強(qiáng)化依法治水管水保障水利改革發(fā)展

水利部政策法規(guī)司司長(zhǎng) 李 鷹

“十二五”期間，在水利部黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，水利政策法規(guī)工作認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神以及中央治水興水決策部署，圍繞中心，服務(wù)大局，以科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、深入普法為核心，深入扎實(shí)開(kāi)展水利法治建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)水利依法行政，奮力開(kāi)創(chuàng)依法治水管水新局面，為水利改革發(fā)展提供了有力法治保障。

一、“十二五”時(shí)期水利政策法規(guī)工作進(jìn)展及成效

1.印發(fā)《水利部關(guān)于全面加強(qiáng)依法治水管水的實(shí)施意見(jiàn)》，依法治水更加扎實(shí)有力

為深入貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，水利部于2015年7月印發(fā)《水利部關(guān)于全面加強(qiáng)依法治水管水的實(shí)施意見(jiàn)》，明確提出了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全面依法治水管水的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、總體要求和重要舉措，為全面加強(qiáng)水利依法行政，扎實(shí)開(kāi)展水利法治建設(shè)提供行動(dòng)指南。全國(guó)大部分省區(qū)市水行政主管部門(mén)和流域管理機(jī)構(gòu)印發(fā)工作方案或?qū)嵤┓桨?，積極推動(dòng)水利法治建設(shè)向縱深開(kāi)展。

2.關(guān)鍵領(lǐng)域立法加快推進(jìn),水法規(guī)體系更加完善

堅(jiān)持加快立法進(jìn)度與提高立法質(zhì)量相結(jié)合，以水利改革發(fā)展立法需求最為迫切的領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，修訂實(shí)施《水法規(guī)體系總體規(guī)劃》，統(tǒng)籌推進(jìn)水法規(guī)體系建設(shè)，取得重大成果。截至目前，適合我國(guó)國(guó)情水情的水法規(guī)體系已經(jīng)基本建立，由4件法律、19件行政法規(guī)，54件部門(mén)規(guī)章和700余件地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章構(gòu)成，各項(xiàng)涉水事務(wù)管理基本做到有法可依。

一是水法律進(jìn)一步完備，《中華人民共和國(guó)水土保持法》修訂通過(guò)，并自2011年3月1日起施行。二是行政法規(guī)填補(bǔ)空白，2011年9月7日出臺(tái)我國(guó)第一部流域綜合性行政法規(guī)《太湖流域管理?xiàng)l例》。2014年2月16日出臺(tái)我國(guó)第一部規(guī)范跨流域調(diào)水行政法規(guī)《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》。三是部規(guī)章進(jìn)一步完善，水利部制定《水文監(jiān)測(cè)環(huán)境和設(shè)施保護(hù)辦法》《水文站網(wǎng)管理辦法》《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)管理辦法》《電子招投標(biāo)管理辦法》等部門(mén)規(guī)章4件（內(nèi)含1件部門(mén)聯(lián)合規(guī)章），修改6件，廢止1件。四是其他立法項(xiàng)目取得積極進(jìn)展，《農(nóng)田水利條例》有望盡快出臺(tái)，《節(jié)約用水條例》制定和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》修訂取得重要進(jìn)展，《河道采砂管理?xiàng)l例》《地下水管理?xiàng)l例》等立法項(xiàng)目的起草審查工作取得階段性成果。五是地方性法規(guī)建設(shè)明顯提速。在節(jié)約用水、農(nóng)田水利、農(nóng)村供水、河道采礦等方面創(chuàng)造性開(kāi)展立法，出臺(tái)了200余件內(nèi)容新、質(zhì)量高、有特色的地方性法規(guī)、規(guī)章等。

3.水行政執(zhí)法力度不斷加大，執(zhí)法效能更加顯著

經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)已經(jīng)建立了比較完備的水行政執(zhí)法體系，全國(guó)水政監(jiān)察隊(duì)伍3 780支，專(zhuān)兼職水政監(jiān)察員7萬(wàn)余人，形成了流域、省、市、縣四級(jí)水行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，各級(jí)水行政主管部門(mén)和流域管理機(jī)構(gòu)切實(shí)履行水法規(guī)賦予的職責(zé)，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法樹(shù)立水法規(guī)尊嚴(yán)和權(quán)威，有力維持良好水事秩序。

一是執(zhí)法體制逐步理順，確定25個(gè)水利綜合執(zhí)法示范點(diǎn)，帶動(dòng)了全國(guó)2/3的省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展水利綜合執(zhí)法，推動(dòng)解決影響水利綜合執(zhí)法體制機(jī)制問(wèn)題。二是執(zhí)法能力顯著提高，2012年提前完成了《2009—2015年水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》任務(wù)，2013年起印發(fā)實(shí)施 《全國(guó)水政監(jiān)察隊(duì)伍執(zhí)法能力建設(shè)規(guī)劃（2013—2020年）》，中央累計(jì)投入19 000萬(wàn)元，帶動(dòng)地方配套投資，全國(guó)水政監(jiān)察隊(duì)伍執(zhí)法能力建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)。三是執(zhí)法力度不斷加大，水利部組織各流域機(jī)構(gòu)、各地方開(kāi)展水資源、河湖、水土保持等8次專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，收到顯著成效。針對(duì)丹江口庫(kù)區(qū)連續(xù)數(shù)年開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，大大改善了庫(kù)區(qū)周邊水事秩序，為南水北調(diào)中線如期通水提供了有力保障。四是推動(dòng)水行政執(zhí)法與刑事司法銜接，在前期研究和廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，向全國(guó)人大法工委建議刑法修訂中增設(shè)“非法占用水域罪”，配合最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)“非法采礦罪”做出司法解釋?zhuān)瑢⒑拥婪欠ú缮凹{入非法采礦罪進(jìn)行規(guī)制。

4.涉水行政爭(zhēng)議有效化解,依法行政意識(shí)不斷增強(qiáng)

強(qiáng)化預(yù)防為主、預(yù)防與調(diào)處相結(jié)合的水事糾紛預(yù)防調(diào)處機(jī)制，建立健全協(xié)商、排查、應(yīng)急處置等各項(xiàng)制度，維護(hù)良好水事秩序。引導(dǎo)行政管理相對(duì)人通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟法定渠道化解行政爭(zhēng)議，保障相對(duì)人權(quán)益，加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督。

一是水事糾紛得到有效控制。連續(xù)組織流域機(jī)構(gòu)開(kāi)展省際水事矛盾糾紛集中排查化解活動(dòng)，僅2011年就重點(diǎn)排查化解省際矛盾糾紛45起?！笆濉币詠?lái)，全國(guó)水事矛盾糾紛數(shù)量呈下降趨勢(shì)，全國(guó)水事秩序基本穩(wěn)定。二是依法公正審理行政復(fù)議案件。積極暢通復(fù)議渠道，建立溝通機(jī)制、優(yōu)化辦案流程、提高審理質(zhì)量。2011年以來(lái)，水利部共辦理行政復(fù)議案件95件，年均辦案19件，為2001—2010年年均辦案數(shù)的3倍，注重解決辦案中發(fā)現(xiàn)的普遍性問(wèn)題，有針對(duì)性地提出意見(jiàn)建議，切實(shí)推動(dòng)水行政主管部門(mén)依法行政水平的提高。

5.水利行政審批制度改革卓有成效，行政審批行為更加規(guī)范高效

按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，深入推進(jìn)水利行政審批制度改革，大力精簡(jiǎn)調(diào)整行政審批事項(xiàng)，完善配套制度，規(guī)范行政許可行為，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。

一是2011年，完成第六輪行政審批項(xiàng)目清理工作。二是2013年以來(lái)，按照國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、深化行政審批改革的部署，水利部行政審批事項(xiàng)從48項(xiàng)精簡(jiǎn)為22項(xiàng)，其中非許可類(lèi)行政審批事項(xiàng)全部取消調(diào)整。三是會(huì)同、配合有關(guān)司局開(kāi)展規(guī)范中介服務(wù)、簡(jiǎn)化高速公路審批手續(xù)、推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革等工作。四是積極配合國(guó)務(wù)院法制辦研究修改了《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》等6部水法律法規(guī)相關(guān)條款并組織對(duì)部門(mén)規(guī)章進(jìn)行清理。五是全面規(guī)范水利部本級(jí)及直屬單位行政審批行為，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口對(duì)外，建設(shè)網(wǎng)上監(jiān)管平臺(tái)，制定一系列工作制度，水利行政審批行為更加公開(kāi)、公平、便民、高效、廉潔、規(guī)范。

6.水利法治宣傳教育豐富多彩，水法治觀念更加深入人心

按照中央“六五”普法規(guī)劃和水利系統(tǒng)“六五”普法規(guī)劃部署，各級(jí)水行政主管部門(mén)堅(jiān)持法治宣傳教育與依法治水實(shí)踐結(jié)合，普法與立法并舉，普法與執(zhí)法并重，積極廣泛開(kāi)展了內(nèi)容豐富、形式多樣的水法治宣傳教育活動(dòng)并取得明顯成效。全國(guó)普法辦多次表?yè)P(yáng)水利部“六五”普法工作，水利部普法辦等水利系統(tǒng)5單位、8名同志被評(píng)為全國(guó)“六五”普法中期先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人。

一是重視重要活動(dòng)普法。水法修訂實(shí)施十周年之際，水利部與全國(guó)人大環(huán)資委舉辦座談會(huì)，進(jìn)一步推進(jìn)《中華人民共和國(guó)水法》的貫徹實(shí)施。2011年3月22日，水利部部長(zhǎng)陳雷出席水利“六五”普法啟動(dòng)儀式，提出“堅(jiān)持弘揚(yáng)法治精神，形成珍惜水資源、節(jié)約水資源、保護(hù)水資源的社會(huì)共識(shí)”。二是持續(xù)開(kāi)展集中宣傳普法。“世界水日”“中國(guó)水周”“12·4國(guó)家憲法日”已成為水利公益性宣傳和水利法治宣傳最重要陣地。“人·水·法”系列法治宣傳片品牌得到社會(huì)認(rèn)可。三是結(jié)合水利實(shí)際普法。以沿河、沿湖為特色的法治文化長(zhǎng)廊、法治文化主題公園、法治廣場(chǎng)等已成為各地群眾接受水法治教育的重要場(chǎng)所，水利普法宣傳逐步實(shí)現(xiàn)宣傳方式多樣化、宣傳內(nèi)容具體化、宣傳力度最大化、宣傳效果最佳化。

7.水利政策研究不斷加強(qiáng)，研究成果更加管用有效

以貫徹落實(shí)中央興水惠民決策部署和政策措施為重點(diǎn)，堅(jiān)持面向基層、服務(wù)實(shí)際，開(kāi)展深入細(xì)致的調(diào)查研究和相應(yīng)的政策制定，出臺(tái)《關(guān)于建立健全建設(shè)項(xiàng)目占用水利設(shè)施和水域補(bǔ)償制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》等重要政策性文件，開(kāi)展了水權(quán)制度建設(shè)、取水權(quán)轉(zhuǎn)讓、綜合執(zhí)法、行政執(zhí)法責(zé)任制等重要政策研究。落實(shí)《水利部政策研究項(xiàng)目管理暫行辦法》，加強(qiáng)政策研究項(xiàng)目管理，使政策研究工作同水利中心工作緊密結(jié)合，政策研究成果對(duì)水利決策需求形成有力支撐。

二、“十三五”工作思路及2016年工作重點(diǎn)

“十三五”是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)我們黨第一個(gè)100年奮斗目標(biāo)的沖刺時(shí)期?！笆濉逼陂g，水利法治工作將繼續(xù)以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神以及中央治水興水決策部署為指引，在部黨組堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持圍繞中心，服務(wù)大局，凝心聚力，狠抓落實(shí)，開(kāi)拓進(jìn)取，攻堅(jiān)克難，全面加強(qiáng)依法治水管水，大力構(gòu)建完備的水法律規(guī)范體系、高效的水法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的水法治監(jiān)督體系和有力的水法治保障體系，更好發(fā)揮法治在推動(dòng)水利改革發(fā)展中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。

2016年是“十三五”的開(kāi)局之年，將重點(diǎn)做好以下工作，全力為“十三五”水利法治建設(shè)創(chuàng)造良好開(kāi)端。

一是統(tǒng)籌推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域水利立法。完善立法工作機(jī)制，突出立法重點(diǎn)，提高立法質(zhì)量。配合國(guó)務(wù)院法制辦做好《農(nóng)田水利條例》立法后續(xù)工作，以《節(jié)約用水條例》制定和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民條例條例》修訂為重點(diǎn)，積極推進(jìn)《河道采砂管理?xiàng)l例》《地下水管理?xiàng)l例》《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等立法項(xiàng)目；按照國(guó)務(wù)院關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)、深化改革的決定，開(kāi)展水法規(guī)相應(yīng)修改廢止工作。

二是持續(xù)提升水行政執(zhí)法?？偨Y(jié)水利綜合執(zhí)法示范點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立水行政檢查“雙隨機(jī)”抽查制度，健全水利部本級(jí)及直屬單位水行政執(zhí)法責(zé)任制，加快實(shí)施《全國(guó)水政監(jiān)察隊(duì)伍執(zhí)法能力建設(shè)規(guī)劃 （2013—2020年）》，繼續(xù)推動(dòng)水事違法行為入刑，組織專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。

三是預(yù)防化解行政爭(zhēng)議。堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與調(diào)處相結(jié)合的水事糾紛預(yù)防調(diào)處原則，不斷完善屬地為主、條塊結(jié)合工作機(jī)制，維護(hù)良好水事秩序；不斷暢通行政復(fù)議渠道，提升行政復(fù)議辦案效率，加大調(diào)查力度，提高辦案質(zhì)量。

四是深入推進(jìn)水利行政審批改革和職能轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步規(guī)范行政審批行為，加快水利部行政審批網(wǎng)上監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)水利部本級(jí)及直屬單位審批事項(xiàng)的網(wǎng)上辦理和監(jiān)管監(jiān)督，研究出臺(tái)加強(qiáng)水行政審批事中事后監(jiān)管方面的制度。

五是持續(xù)開(kāi)展水利法治宣傳教育。編制“七五”普法規(guī)劃和普法依法治理年度計(jì)劃，繼續(xù)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員法治教育制度化、規(guī)范化，建立普法責(zé)任制，籌劃做好2016年“世界水日”“中國(guó)水周”紀(jì)念活動(dòng)，注重發(fā)揮大眾傳媒和新媒體的作用，發(fā)掘和培育水利法治宣傳教育先進(jìn)典型。

六是切實(shí)加強(qiáng)政策研究管理。強(qiáng)化政研項(xiàng)目立項(xiàng)管理和過(guò)程管理，進(jìn)一步提升政策研究成果的質(zhì)量和應(yīng)用水平，積極發(fā)揮政策研究成果對(duì)水利決策需求的有力支撐作用。