhēng)議很大。一種意見(jiàn)認(rèn)為：自來(lái)水管網(wǎng)受到不確定因素影響造成水質(zhì)污染的原因很多，不能一概而論。該案中飲用水被污染，可能是居民私接暖氣供水等原因，使暖氣供水污染自來(lái)水管網(wǎng)造成的，供水單位也在積極排查原因、采取措施解決問(wèn)題，不應(yīng)認(rèn)為供水單位供水不符合生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。另一種意見(jiàn)認(rèn)為：集中式供水單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)取水、制水、供水各環(huán)節(jié)的衛(wèi)生管理，保證從水源到水龍頭的飲用水都應(yīng)滿足水質(zhì)要求。自來(lái)水管網(wǎng)屬于供水單位的輸水設(shè)施，其有責(zé)任采取有效措施來(lái)保障輸水管網(wǎng)的飲水安全，確保飲用水符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，本案可以認(rèn)為供水單位供水不符合生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。作者認(rèn)為對(duì)于本案是否可以認(rèn)定供水單位為用戶提供的飲用水不合格這一問(wèn)題，值得進(jìn)一步商榷。

2.2 法律法規(guī)的適用問(wèn)題

《傳染病防治法》與《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》對(duì)于供應(yīng)的生活飲用水不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)都有約束性條款和相應(yīng)罰則[4]?！秱魅静》乐畏ā返诙艞l第一款規(guī)定：“用于傳染病防治的消毒產(chǎn)品、飲用水供水單位供應(yīng)的飲用水和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范”，相應(yīng)的罰則為《傳染病防治法》第七十三條第（一）項(xiàng)：“違反本法規(guī)定，有下列情形之一，導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致傳染病傳播、流行的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，可以并處五萬(wàn)元以下的罰款；已取得許可證的，原發(fā)證部門可以依法暫扣或者吊銷許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任:（一）飲用水供水單位供應(yīng)的飲用水不符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范的；…”?！渡铒嬘盟l(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第六條規(guī)定：“供水單位供應(yīng)的飲用水必須符合國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”，相應(yīng)的罰則為《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第二十六條第（四）項(xiàng)：“違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正，并可處以20元以上5000元以下的罰款：（四）供水單位供應(yīng)的飲用水不符合國(guó)家規(guī)定的生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的；…”。

按照“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”的法律適用原則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《傳染病防治法》的處罰規(guī)定，但《傳染病防治法》第七十三條中對(duì)供水不符合生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)行處罰有個(gè)先決條件：導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致傳染病傳播、流行的。本案中水質(zhì)采樣檢測(cè)結(jié)果的菌落總數(shù)超標(biāo)，是否可以判定可能導(dǎo)致傳染病的傳播、流行，由誰(shuí)來(lái)做出判定、判定依據(jù)是什么，由于沒(méi)有相關(guān)行政解釋，存在較多爭(zhēng)議，難以做出定論?？紤]到，菌落總數(shù)增多說(shuō)明水體已被污染，但不能說(shuō)明污染來(lái)源，也不能說(shuō)明該水體傳播傳染病的風(fēng)險(xiǎn)程度，必須結(jié)合總大腸菌群來(lái)判斷水質(zhì)污染的來(lái)源和安全程度[5]。因此，認(rèn)為本案依據(jù)《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》予以處罰是合理的。

2.3 調(diào)查處理過(guò)程中水樣采集不具代表性

調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)只對(duì)一戶居民家中的問(wèn)題水樣進(jìn)行采集檢測(cè)，同時(shí)只選取同一棟樓其他單元居民家中的末梢水樣作對(duì)照，樣品代表性較差，而且未對(duì)發(fā)案同一時(shí)間供水單位出廠水水質(zhì)和該小區(qū)其他樓的用戶末梢水進(jìn)行抽檢，無(wú)法判斷水質(zhì)受污染的環(huán)節(jié)，不利于污染原因的查找及處理。

3 案件思考

3.1 進(jìn)一步健全飲用水安全的法律體系

無(wú)論是《傳染病防治法》，還是《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》，都很難對(duì)生活飲用水安全做到全面、有效的監(jiān)管，為了保障飲用水安全，應(yīng)制定飲用水安全的專門立法，完善飲用水安全監(jiān)管法律體系，明確各部門的監(jiān)管職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范影響生活飲用水安全的各個(gè)環(huán)節(jié)以及影響因素。

3.2 切實(shí)解決自來(lái)水管網(wǎng)被污染的問(wèn)題

近年來(lái)，經(jīng)常出現(xiàn)暖氣供水污染自來(lái)水管網(wǎng)的現(xiàn)象，主要是有些居民用戶私自將家中暖氣供水與自來(lái)水管網(wǎng)接通，當(dāng)暖氣水壓大于自來(lái)水水壓時(shí)，暖氣用水就會(huì)流入自來(lái)水管網(wǎng)，造成水質(zhì)污染。解決此類問(wèn)題，一方面通過(guò)飲水安全的宣傳提高群眾的飲水安全責(zé)任意識(shí)，提醒廣大群眾切勿私改供水、供暖管網(wǎng)，嚴(yán)禁使用任何形式的暖氣自來(lái)水熱交換器，對(duì)自己和他人的飲用水安全負(fù)責(zé)；另一方面相關(guān)部門應(yīng)制定規(guī)則，建設(shè)期間在入戶飲水管道上加裝逆止閥，確保居民家中的管道污染不會(huì)蔓延到供水管網(wǎng)中。

3.3 不斷加強(qiáng)對(duì)市政供水單位的監(jiān)督管理

突發(fā)性水污染事件具有極強(qiáng)的不確定性、危害性和污染多樣性，在處理突發(fā)性水污染事件時(shí)應(yīng)當(dāng)首先遵循快速、有效的原則，其次才是經(jīng)濟(jì)性[6]。在本案中，供水單位在衛(wèi)生部門接到投訴之前2天就接到居民反映，卻沒(méi)有及時(shí)向衛(wèi)生部門報(bào)告，也沒(méi)有采用有效的處理措施，導(dǎo)致了事件的擴(kuò)大、升級(jí)。衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市政供水單位的監(jiān)督管理，指導(dǎo)供水單位建立健全飲用水污染事件的應(yīng)急預(yù)案，制訂針對(duì)可能發(fā)生污染環(huán)節(jié)的具體防范措施，一旦發(fā)生飲用水污染事件，供水單位應(yīng)立即采取正確的處理措施，防止事故擴(kuò)大，并及時(shí)向所在地衛(wèi)生行政部門和有關(guān)部門報(bào)告。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，著力提升應(yīng)急處置能力

衛(wèi)生監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)集中式供水單位水源水、出廠水和管網(wǎng)末梢水的監(jiān)督監(jiān)測(cè)力度，不定期聯(lián)合疾控部門對(duì)水質(zhì)進(jìn)行抽檢，掌握水質(zhì)的實(shí)時(shí)變化狀況，及時(shí)消除飲用水污染隱患，確保供水安全衛(wèi)生。衛(wèi)生監(jiān)督部門還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法人員的應(yīng)急能力培訓(xùn)，提升生活飲用水應(yīng)急處置能力。

[1]豐素娟.2012年深圳市生活飲用水衛(wèi)生狀況調(diào)查[J].中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2013,20(4):339-343.

[2]GB/T5750-2006，生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方法[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,2007.

[3]GB5749-2006，生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,2007.

[4]部愛(ài)榮,楊剛,張倩,等．一起自建集中式供水單位生活飲用水不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)行政處罰案例評(píng)析[J].中國(guó)衛(wèi)生法制,2014,22(6):29-31.

[5]衛(wèi)生部標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)．GB5749-2006《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》應(yīng)用指南[M].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社,2010：29.

[6]韓曉剛,黃廷林.我國(guó)突發(fā)性水污染事件統(tǒng)計(jì)分析[J].水資源保護(hù),2010,26(1):84-86,90.