我國(guó)水務(wù)管理20年回顧與展望

程曉冰

（水利部水資源司，100053，北京）

城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，對(duì)轄區(qū)內(nèi)涉水行政事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，即對(duì)城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等方面的涉水行政事務(wù)進(jìn)行一體化管理。自1993年深圳市成立水務(wù)局以來(lái)，我國(guó)水務(wù)管理已經(jīng)走過(guò)了20多年的發(fā)展歷程。截至2014年年底，全國(guó)組建水務(wù)局或由水利局承擔(dān)水務(wù)管理職能的縣級(jí)以上行政區(qū)近2 000個(gè)，占縣級(jí)以上行政區(qū)的80%以上。這些地區(qū)在統(tǒng)一調(diào)配地表與地下、城市與農(nóng)村、區(qū)內(nèi)與區(qū)外水資源，統(tǒng)一編制涉水規(guī)劃，保障城鄉(xiāng)防洪安全、供水安全、水生態(tài)環(huán)境安全等方面，取得了顯著成效。

當(dāng)前我國(guó)水安全新老問(wèn)題交織，面臨著水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問(wèn)題，水治理體系改革與治理能力的提升愈發(fā)迫切。針對(duì)國(guó)情水情，習(xí)近平總書(shū)記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針。節(jié)水優(yōu)先，就是要保障水資源的可持續(xù)利用；空間均衡，就是要強(qiáng)化水資源和水環(huán)境剛性約束；系統(tǒng)治理，就是要統(tǒng)籌山水林田湖各要素；兩手發(fā)力，就是要深化水治理體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮政府作用和市場(chǎng)機(jī)制作用。在當(dāng)前全面深化改革之際，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記的重要講話(huà)精神，回顧水務(wù)管理發(fā)展歷程，總結(jié)取得的成效經(jīng)驗(yàn)，分析面臨的問(wèn)題，展望今后發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家水治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、水務(wù)管理20年發(fā)展歷程

回顧20年來(lái)水務(wù)管理發(fā)展，大致可以分成3個(gè)階段：1993—1999年是水務(wù)管理的起步探索階段，2000—2008年是水務(wù)管理的快速發(fā)展階段，2009年后進(jìn)入水務(wù)管理的自主發(fā)展階段。

1.起步探索階段

20世紀(jì)90年代初期，以廣東省深圳市和陜西省洛川縣為代表的部分地方政府，為緩解城鄉(xiāng)水短缺與水污染問(wèn)題，探索開(kāi)展了以城鄉(xiāng)涉水行政事務(wù)一體化管理為核心的水務(wù)管理體制改革。通過(guò)組建水務(wù)局，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等方面涉水行政事務(wù)的一體化管理。1993年，深圳市率先組建了全國(guó)第一家城市水務(wù)局，同年洛川縣也成立了全國(guó)第一家縣級(jí)水務(wù)局，此后，水務(wù)管理體制改革逐漸在全國(guó)各地興起。這一階段的水務(wù)管理體制改革范圍小、個(gè)數(shù)少，尚處于積累經(jīng)驗(yàn)階段。黑龍江、遼寧、廣東、河北、河南、陜西、山東等7省100多個(gè)市縣進(jìn)行了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的試點(diǎn)探索。

2.快速發(fā)展階段

2000年，中央十五屆五中全會(huì)明確提出“改革水的管理體制”要求后，各級(jí)地方政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，緩解城市水資源供需壓力，普遍進(jìn)行了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理這種新型管理體制的探索，改革步伐明顯加快。北京、上海、海南等?。ㄖ陛犑校┫嗬^組建水務(wù)局，至2008年年底，全國(guó)組建水務(wù)局或由水利局承擔(dān)水務(wù)管理職能的縣級(jí)以上行政區(qū)達(dá)1500余個(gè)。這一階段，水利部為適應(yīng)水務(wù)管理體制改革形勢(shì)，制定了一系列部門(mén)文件、水務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展了水務(wù)行業(yè)統(tǒng)計(jì)、水務(wù)信息化建設(shè)等工作，并相繼就為什么要進(jìn)行水務(wù)管理體制改革、如何進(jìn)行水務(wù)管理體制改革、水務(wù)管理體制改革的目標(biāo)和任務(wù)召開(kāi)了三次全國(guó)水務(wù)管理體制改革工作座談會(huì)，加強(qiáng)了對(duì)全國(guó)水務(wù)管理體制改革工作的指導(dǎo)。

3.自主發(fā)展階段

2008年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《水利部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕75 號(hào)），明確“將城市涉水事務(wù)的具體管理職責(zé)交給城市人民政府，并由城市人民政府確定供水、節(jié)水、排水、污水處理方面的管理體制”，為地方開(kāi)展水管理體制改革留出了空間。自此，全國(guó)水務(wù)管理進(jìn)入自主發(fā)展階段。在此期間，各地因地制宜、自主持續(xù)推進(jìn)水務(wù)管理體制改革，天津、廣州、石家莊、鄭州、南昌、蘭州、昆明、長(zhǎng)沙等一批重要城市相繼組建水務(wù)局，海南省經(jīng)中編辦批準(zhǔn)成立了全國(guó)第一家水務(wù)廳。截至2014年年底，全國(guó)縣級(jí)以上水務(wù)局和承擔(dān)水務(wù)管理職能的水利局占全國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)的比例已經(jīng)超過(guò)80%。實(shí)行水務(wù)管理的地區(qū)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)45萬(wàn)億元，占全國(guó)的70%以上，總?cè)丝诔^(guò)9.9億人，占全國(guó)的71%以上。

二、水務(wù)管理主要成效

各地組建水務(wù)部門(mén)后，發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)，對(duì)各類(lèi)涉水活動(dòng)進(jìn)行宏觀監(jiān)管和微觀調(diào)控，取得了顯著成效：

一是克服了部門(mén)之間職責(zé)交叉、政出多門(mén)、辦事效率低的弊端，彰顯了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)。各地實(shí)行水務(wù)一體化管理后，使管理層次扁平化，減少了管理過(guò)程中因各部門(mén)之間的管理權(quán)限、管理職責(zé)交叉而產(chǎn)生的政出多門(mén)的桎梏，減輕了政府在水資源配置上的協(xié)調(diào)任務(wù)，克服了辦事效率低下的弊端，體現(xiàn)了“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”原則，降低了行政管理成本。

二是逐步健全了水務(wù)管理法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為依法管理和規(guī)范各項(xiàng)涉水行政事務(wù)提供了法律保障。實(shí)行水務(wù)一體化管理的地區(qū)，一方面修訂現(xiàn)有法規(guī)中與管理體制不相適應(yīng)的部分，另一方面填補(bǔ)法律空白，制定出臺(tái)新的行業(yè)法規(guī)，逐步建立健全地方性水務(wù)管理法規(guī)體系，為城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理提供法律保障。

三是構(gòu)建了統(tǒng)一的水務(wù)規(guī)劃體系，使水資源綜合規(guī)劃與水源、供水、節(jié)水、排水、污水處理、中水回用有機(jī)結(jié)合。在確立水務(wù)一體化管理體制后，各地按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綜合治理的治水理念，將綜合規(guī)劃與專(zhuān)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合，傳統(tǒng)水資源規(guī)劃與城市供水、排水等行業(yè)規(guī)劃相結(jié)合，構(gòu)建水務(wù)規(guī)劃體系，并以規(guī)劃為龍頭，統(tǒng)攬水務(wù)工作全局，引領(lǐng)水務(wù)行業(yè)發(fā)展。

四是統(tǒng)籌調(diào)度多種水源，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的供水體系，提高了水資源承載能力與供水保障能力。有利于統(tǒng)籌調(diào)度地表水與地下水，優(yōu)化配置城市與農(nóng)村、區(qū)內(nèi)與區(qū)外水資源；有利于充分發(fā)揮水利工程效益，緩解水資源供需矛盾，提高區(qū)域水資源承載能力；有利于改革城鄉(xiāng)供水二元分割體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)供水，改善飲用水水質(zhì)；有利于保障城鄉(xiāng)居民飲水安全，提升公共服務(wù)均等化水平。

五是將防洪、河道治理、排水和污水處理工程與城市建設(shè)相結(jié)合，打造了人水和諧宜居的環(huán)境，促進(jìn)城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。各地將防洪工程與市政工程相結(jié)合，河道整治與水生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，水網(wǎng)連通與景觀建設(shè)相結(jié)合，充分發(fā)揮水務(wù)工程的環(huán)境效益，提升城市品位，促進(jìn)人水和諧。

六是強(qiáng)化了政府對(duì)水務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管，有利于建設(shè)統(tǒng)一的水務(wù)市場(chǎng)，全面提高水務(wù)管理效率和效益。各地在城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理體制改革過(guò)程中逐步探索建立了多元化、多層次、多渠道的水務(wù)投融資機(jī)制，多地采用PPP模式加快了城鄉(xiāng)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)步伐，政府主導(dǎo)、社會(huì)籌資、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)開(kāi)發(fā)的水務(wù)運(yùn)行機(jī)制正在逐步形成，水務(wù)市場(chǎng)化的格局已具雛形。

三、水務(wù)管理面臨的問(wèn)題

從全國(guó)范圍來(lái)看，水務(wù)管理體制改革在多個(gè)方面帶來(lái)了顯著成效，但不可否認(rèn)，有相當(dāng)一部分地區(qū)，其水務(wù)管理仍面臨一些問(wèn)題，如水務(wù)管理體制改革共識(shí)不足、水務(wù)職能配置不合理、水務(wù)市場(chǎng)機(jī)制不健全、水務(wù)管理方式和管理能力不適應(yīng)、用水者有效參與不夠等。目前在一定程度上制約水務(wù)管理效果發(fā)揮的主要問(wèn)題有以下五方面。

一是對(duì)水務(wù)管理體制改革缺乏廣泛共識(shí)。我國(guó)水務(wù)管理體制改革是自下而上推進(jìn)的，目前市、縣層面城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理體制已占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但中央層面是繼續(xù)保持并完善“多龍治水”模式還是改革成“一龍治水”模式，以及“多龍治水”模式如何清晰界定不同管理部門(mén)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，還沒(méi)有形成廣泛的共識(shí)。

二是水務(wù)管理體制改革上下不同步。由于社會(huì)各界對(duì)水務(wù)管理體制改革尚未形成廣泛共識(shí)，致使各級(jí)水務(wù)管理體制改革不同步，工作運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢，不利于各級(jí)涉水行政主管部門(mén)之間建立工作聯(lián)系，難以對(duì)各地水務(wù)一體化管理形成有效的指導(dǎo)，同時(shí)也造成水務(wù)投資渠道不通暢。

三是水務(wù)管理發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用不充分。水務(wù)管理涉及面寬，發(fā)揮政府與市場(chǎng)兩方面力量是必然要求。但目前水務(wù)管理過(guò)程中利用市場(chǎng)機(jī)制仍不充分，水務(wù)投融資渠道單一的問(wèn)題仍較明顯，與大規(guī)模水務(wù)建設(shè)和管理需求不相匹配，難以滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共水產(chǎn)品和水服務(wù)需求。

四是水務(wù)管理方式和管理能力不適應(yīng)。水務(wù)管理體制改革對(duì)政府主管部門(mén)的管理方式提出了新要求，但是多年形成的傳統(tǒng)管理方式、專(zhuān)業(yè)構(gòu)成等還不能在短期內(nèi)完全轉(zhuǎn)變，水務(wù)管理方式和管理能力還不能完全適應(yīng)水務(wù)一體化管理的需要。

五是用水者有效參與度不高。水務(wù)一體化管理缺乏必要的監(jiān)督權(quán)力和手段，用水者參與程度不高，造成水務(wù)管理過(guò)程不公開(kāi)和透明度不足的問(wèn)題仍比較普遍，制約了水務(wù)管理效率和服務(wù)水平的提高，不利于各項(xiàng)水務(wù)職能落到實(shí)處，也不利于提高用水者對(duì)于水務(wù)管理體制改革的理解和支持程度。

應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)到，改革過(guò)程中產(chǎn)生問(wèn)題是正常的，從某種意義上講，改革的過(guò)程就是不斷解決問(wèn)題的過(guò)程，要用發(fā)展的眼光來(lái)看待和解決這些問(wèn)題。

四、展 望

20年來(lái)，我國(guó)水務(wù)管理從無(wú)到有，從點(diǎn)到面，逐步深化?；仡櫩偨Y(jié)水務(wù)管理體制改革的發(fā)展歷程，可以看出，實(shí)行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，統(tǒng)一調(diào)配區(qū)內(nèi)與區(qū)外、地表與地下、城市與鄉(xiāng)村水資源，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，有利于提高水資源利用效率與效益，密切契合了“節(jié)水優(yōu)先”的治水根本方針；實(shí)行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，構(gòu)建覆蓋水源、供水、用水、排水、節(jié)水、污水處理回用等社會(huì)水循環(huán)各主要環(huán)節(jié)的完整管理鏈條，充分體現(xiàn)了“系統(tǒng)治理”的治水思想方法；實(shí)行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，將防洪、河道治理、排水及污水處理工程與城鄉(xiāng)建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)，增強(qiáng)了水資源環(huán)境承載力，嚴(yán)格遵循了“空間均衡”的治水原則；實(shí)行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，搭建水務(wù)投融資平臺(tái)，培育統(tǒng)一的水務(wù)市場(chǎng)，切實(shí)符合了“兩手發(fā)力”的治水要求。

水務(wù)一體化管理是積極踐行新時(shí)期治水方針的具體體現(xiàn)，是契合水資源的自然水循環(huán)與社會(huì)水循環(huán)雙重屬性的水管理體制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾生活水平的提高，城鄉(xiāng)居民從供水、用水、排水、防洪、排澇、水環(huán)境治理、水生態(tài)保護(hù)等方面對(duì)保障水安全提出了越來(lái)越高的要求?？梢灶A(yù)見(jiàn)，今后城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理在統(tǒng)籌解決水量、水質(zhì)、水生態(tài)問(wèn)題，對(duì)接城市和農(nóng)村基本水公共服務(wù)，不斷滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的水公共服務(wù)要求等方面必將發(fā)揮更大的作用。

[1]陳雷.全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度 保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展[J].中國(guó)水利，2012（10）.

[2]胡四一.認(rèn)真貫徹十七大精神 全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 扎實(shí)推進(jìn)水資源管理工作[J].水利發(fā)展研究，2008（1）.

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