嬰幼兒食品安全問題的法律體系構建

王家祺

國家食品安全風險評估中心標準二部，北京 100022

嬰幼兒對于整個國際社會來說屬于特殊的人群，嬰幼兒的食品安全受到社會各界的廣泛重視，甚至對國家的未來發(fā)展產(chǎn)生極其重要的影響。根據(jù)我國在2010年修訂的嬰幼兒食品相關規(guī)定:嬰兒是0～12月齡，幼兒是12～36月齡，嬰幼兒在嬰兒和幼兒兩個成長階段對食品的需求存在一定的差異性。所以，一旦嬰幼兒食品中存在一定的危害因素，其必然會對嬰幼兒產(chǎn)生持續(xù)性的傷害，甚至極易引發(fā)群體性事件。因此，國家食品安全監(jiān)管部門必須加強對構建嬰幼兒食品安全風險防范體系和法律體系重視，為嬰幼兒創(chuàng)造安全的食品環(huán)境。

1 嬰幼兒食品安全問題的本質(zhì)屬性

建立嬰幼兒食品安全風險防范法律體系應該先對食品安全風險的實際屬性加以分析，只有明確了嬰幼兒食品安全風險的實際屬性，才能從此入手，對食品安全風險加以防范。一般來說，嬰幼兒食品安全風險主要有自然和社會2種屬性：首先，食品安全風險與食品自身的成分相關，食品成分本身存在一定的生物性和化學性，一旦其自身各項成分發(fā)生沖突，將會帶來無法挽回的影響。而其具體負面效果則可以根據(jù)事后傷害運用一定的數(shù)學公式進行精確的計算，具有相應的實證代表性，屬于客觀存在的范疇[1]。另一方面，食品安全風險也具有一定的社會性，具體指也就是說安全風險不僅僅包含食物成分所具有的相應物質(zhì)性危害，還代表社會公眾對這一問題的感受，認識以及間接產(chǎn)生的物質(zhì)性危害等。綜合上述分析，我國食品安全風險防范工作所要關注的問題不僅僅包含食品自身的安全性，還要對已經(jīng)發(fā)生、造成較為嚴重結果的可確定風險以及通過現(xiàn)代社會相關科學技術無法確定、但消費者對其反映強烈、專家也存在相當大爭議的食品安全風險問題加以關注。例如前幾年“三聚氰胺”奶粉事件發(fā)生后，經(jīng)過對這一問題進行分析和總結，三氯氰胺問題逐漸成為奶粉安全風險防范的重點對象，并且?guī)計胗變狠o食安全風險防范工作，受到社會的廣泛關注。

2 嬰幼兒食品安全法律問題的概述

我國食品安全法律問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）立法體系不完善，缺乏對嬰幼兒食品安全問題的明確界定。當前我國食品安全法中與嬰幼兒食品安全相關的內(nèi)容僅限于3條，對安全的含義、適用范圍等沒有進行明確的規(guī)定，在一定程度上導致市場上的嬰幼兒食品不夠規(guī)范。

（2）我國現(xiàn)有食品安全立法對嬰幼兒食品種類的限定相對狹窄，無法概括當前市場上眾多類型的嬰幼兒食品，因此對嬰幼兒食品安全的全面管理存在難度，凸顯出當前我國嬰幼兒食品安全法律方面的缺陷。

（3）法律界定的嬰幼兒食品產(chǎn)品標識缺乏規(guī)范性。一般情況下，發(fā)達國家已經(jīng)注意到嬰幼兒食品安全的重要性，并在法律層面上對嬰幼兒食品安全標識進行了專項規(guī)定，能夠進一步提升嬰幼兒食品安全管理水平。但是我國現(xiàn)有的標識性立法并未對嬰幼兒食品安全標識進行明確的規(guī)定，無法為嬰幼兒食品安全管理的實踐操作提供科學的指導，需要進一步完善。

（4）風險評估體系不健全。風險評估具體指對食品以及食品添加劑中物理和化學性危害進行適當?shù)脑u估，進而確定其是否存在風險、風險的主要特征和風險程度等等。在西方發(fā)達國家，風險評估工作被認為是加強食品安全管理的重要手段，受到政府部門的高度重視。而我國風險評估工作才剛剛起步，機制和體制建設不健全，不僅評估制度化傾向明顯，嚴重忽視了社會大眾對評估工作的主觀感受，還在法律層面將其定義為一種純技術性質(zhì)的工作，不受到其他相關因素的影響。這一認識存在一定的錯誤性，從本質(zhì)上看，風險評估是一個社會政治的過程，在其中交結著不同工作主體的價值評價，因此由專家進行的風險評估只能作為決策的一個重要方面，最終決策還應該廣泛聽取食品生產(chǎn)、經(jīng)營、消費相關單位的意見和建議，權衡當前我國政治、經(jīng)濟社會的基本發(fā)展形勢，做出最為全面可信的價值判斷。所以我國食品安全風險評估應該最大限度的改善過于依賴專家技術性分析的現(xiàn)狀，加強對公眾評估的重視，增強評估公信力。嬰幼兒食品安全風險評估也是如此，2010年出現(xiàn)的圣元奶粉事件就是過于依賴專家技術評估的不良后果。

（5）缺乏統(tǒng)一的食品安全監(jiān)測機制。2013年，國家結合當前我國基本國情和社會主義現(xiàn)代化建設發(fā)展的需要進行了大部制改革，將食品安全規(guī)劃管理工作納入到食品藥品監(jiān)督管理總局的工作范圍內(nèi)，對食品生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的安全性和有效性進行監(jiān)督管理，基本執(zhí)法模式也由傳統(tǒng)的多頭管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧泄芾?，有利于在建設發(fā)展中構建統(tǒng)一的監(jiān)測體系，消除分段監(jiān)管的弊端。但是。由于嬰幼兒食品安全管理具有一定的特殊性，其安全風險防范是一個復雜的系統(tǒng)性工程，食品藥品監(jiān)督管理局作為食藥監(jiān)管機構一般沒有精力對每一個小環(huán)節(jié)進行監(jiān)測和管理，管理實效受到影響。

（6）資金投入不足。近幾年，我國教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障方面的財政支出不斷增多，對人民生活水平的提升產(chǎn)生了相應的積極影響。但是，相較于這些，我國用于食品藥品監(jiān)督管理工作的財政投資卻相對較差，甚至呈現(xiàn)出縮減的現(xiàn)象。資金的不足在一定程度上限制了食藥監(jiān)測體系的進一步發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①監(jiān)測種類有限，監(jiān)測方法單一落后。我國殘留物監(jiān)測種類相對較少，即使是監(jiān)測種類相對校對的動物源性食品，監(jiān)測種類也僅僅為美國的1/3，并且整個監(jiān)測工作以殘留檢測方法為主，技術手段相對落后。②資金投入的不足也嚴重限制了信息公開平臺的構建和發(fā)展。與美國等發(fā)達國家相比，我國在食品安全檢測方面信息采集和開發(fā)技術有限，數(shù)據(jù)信息相對分散，整體質(zhì)量偏低，對食品安全檢測質(zhì)量產(chǎn)生不良影響。③基層監(jiān)督力度偏低?，F(xiàn)階段，我國半數(shù)以上的市縣監(jiān)管機構沒有設立相應的食品安全監(jiān)督管理科室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構更是無法配備充足的工作人員，對食品安全監(jiān)督管理工作的開展造成了一定的限制。

3 嬰幼兒法律體系的構建相關措施

3.1 建立健全的食品安全法律法規(guī)體系

食品安全立法的進一步完善應該從實體立法和程序立法兩個重要方面入手。

在實體立法上：首先，應該結合當前嬰幼兒食品安全需求在國家出臺的《食品安全法》中設立更為全面的法律規(guī)定，為嬰幼兒食品安全工作的開展提供相應的法律保障。嬰幼兒食品的制作首先應該重視營養(yǎng)、安全和口味等問題；而嬰幼兒藥品則更為注重對疾病的防范和治療等。針對現(xiàn)在我國市場上存在的大量嬰幼兒營養(yǎng)食品和保健食品等，可以根據(jù)膳食補充劑方面的法律法規(guī)適當增加膳食補充劑種類和醫(yī)用食品兩個種類，并明確區(qū)分的標準[2]。其次，除乳粉以外，應該針對嬰幼兒的其他主要輔食產(chǎn)品出臺安全標準，為企業(yè)的生產(chǎn)提供重要的參考。最后，在嬰幼兒食品的安全標識方面，還應該按照嬰幼兒的成長階段進行劃分。如適合3歲以下嬰幼兒食用的產(chǎn)品應該帶有統(tǒng)一的標識，并具體標明其所適用的具體月齡等，和普通食品進行明確區(qū)分。此外，還應該注意嬰幼兒食品的配料表應該更加完整，同時附加特定的參考食用指南，對食品的安全成分進行嚴謹介紹，最大限度的避免夸大宣傳對消費者產(chǎn)生誤導。

在程序立法方面應該保證立法工作的公正性、公開性和透明性。我國相關食品安全風險的監(jiān)督檢查機構應該定期組織一些由廣大消費者自行組建的社會公眾組織參與相應的座談會或聽證會，進而第一時間了解廣大消費者對食品安全風險防范問題的認識，分析消費者在食品安全方面價值趨向等，進而在全面考慮消費者主觀感受的前提下，設計一系列備選方案，再邀請這方面的專家對各個相關備選方案進行更為科學的探究和整理，最終確立嬰幼兒食品安全立法草案。這一方案最終應由食品安全監(jiān)督管理部門、專家組織及社會公眾組織聯(lián)合確定。在實際立法過程中，還應該保證社會公眾組織能夠全程參與其中，并且可以隨時針對專家組和食品監(jiān)管部門的工作提出疑問，最終建立起多元化、系統(tǒng)性和科學性較強的風險評估機制，為消費者消費安全提供一定的保障。

3.2 構建常態(tài)化的項目監(jiān)測管理體系

從傳統(tǒng)經(jīng)驗看，新時期我國食品安全防范和法律體系的構建一定要避免重走分段監(jiān)管的老路，而是應該將傳統(tǒng)的部門分段式監(jiān)測管理進行適當?shù)膭?chuàng)新和調(diào)整，進而逐漸以項目為核心建立更為科學的橫向監(jiān)測體系。同時，政府相關部門還應該針組織構建相應的常態(tài)化嬰幼兒食品安全項目，并委托專業(yè)組織加以安排，明確各個相關項目的具體內(nèi)容，以及不同崗位工作人員自身的職責等。在具體操作方面，應該由相應的食品藥品監(jiān)督管理總局為嬰幼兒食品安全風險防范和法律體系的構建設置專門的管理機構，接受我國政府食品藥品監(jiān)督管理部門的直接領導，由專家組成員對嬰幼兒食品的生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)存在的風險進行分析，并結合分析結果進行實時監(jiān)管。在這一機構的組建過程中，應該保證專家不僅是食品安全風險防范領域的權威，具有豐富的相關知識儲備，還應該具備健全的人格和較高的職業(yè)道德，能夠端正工作態(tài)度，保證以客觀的態(tài)度對嬰幼兒食品安全風險問題進行分析，為法律體系的建構提供相應的意見和建議。這一項目監(jiān)測管理體系的具體工作模式為，首先由風險監(jiān)督管理機構定期深入群眾，進行市場調(diào)研，廣泛聽取社會公眾在這方面的意見和建議，然后針對不同的食品安全風險建立多元化的經(jīng)營管理項目，并通過有針對性的風險評估來對項目負責和協(xié)作機構加以確定，明確各個相關機構在項目建設中的權力和責任，從而真正克服傳統(tǒng)分段監(jiān)管存在的弊端，在整個管理體系中組建一種系統(tǒng)性相對較強、可以預見的食品安全風險監(jiān)督管理模式。

3.3 設立專門的嬰幼兒食品安全風險防范基金

我國中央和地方食品藥品監(jiān)督管理局應該在國家相關政策的指導下聯(lián)合社會民間組織構建嬰幼兒食品藥品安全風險防范和法律體系建構專項基金，并且國家和政府在這方面的資金投入應該與教育投入相當。在基金組織的建設過程中，工作人員應該明確各項資金的實際流向，并積極使用監(jiān)測實驗室、設備和相關信息平臺以及數(shù)據(jù)庫等對監(jiān)測范圍進行全面覆蓋，進而對嬰幼兒食品安全風險防范工作進行指導。同時，在實際工作過程中還應該加大對基層食品安全風險防范工作的資金投入，將專項資金鏈不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，為地方基層食品安全風險防范和法律體系的建構提供相應的支持，對食品的來源安全進行監(jiān)管，最終從源頭上解決這一問題。

4 結語

綜上所述，嬰幼兒食品安全風險防范問題對嬰幼兒的成長發(fā)育甚至生命安全產(chǎn)生著極其重要的影響。所以新時期，要想為嬰幼兒營造良好的食品安全環(huán)境，就應該積極構建相應的風險防范和法律體系，為食品安全管理問題提供相應的保障，促使嬰幼兒能夠在優(yōu)良的食品安全環(huán)境下健康成長。

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