我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的完善

李超峰

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的完善

李超峰

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

本文介紹了我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)及治理情況，從管理體制、法律保障、稅費(fèi)補(bǔ)償、保證金制度、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面論述了我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償存在的問題，建議進(jìn)一步明確礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)與定位，以完善法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)，建立健全 “三制度、一機(jī)制、一基金”基本制度。

礦產(chǎn)資源；開發(fā)；生態(tài)補(bǔ)償；法律法規(guī)體系

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是指在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，給礦產(chǎn)地的自然生態(tài)環(huán)境造成污染、破壞及其他損害，環(huán)境生態(tài)功能下降而進(jìn)行的治理、修復(fù)、校正所給予的資金補(bǔ)償；原產(chǎn)地居民、礦業(yè)城市喪失可持續(xù)發(fā)展能力所給予的資金扶持、技術(shù)和實(shí)物幫助、稅收減免、政策優(yōu)惠等一系列活動。礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主要包括三個方面：一是對于地質(zhì)環(huán)境與土地資源破壞損失補(bǔ)償。礦產(chǎn)資源勘查開采利用過程中，對受采礦活動影響而產(chǎn)生的地質(zhì)環(huán)境變異或破壞的事件。二是對于環(huán)境污染與環(huán)境事故損失補(bǔ)償。礦產(chǎn)資源及能源礦產(chǎn)資源開采利用過程中，對產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣對環(huán)境造成損害進(jìn)行補(bǔ)償。三是對于生態(tài)系統(tǒng)損失補(bǔ)償。礦產(chǎn)資源及能源礦產(chǎn)資源開采利用過程中，對森林、草地、濕地生態(tài)系統(tǒng)造成功能價值的損失的補(bǔ)償。

1 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

從我國已經(jīng)出臺的法律法規(guī)來看，《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)方面問題都有原則性的要求，其中《礦產(chǎn)資源法》明確要求資源開發(fā)造成耕地、草地、林地等生態(tài)環(huán)境破壞的，要因地制宜采取措施進(jìn)行復(fù)墾利用；《環(huán)境保護(hù)法》提出必須在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下開發(fā)資源；另外在相關(guān)礦業(yè)權(quán)管理、礦產(chǎn)資源利用規(guī)劃等政策文件中，也都對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境問題提出了明確要求。各?。▍^(qū)、市）基本都建立了礦山環(huán)境保證金制度，以人民政府令或部門聯(lián)合發(fā)文的文件形式出臺管理辦法，用以指導(dǎo)和明確礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的用途、繳存、返還、使用和監(jiān)管管理。

2006年6月，我國開始建立礦山環(huán)境保證金制度，按照企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、?？顚Ｓ玫脑瓌t，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)一次性或分期向礦政管理機(jī)關(guān)繳納礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金［1］。未交納礦山環(huán)境保證金的礦山企業(yè)或者個體的采礦申請，不予采礦登記，不頒發(fā)采礦許可證。

為了進(jìn)一步做好歷史遺留的老礦山生態(tài)環(huán)境問題，國家通過財(cái)政專項(xiàng)的形式，開展老礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程。截至2012年底，已累計(jì)安排治理項(xiàng)目資金總額近234.4億元。所安排的項(xiàng)目覆蓋全國31個?。▍^(qū)、市）（不包含臺灣）和10多個國有企業(yè)的礦區(qū)，包含了煤、金、鐵、鉛鋅等多達(dá)40多個礦種，投入煤炭礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金最多。此外，各級地方財(cái)政的礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金投入力度也呈逐年增加趨勢，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2000年以來，由于中央財(cái)政的投入，拉動了用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財(cái)政及企業(yè)自籌資金超過400億元。同時，按照《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》提出的“誰投資、誰受益”的原則，引入市場機(jī)制，通過多元化的資金來源渠道，加強(qiáng)對于老礦山和已經(jīng)閉坑的廢棄礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理。各地積極探索，通過廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)后給予土地使用權(quán)等模式，吸引社會資金開展生態(tài)恢復(fù)治理工作。

2 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償存在的問題

2.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償管理體制不健全

目前，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償管理主要是由國土資源管理部門負(fù)責(zé)，縱向上基本建立了國家、省、市、縣四級管理體制，但缺乏有效的橫向管理體制，特別是跨省區(qū)的管理與協(xié)調(diào)機(jī)制，難以有效解決跨省區(qū)資源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境問題［2］。同時，全國還沒有形成規(guī)范有效的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償管理體系，特別是監(jiān)督體系的缺乏，相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用的繳納標(biāo)準(zhǔn)也不盡統(tǒng)一，在實(shí)踐操作中也做法各樣，未能取得應(yīng)有的效果。

2.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償缺乏專門的法律保障

盡管我國的一些專門法，包括《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等對于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題作出了一些相關(guān)規(guī)定，但都是簡略的、原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金等制度的實(shí)施缺乏位階較高的、專門性、全國性的法律法規(guī)予以保障。因此，在實(shí)際操作過程中，礦山生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償及恢復(fù)治理難以持續(xù)地、規(guī)范地推進(jìn)，也難以取得比較理想的長期效果。

2.3 相關(guān)資源稅費(fèi)制度作用于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償不足

我國設(shè)立礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和價款的初衷在于補(bǔ)充國家對資源勘探投入的不足。按照財(cái)政部、國土資源部《關(guān)于印發(fā)＜探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價款管理辦法＞的通知》（財(cái)綜字［1999］74號）要求，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和管理支出，其中也包括礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)。目前，國土資源部正逐年增加礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價款收入用于礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的份額，然而，投入總量不足和治理任務(wù)艱巨之間的矛盾，短時期內(nèi)難以得到緩解。同時，相關(guān)投入機(jī)制并不完善，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定也明顯缺乏，以致于使礦山生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題不能得到根本解決。

2.4 礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度有待完善

從當(dāng)前各地礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的執(zhí)行效果來看，仍有較大的完善空間：保證金執(zhí)行的配套制度，如礦山環(huán)境評價制度和評價標(biāo)準(zhǔn)尚待完善。礦山環(huán)境的破壞從時間上來看可分為老的破壞和新的破壞，對新老破壞問題如何執(zhí)行其礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度，尚無明確規(guī)定。同時，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不統(tǒng)一

一是補(bǔ)償收費(fèi)分散，存在“搭便車”收費(fèi)現(xiàn)象；同時由于征收部門的不同，缺乏深入的溝通，常常出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)立法與礦產(chǎn)資源立法存在一定的分歧，從而形成對同一補(bǔ)償對象多種名目收費(fèi)，加重了礦山企業(yè)的負(fù)擔(dān)；二是缺乏統(tǒng)一的模式和規(guī)定。具體執(zhí)行中，有的地方是按礦產(chǎn)開采量征收的，有的地方是按銷售量征收的，有的是按項(xiàng)目的投資量征收的，還有的是按礦業(yè)對礦山生態(tài)破壞的占地面積征收；三是由于征收方式不一致，征收標(biāo)準(zhǔn)不同，存在征收費(fèi)用遠(yuǎn)低治理費(fèi)用的現(xiàn)象。

3 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度

3.1 明確礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)目傮w目標(biāo)是：構(gòu)建系統(tǒng)完善的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律法規(guī)體系，使之有法可依，有章可循；建立相應(yīng)的制度，使之行之有效；建立健全地質(zhì)環(huán)境管理組織機(jī)構(gòu)與管理體制機(jī)制體系，加強(qiáng)技術(shù)支撐體系和支撐隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)中介組織建設(shè)和管理，強(qiáng)化技術(shù)支持體系。

3.2 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)

目前，涉及到礦山環(huán)境方面的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等，但有針對性地對礦山環(huán)境做了規(guī)定的只有《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》和《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》。由于《礦山地質(zhì)環(huán)境報(bào)告規(guī)定》和《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》是將礦山地質(zhì)環(huán)境部分如何管理作了明確的規(guī)定，而涉及礦山“三廢”和礦山生態(tài)環(huán)境部分沒有明確規(guī)定。因此，有兩種解決方案［3］：一是將《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》升格為《礦山環(huán)境保護(hù)條例》。由于《礦山地質(zhì)環(huán)境報(bào)告規(guī)定》為部門規(guī)章，其法律效應(yīng)大打折扣?？梢詫ⅰ兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》升格為《礦山環(huán)境保護(hù)條例》。將《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》升格為《礦山環(huán)境保護(hù)條例》，并將地下水、礦山地質(zhì)環(huán)境和礦山生態(tài)環(huán)境合并在一起，由一個部門進(jìn)行管理比較合宜。二是在《環(huán)境保護(hù)法》的指導(dǎo)下，直接出臺《礦山環(huán)境（保護(hù)）法》。目前，水資源的管理有《水法》，森林的有《森林法》，還有《草原法》、《大氣法》等。礦山環(huán)境在未來我國建設(shè)生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略中也占有較為重要的地位，因此，礦山環(huán)境也應(yīng)該單獨(dú)立法——《礦山環(huán)境（保護(hù)）法》。由于其是單獨(dú)在《環(huán)保法》下立法，其職能（部門）需要調(diào)整，一個是將水利部門地下水管理職能、國土部門的地下水環(huán)境管理職能、環(huán)保部的礦山三廢的管理職能剝離，考慮到國土部門還有礦山管理職能等因素，因而，出臺《礦山環(huán)境（保護(hù)）法》，將這三者職能合并，劃歸國土部門管理，還是較為合宜的。

3.2 建立健全 “三制度、一機(jī)制、一基金”基本制度

礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制需要以相關(guān)法律法規(guī)為龍頭，建立完善“三制度、一機(jī)制、一基金”制度，用以構(gòu)建我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制?！叭贫取狈謩e為：礦山環(huán)境損害補(bǔ)償賠償制度、礦山環(huán)境責(zé)任保險制度、以及礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度?！耙粰C(jī)制”為礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價核算機(jī)制、“一基金”為橫向轉(zhuǎn)移環(huán)境代價補(bǔ)償共建基金。

3.3.1 礦山生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險制度

借鑒生態(tài)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險的經(jīng)驗(yàn)做法，建立礦山生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險制度，采用行政和市場相結(jié)合的方式，鼓勵和督促礦業(yè)企業(yè)投保［4］。通過礦山生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險的落實(shí)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償長效機(jī)制的建設(shè)。

3.3.2 礦山生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償賠償制度

礦產(chǎn)資源開發(fā)者與利用者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其經(jīng)營活動對生態(tài)環(huán)境造成破壞的損失，從而補(bǔ)償其生存發(fā)展環(huán)境遭到損害的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境功能造成損害的價值或?qū)ο嚓P(guān)利益者預(yù)期收益的影響進(jìn)行足額賠償。

3.3.3 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度

根據(jù)相關(guān)行政部門認(rèn)可的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案，由相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)在科學(xué)評估資源開發(fā)帶來生態(tài)環(huán)境損失的基礎(chǔ)上，核算確定礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)，國土資源行政主管部門應(yīng)該建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的繳存核算制度，保證采礦權(quán)人繳納的保證金不得低于將來用于恢復(fù)治理所需實(shí)際費(fèi)用［5］。

3.3.4 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境代價核算機(jī)制

將礦山環(huán)境代價核算列入礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)審批環(huán)節(jié)。礦山企業(yè)在取得資源開發(fā)權(quán)利時必須提供由具有相應(yīng)編制機(jī)構(gòu)編制的礦山生態(tài)環(huán)境代價核算及代價控制報(bào)告，詳細(xì)計(jì)算礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的預(yù)期收益以及礦產(chǎn)資源開發(fā)對于生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響，將上述兩者進(jìn)行比較，如果對于環(huán)境造成的負(fù)面價值超過資源開發(fā)的預(yù)期收益，將不允許企業(yè)進(jìn)行資源開發(fā)［6］。

3.3.5 橫向轉(zhuǎn)移生態(tài)環(huán)境代價補(bǔ)償共建基金

按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則，作為資源輸入型的東部及沿海受益地區(qū)也應(yīng)該向資源輸出型的地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。主要用于礦區(qū)居民發(fā)展機(jī)會的損失補(bǔ)償和歷史時期形成的生態(tài)環(huán)境破壞的生態(tài)補(bǔ)償。對于具體的補(bǔ)償模式以及補(bǔ)償數(shù)額，可以由國家依據(jù)其煤礦資源、鐵礦石資源流量及煤礦、鐵礦石差價按一定比例征收，通過輸入地政府向輸出地政府或直接向國家財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式來實(shí)現(xiàn)由于資源原產(chǎn)地發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)環(huán)境破壞的補(bǔ)償。

［1］葛偉亞，周潔.礦山環(huán)境管理保護(hù)研究進(jìn)展分析［J］.西部探礦工程，2008（11）：128－129.

［2］中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院.地質(zhì)環(huán)境管理發(fā)展戰(zhàn)略總體思路和基本框架［R］.2010.

［3］黃鳳文，余振國，孫貴尚.礦山環(huán)境管理引入礦山環(huán)境責(zé)任保險制度研究［J］.中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2007（8）：24－25.

［4］張濤.北京市礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)研究［D］.北京：中國地質(zhì)大學(xué)（北京），2008.

［5］中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院.礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價的核算理論方法與核算制度建設(shè)研究［R］.2012.

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The perfection of the system of ecological compensation of mineral resource exploitation in China

LI Chao－feng
（Law school，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

This paper introduced the system construction and the treatment status of ecological environment construction of mineral resources development，and discussed the problems in ecological compensation of mineral resource exploitation from the management system，legal protection，taxes compensation，margin，and the implementation standards.we should make the objectives and positioning of ecological Compensation of Mineral Resource Exploitation clearly，and take improving the legal system as the basis，establish and improve the basic system of"three system，a mechanism，a fund".

mineral resources；development；ecological compensation；legal system

李超峰（1973－），男，河南濮陽人，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員，主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論、司法制度等。E－mail：lcff2002＠126.com。

D922.62

A

1004－4051（2015）09－0069－03

2015－02－04