水土保持基本國策芻議

徐建明,喬殿新

(1.煙臺市萊山區(qū)水利局,山東 煙臺 264003； 2.水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持基本國策芻議

徐建明1,喬殿新2

(1.煙臺市萊山區(qū)水利局,山東 煙臺 264003； 2.水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持；基本國策；實施；問題；建議

1993年，國務(wù)院在關(guān)于加強水土保持工作的通知中，確定水土保持是我國必須長期堅持的一項基本國策。20多年來，水土保持基本國策在實施中取得了積極進展和成效，也遇到了一些異議和困境。分析了水土保持基本國策的確定背景和政策實施情況、面臨的困難和問題，提出了思考和建議。

《國務(wù)院關(guān)于加強水土保持工作的通知》(國發(fā)〔1993〕5號)指出：“各級人民政府和有關(guān)部門必須從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是國土整治、江河治理的根本，是我們必須長期堅持的一項基本國策。”20多年來，水土保持作為國家為數(shù)不多的基本國策，在積極發(fā)揮保護水土、減輕災(zāi)害、改善生態(tài)、促進發(fā)展的功能和作用方面取得了重大進展和成效。水土保持的基本國策地位頗受關(guān)注，但社會上也有一些不同的聲音和說法。

1 基本國策的確定

1.1 基本國策定義

基本國策說法頗多，但普遍認(rèn)為基本國策是國家賴以生存發(fā)展的基本準(zhǔn)則和保障，是立國、治國之策當(dāng)中最基本的政策，是基本國情決定的某類具有全局性、長期性、戰(zhàn)略性意義問題的系統(tǒng)對策，具有高層次、決定性、廣范圍、長時效等特點。任何基本國策，都會對國家全局的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定產(chǎn)生重大影響。因此，基本國策在整個政策體系中應(yīng)處于最高層次，應(yīng)規(guī)定、制約和引導(dǎo)著一般的具體政策的制定和實施，并為相關(guān)領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)提供依據(jù)。我國第一個基本國策是計劃生育，誕生于1982年(黨的第十二次全國代表大會報告)。

1.2 基本國策概況

(1)管理部門。社會上普遍認(rèn)為基本國策是由全國人大負(fù)責(zé)管理，但實際上國家目前沒有確切的負(fù)責(zé)部門。

(2)確定形式?；緡叩拇_定形式，目前沒有明確規(guī)定。從現(xiàn)有的基本國策來看，確定形式主要有法律法規(guī)、黨中央和國務(wù)院文件、黨的報告和政府工作報告等。

1.3 我國基本國策

目前，我國以各種形式提出的基本國策主要有耕地保護、計劃生育、男女平等、節(jié)約資源、保護環(huán)境、對外開放、長治久安、一國兩制(和平統(tǒng)一)和水土保持等九項內(nèi)容[1]，涉及五種確定形式。

以法律形式確定的基本國策為：耕地保護(1998年)、計劃生育(2001年)、男女平等(2005年)、節(jié)約資源(2007年)和保護環(huán)境(2014年)五項。

以黨的全國代表大會報告的形式確定的基本國策為：對外開放(十二屆三中全會、十三大、十五大、十七大、十八大)。經(jīng)法律確定的這里不再重復(fù)。

以政府工作報告確定的基本國策為：長治久安(1987年)。經(jīng)法律和黨的報告確定的這里不再重復(fù)。

以國務(wù)院文件確定的基本國策為：水土保持(1993年)。

以白皮書確定的基本國策為：和平統(tǒng)一、一國兩制(1993年，國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室發(fā)布的《臺灣問題與中國統(tǒng)一》)。

黨的十七大和2013年政府工作報告提到的基本國策一樣，都是四項：節(jié)約資源、保護環(huán)境、對外開放、計劃生育。黨的十八大提到的基本國策為五項：節(jié)約資源、保護環(huán)境、對外開放、計劃生育、男女平等。2014年政府工作報告提到的基本國策只有計劃生育一項。2015年政府工作報告未提及基本國策。

2 水土保持基本國策

2.1 基本情況

水土保持基本國策由國務(wù)院確定，確定時間為1993年1月19日，確定形式是國務(wù)院文件。

2.2 確定背景

我國是世界上水土流失最嚴(yán)重的國家之一，水土流失是各種生態(tài)退化的集中反映。水土流失破壞水土資源、淤積江河湖庫、惡化生態(tài)環(huán)境、降低生產(chǎn)能力、影響生活水平、加劇貧困和自然災(zāi)害、制約可持續(xù)發(fā)展。20世紀(jì)80年代末，全國水土流失面積367萬km2，占國土面積的38.2%，每年流失土壤50多億t，流失氮、磷、鉀總量上億噸，損毀耕地6.7萬hm2以上，淤積江河湖庫數(shù)億立方米泥沙。每年因人類不合理的生產(chǎn)建設(shè)活動而造成的新增人為水土流失面積在1萬km2以上。水土流失以其面積大、分布廣、治理難、危害重，成為我國的重大環(huán)境問題。

新中國成立以來，國家高度重視水土流失治理并持續(xù)加強了對水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)，大力推動了全國水土保持工作。1950—1952年，政務(wù)院提出了要在江河治理中普遍推行水土保持的要求，并于1952年發(fā)布《關(guān)于發(fā)動群眾繼續(xù)開展防旱、抗旱運動并大力推行水土保持工作的指示》。1955年，毛澤東主席在《中國農(nóng)村的社會主義高潮》一書中，為《看，大泉山變了樣子！》一文寫按語：“有了這樣一個典型例子，整個華北、西北以及一切有水土流失問題的地方，都可以照樣去解決自己的問題了?！睂﹄x山縣《依靠合作化開展大規(guī)模的水土保持工作是完全可能的》一文寫按語：“離山縣委的這個水土保持規(guī)劃，可以作黃河流域各縣以及一切山區(qū)做同類規(guī)劃的參考?！?966年4月，鄧小平同志視察延安，與當(dāng)?shù)馗刹抗餐芯恐紊街嗡畣栴}。1955—1992年，國務(wù)院先后五次召開全國水土保持會議，研究部署水土保持工作。1957年，國務(wù)院成立水土保持委員會，并發(fā)布《中華人民共和國水土保持暫行綱要》。1964年，國務(wù)院成立黃河中游水土保持委員會。1982年，國務(wù)院成立全國水土保持工作協(xié)調(diào)小組，頒布《水土保持工作條例》。1988年，國務(wù)院成立全國水資源與水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立長江上游水土保持委員會，批準(zhǔn)《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》。1991年，頒布實施《中華人民共和國水土保持法》。1992年，江澤民同志為全國第五次水土保持工作會議題詞：水土保持，利在當(dāng)代，功在千秋。1983年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國啟動實施了第一個由中央財政投資的國家水土保持工程——八片國家水土流失重點治理工程；1985年，國家計委批復(fù)將黃土高原水土流失綜合治理工程列入國家專項計劃；1989年，國務(wù)院批準(zhǔn)將長江上游列為全國水土保持重點防治區(qū)。

2.3 政策實施

水土保持被確定為基本國策后，黨和國家更加重視，從政策環(huán)境、發(fā)展規(guī)劃、機構(gòu)隊伍、資金項目等方面，為水土保持發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境和條件，水土保持也取得了積極進展和重大成效。

(1)領(lǐng)導(dǎo)重視。①黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心水土保持工作。1997年8月5日，江澤民同志對姜春云同志《關(guān)于陜北地區(qū)治理水土流失建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的調(diào)查報告》作出重要批示，要求加強生態(tài)建設(shè)，再造秀美山川。2009年12月8日，胡錦濤同志在民盟中央呈送的《關(guān)于加強坡耕地水土流失綜合治理的建議》上作出重要批示，要求將坡耕地水土流失綜合整治作為重大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程進行規(guī)劃和實施。2012年1月8日，習(xí)近平同志對福建省長汀縣水土流失治理作出重要批示，要求總結(jié)長汀經(jīng)驗，推動全國水土流失治理工作。②國務(wù)院召開會議推進水土保持工作。1997年，國務(wù)院分別召開了全國第六次水土保持工作會議和全國治理水土流失建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)現(xiàn)場經(jīng)驗交流會。③健全水土保持機構(gòu)，加強對水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)。1994年，水利部成立水土保持司，負(fù)責(zé)全國水土保持工作。之后，全國各地各級人民政府普遍成立了水土保持委員會，加強了對水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)。

(2)法規(guī)政策保障。①完善法規(guī)，強化依法防治。1991年，《中華人民共和國水土保持法》頒布實施。1993年8月1日，國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國水土保持法實施條例》。2011年3月1日，新修訂的水土保持法開始施行。②加強政策引領(lǐng)。2000年，黨中央開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，把加強生態(tài)建設(shè)和保護作為西部大開發(fā)的根本和切入點；2008年，黨的十七大提出了建設(shè)生態(tài)文明的宏偉戰(zhàn)略；2012年和2013年，黨的十八大和十八屆三中全會，把生態(tài)文明作為關(guān)系人民福祉和民族未來的長遠(yuǎn)大計，納入“五位一體”總體布局，放在突出地位，提升到更重要位置。③加強政策推進。1996年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》。2009年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于改進和完善中央補助地方投資項目管理的通知》要求，改進小型水利項目(農(nóng)村飲水安全、水土保持等)中央補助投資管理方式。2012年6月，水利部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實施細(xì)則的通知》，引導(dǎo)社會力量參與水土流失治理。2014年1月，財政部、國家發(fā)展改革委、水利部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《水土保持補償費征收使用管理辦法》，對水土保持補償費的征收、繳庫、使用管理等做了具體規(guī)定。

(3)發(fā)展規(guī)劃。①水土保持專項規(guī)劃。1993年12月3日， 國務(wù)院批復(fù)《全國水土保持規(guī)劃綱要(1993—2000年)》。2012年6月，國務(wù)院批復(fù)《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》。2004年以來，水利部相繼批復(fù)了《全國水土保持預(yù)防監(jiān)督綱要(2004—2015年)》 《全國水土保持監(jiān)測綱要(2006—2015年)》《全國水土保持信息化發(fā)展綱要(2008—2020年)》《南方崩崗防治規(guī)劃》等規(guī)劃。2011年5月，國家啟動了全國水土保持規(guī)劃編制工作，目前已上報國務(wù)院待批。②國家相關(guān)生態(tài)規(guī)劃。1998年，國務(wù)院批準(zhǔn)實施《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》，水土保持是其中的重要內(nèi)容。2014年，國務(wù)院批準(zhǔn)《全國生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃(2011—2020年》，水土保持是該規(guī)劃的重要建設(shè)任務(wù)。

(4)重大行動與成效。①國家實施重大生態(tài)工程。1999年以來，退耕還林、京津風(fēng)沙源治理、石漠化治理、青海三江源生態(tài)保護等一系列重大生態(tài)工程相繼啟動實施，水土保持都是其中的重要建設(shè)內(nèi)容。②實施水土保持專項工程。在原有重點治理的基礎(chǔ)上，國家先后啟動實施了東北黑土區(qū)、西南巖溶區(qū)、丹江口庫區(qū)、坡改梯、淤地壩、崩崗治理等水土保持重點工程。1994年和2006年，分別引進外資實施了黃土高原和云貴鄂渝世行貸款水土保持項目。③開展重大活動。2002年，我國第一次承辦國際水土保持大會(第十二屆)。1999年和2011年，實施了兩次全國水土保持普查。2003年，水利部第一次發(fā)布全國水土保持公報。2005—2008年，水利部、中國科學(xué)院和中國工程院聯(lián)合開展了“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”活動。④成效明顯。目前全國水土流失較20世紀(jì)80年代末減少72萬km2，水土流失程度普遍減輕。全國700多個縣實施了水土保持重點工程，綜合治理小流域5萬多條，保有水土保持措施面積99萬km2以上[2]，打造了一批水土保持生態(tài)文明示范工程(縣)。

3 水土保持基本國策現(xiàn)實困境

3.1 標(biāo)準(zhǔn)不清，認(rèn)識不一

由于目前國家沒有明確基本國策的確定形式，現(xiàn)有的基本國策存在多種確定形式，導(dǎo)致社會上存在不同的理解和認(rèn)識。有一部分同志認(rèn)為：未經(jīng)法律確定，就不是基本國策。由于水土保持基本國策未經(jīng)法律確定，所以存在著異議和不同聲音，甚至影響使用。其實，經(jīng)法律確定的基本國策只有耕地保護、計劃生育、男女平等、節(jié)約資源和保護環(huán)境五項，對外開放、長治久安、一國兩制(和平統(tǒng)一)和水土保持四項基本國策都未經(jīng)法律確定。

3.2 認(rèn)識不足，重視不夠

與計劃生育等其他基本國策相比，水土保持基本國策受重視程度偏弱，地方政府基本未將水土保持列入政府考核目標(biāo)，更不用說像計劃生育那樣實行一票否決。社會上對水土保持的重要性和意義認(rèn)識普遍不足，沒有認(rèn)識到水土流失每年流失土壤厚度1 cm左右，具有很強的隱蔽性，不易被發(fā)現(xiàn)，而形成1 cm厚的土壤卻需要300年左右。從國家層面來講，1997年之后，國務(wù)院沒再召開過全國水土保持工作會議；1992年全國水資源與水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)小組撤銷之后，國務(wù)院沒有再設(shè)立關(guān)于水土保持的協(xié)調(diào)機構(gòu)。

3.3 保障不強，實施不力

目前來看，包括水土保持在內(nèi)的所有基本國策，在實施上都缺少必要的保障機制。另外，由于水土流失不是“急性病”，一般不會“緊急險要”，在工作安排上難被優(yōu)先考慮；同時，水土保持效益存在滯后性，短期效果不明顯，在實施上很難被列為優(yōu)先目標(biāo)。盡管水土保持法明確防治水土流失的責(zé)任在地方，要求地方政府安排專項資金實施，但地方在人財物安排上很少予以重點傾斜，水土流失治理速度緩慢。相反，還存在地方政府干預(yù)現(xiàn)象，要求水土保持為經(jīng)濟發(fā)展、招商引資、重大項目立項等讓步。目前，我國水土流失面積295萬km2，侵蝕溝道96萬多條[2]，治理水土流失、建設(shè)生態(tài)文明任重道遠(yuǎn)。

4 落實水土保持基本國策的建議

4.1 強化水土保持基本國策地位

應(yīng)規(guī)范基本國策管理，明確基本國策“身份”，落實基本國策“待遇”。①實行公告制度。鑒于目前基本國策的確定標(biāo)準(zhǔn)不一，認(rèn)識不統(tǒng)一，認(rèn)同度不一，造成了不必要的迷惑和混亂，建議國家明確相應(yīng)的管理部門，定期公告基本國策目錄以正視聽。②加強評估。加強對水土保持政策環(huán)境和水土保持基本國策執(zhí)行情況等的評估，為宏觀決策提供依據(jù)。③加強協(xié)調(diào)。國家應(yīng)定期召開水土保持基本國策專題會議，研究重大問題，明確發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)重要事項，做好頂層設(shè)計。

4.2 加大水土保持基本國策宣傳

基本國策是國家的根本政策，應(yīng)加大包括水土保持在內(nèi)的基本國策宣教力度，加強基本國情教育。建議國家加強基本國策宣傳的組織和引導(dǎo)，積極發(fā)揮國家宣傳陣地和宣傳工具的作用，利用各種手段，豐富宣傳內(nèi)容和形式，形成良好的輿論環(huán)境。把基本國策的宣傳納入國家重大宣傳戰(zhàn)略，有序推進，長抓不懈。把基本國策納入中小學(xué)課程，從娃娃抓起。積極推進基本國策教育進入各級黨校和行政學(xué)院活動，發(fā)揮黨校輪訓(xùn)干部功能，強化對黨政干部的宣傳教育。

4.3 加強水土保持基本國策實施

建立基本國策落實保障機制，通過制度來落實基本國策。①落實目標(biāo)責(zé)任制。把水土保持納入政府目標(biāo)考核，嚴(yán)格考核獎懲，提升地方政府對水土保持工作的重視程度，明確責(zé)任、目標(biāo)和任務(wù)，推動水土保持基本國策實施。②加強政策和資金保障。制定和完善推進水土流失防治的優(yōu)惠政策，調(diào)動全社會參與水土保持的積極性；加大財政資金支持力度，為基本國策的實施提供資金保障。③實行重大項目優(yōu)先制度。對事關(guān)水土保持基本國策的項目，要予以優(yōu)先考慮和保障。以重大項目為載體，推進基本國策實施。

[1] 田平.我國基本國策的內(nèi)容及淵源[J].十堰技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2008,21(4):16-22.

[2] 水利部.第一次全國水利普查水土保持情況公報[R].北京：水利部，2013.

(責(zé)任編輯 張培虎)

D601;S157

A

1000-0941(2015)05-0020-03

徐建明(1965—)，男，山東萊陽市人，工程師，長期從事農(nóng)田水利和水土保持管理工作。

2015-02-26