宿州市實行水權(quán)交易制度探析

王子文 范曉君

宿州市實行水權(quán)交易制度探析

王子文 范曉君

宿州市地處安徽省淮北平原北部，位于黃淮海平原南端，總?cè)丝?49萬，國土面積9787km2，其中平原面積占91%。主要河道自北向南依次分布有：廢黃河、利民河、大沙河、王引河、潼河、龍河、老濉河、濉河、新汴河、沱河、澮河、澥河等自然和人工河道。

宿州市是農(nóng)業(yè)大市，人口多，人均土地少，水資源緊缺。全市多年平均降水量866.1mm，地表水資源量為16.171億m3，地下水資源量為16.459億m3，扣除地表水與地下水重復(fù)量4.139億m3，多年平均水資源總量為28.491億m3。宿州市水資源總量約為34.8億m3，人均占有量556 m3，畝均占有量431m3，分別不足全省的1/2，全國的1/4。2014年新汴河全年期為Ⅲ～Ⅳ類；新濉河和老濉河全年期為Ⅳ～Ⅴ類；廢黃河全年期為Ⅴ類；奎河、蕭濉新河、澮河、沱河、利民河、龍河、運糧河、小黃河、岳洪河和石梁河全年期為劣Ⅴ類水質(zhì)。2014年宿州市10個省級水功能區(qū)水質(zhì)達標率僅為40.0%。水資源緊缺狀況相當嚴重。

一、我國水權(quán)交易形成

1.水權(quán)政治背景

解決水資源短缺已成為實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。在我國水資源呈現(xiàn)剛性約束的背景下，僅僅依靠傳統(tǒng)的行政手段配置水資源，短缺矛盾難以得到真正解決。只有通過制度創(chuàng)新，引入市場機制，對水資源進行優(yōu)化配置，合理規(guī)劃水資源的分配，科學節(jié)水，提高用水效率，才能從根本上解決我國的水資源短缺問題。十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，針對水資源領(lǐng)域提出了推行水權(quán)交易制度的目標。2014年，水利部印發(fā)《關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》，召開水權(quán)試點工作啟動會，在7個省區(qū)開展不同類型的水權(quán)試點工作，力爭用2～3年時間，在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)、相關(guān)制度建設(shè)等方面取得突破，為全國層面推進水權(quán)改革提供經(jīng)驗借鑒。

2.水權(quán)學術(shù)理論

在我國學術(shù)理論界，對水權(quán)內(nèi)涵的理解主要有以下幾種主流觀點：第一，是以崔建遠、裴麗萍等為代表，即水權(quán)“一權(quán)說”。崔建遠認為水權(quán)是使用、受益水資源的權(quán)利，這里的水資源是指依法取得的地表水和地下水的使用權(quán)。裴麗萍認為水權(quán)是水資源非所有人按照法律規(guī)定或者合同約定享有的對水資源的使用或收益的權(quán)利，它是一項法律制度，是與水資源所有權(quán)相獨立的。第二，是水權(quán)“二權(quán)說”。這個學說認為水權(quán)指的是水資源的所有權(quán)與使用權(quán)。第三，是水權(quán)“多權(quán)說”。這種學說認為水權(quán)除了包含了水資源的所有權(quán)和水資源的使用權(quán)，也包括了水資源的所有權(quán)以及水資源的使用權(quán)相關(guān)的別的一些權(quán)利，其形成了權(quán)利束。在《自然資源法》中肖乾剛說：“水的所有權(quán)和其他別種的利用水的權(quán)利的總的稱呼就是水權(quán)，這個水權(quán)指的主要方面包括水資源的所有權(quán)、水資源的取水權(quán)以及其他與水資源利用相聯(lián)的一些權(quán)益?！?/p>

3.水權(quán)交易

黃錫生教授認為，水權(quán)交易是指平等的市場主體之間，為了一定的經(jīng)濟目的，對從國家受讓取得的資源水使用權(quán)、取水權(quán)以及獲得取水權(quán)后經(jīng)勞動而得的產(chǎn)品水權(quán)進行的有償轉(zhuǎn)讓。還有學者認為，水權(quán)交易是指水權(quán)人將其依法取得的水資源使用權(quán)通過簽訂水權(quán)交易合同等合法的方式轉(zhuǎn)讓給其他用水人的行為，是通過市場機制進行的水權(quán)再分配，水權(quán)交易中轉(zhuǎn)讓的水權(quán)必須是水權(quán)人依法取得的，水資源使用人既可將水資源使用權(quán)全部轉(zhuǎn)讓也可部分轉(zhuǎn)讓。水權(quán)交易包括水權(quán)交易的主體、水權(quán)交易的對象.水權(quán)交易的形式等內(nèi)容。

4.水權(quán)交易制度

水權(quán)交易制度是在世界性水資源短缺和不平衡的狀況下，我們認識到需要改變水資源的使用利用方式，以市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合的方式優(yōu)化配置水資源，合理統(tǒng)籌水資源短缺的地域，從而實現(xiàn)水資源的更規(guī)范使用而產(chǎn)生的。由于都認為水資源是國家公共所有，所以水權(quán)交易制度主要是關(guān)于水資源使用權(quán)方面的制度。水權(quán)交易制度概括來說是合理完整的規(guī)則系統(tǒng)，它是由水權(quán)交易的市場、調(diào)整水權(quán)交易的相關(guān)機構(gòu)和水權(quán)交易的各種關(guān)系等等一個系列的法律和規(guī)范形成的。

二、我國近幾年水權(quán)交易實踐

近些年來，我國很多地方出現(xiàn)了學術(shù)上稱之為“水權(quán)交易”的實踐活動，這些實踐活動表明我國水權(quán)交易制度的雛形已經(jīng)在實踐中開展起來。具有代表性的有2000年的東陽—義烏“水權(quán)交易”案例、2002年甘肅張掖市推行的“水票”轉(zhuǎn)讓制、黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換等。

1.東陽市—義烏市水權(quán)交易

2000年11月24日，浙江省義烏市和東陽市簽訂有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫的部分用水權(quán)的協(xié)議，開創(chuàng)了我國首例水權(quán)交易的先河。協(xié)議規(guī)定的主要內(nèi)容：一是義烏市一次性出資2億元購買東陽市橫錦水庫每年的4999.9萬m3水的使用權(quán)；二是轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后水庫原所有權(quán)不變，水庫運行管理、工程維護仍由東陽市負責，義烏市按當年實際供水量0.1元/m3支付綜合管理費（包括水資源費）。三是從橫錦水庫到義烏市引水管道工程由義烏市負責規(guī)劃設(shè)計和投資建設(shè)，其中東陽市境內(nèi)段引水工程的有關(guān)政策處理和管道工程施工由東陽市負責，費用由義烏市承擔。義烏市購買用水權(quán)的2億元資金，根據(jù)引水工程進程分期付清。2005年元月，東陽—義烏橫錦水庫引水工程正式通水，標志著這一交易實踐獲得了實質(zhì)性的成功。

2.張掖市推行的水票轉(zhuǎn)讓制

2002年甘肅省張掖市被水利部正式確定為全國第一個節(jié)水型社會試點后，開始探索新的水資源管理體制，在總量控制、定額管理的基礎(chǔ)上建立了水票交易形式的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。其運行機制是：在核定用水戶灌水面積、分析確定用水定額、層層分配水量的基礎(chǔ)上向各用水戶核發(fā)水資源使用權(quán)證書，詳細規(guī)定了持證人擁有的水權(quán)標的、行業(yè)用水定額等。農(nóng)民以持有的水權(quán)證上核定的水量作為依據(jù)購買水票，用水時先交水票后放水，水票成為水權(quán)轉(zhuǎn)讓的載體。如果超額用水，需要通過市場交易從有水票節(jié)余者手中購買，農(nóng)戶節(jié)約的水票在同一渠系內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓。

在這次水權(quán)轉(zhuǎn)讓中，首先，政府按照用地狀況、用水狀況來發(fā)放水權(quán)證，是一個水權(quán)初始分配的過程。初始分配中做到了按時間優(yōu)先，并且照顧和尊重歷史習慣和河流的分布。其次，張掖水票轉(zhuǎn)讓是水權(quán)在農(nóng)業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，并且只是在一個區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)讓，會影響到第三人利益和其他主體利益的可能性很小。離我們設(shè)想的農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)用水的轉(zhuǎn)讓，跨地區(qū)、跨流域的水權(quán)轉(zhuǎn)讓的距離還很遠。

3.黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換

黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方按照《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實施辦法(試行)》第四條規(guī)定，必須是依法獲得黃河取水權(quán)并在一定期限內(nèi)擁有節(jié)余水量或者通過工程節(jié)水措施擁有節(jié)余水量的取水人。也就是說，出讓方有兩個必備條件，一是獲得黃河取水權(quán)，即直接取用黃河干支流地表水和流域內(nèi)地下水的取水人，依法向具有管轄權(quán)的黃河水利委員會或地方各級人民政府水行政主管部門申請領(lǐng)取取水許可證，并交納水資源費，取得黃河取水權(quán)。二是擁有節(jié)余水量，即提出節(jié)水方案，進行節(jié)水改造工程的建設(shè)與運行管理，通過節(jié)水工程驗收后證明其節(jié)余水量的存在。而受讓方不但要符合用水需求、提出合理性分析，更是有實力完成取水工程等項目的人。

黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換雖然是一種受到多方限制的交易方式，但它是一種以水資源使用權(quán)之一，即取水權(quán)為標的的交易，是一種真正意義上的水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實踐。雖然黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換是我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓的一種有益嘗試，但是黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換也有其不可避免的局限性。

4.寶雞市的水權(quán)管理辦法

《寶雞市水權(quán)轉(zhuǎn)換管理暫行辦法》規(guī)定，水權(quán)轉(zhuǎn)換應(yīng)在寶雞市行政區(qū)劃范圍內(nèi)進行，在轉(zhuǎn)換中雙方必須簽署水權(quán)轉(zhuǎn)換協(xié)議。水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方必須是擁有初始水權(quán)并在一定期限內(nèi)有節(jié)余水量，或者通過工程節(jié)水措施取得節(jié)余水量的用水單位或個人。轉(zhuǎn)換期限最長為25年，并不得超過出讓方取水權(quán)許可年限。轉(zhuǎn)換的費用主要包括治水成本和合理收益。在水權(quán)轉(zhuǎn)換有效期內(nèi)，受讓方不得擅自改變?nèi)∷猛?，并嚴格?zhí)行流域水量調(diào)度指令，確保流域水量調(diào)度要求?！掇k法》還規(guī)定，人的基本生活需求水量、地下水限采區(qū)、對生態(tài)環(huán)境分配的水權(quán)和對公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三者利益可能造成重大影響的不得進行水權(quán)轉(zhuǎn)換，不得向國家限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)的用水人進行水權(quán)轉(zhuǎn)換。

三、宿州市實行水權(quán)制度的一些構(gòu)想

1.最嚴格水資源管理制度提出的三條紅線與水權(quán)管理制度關(guān)系

最嚴格水資源管理制度“三條紅線”是建立水權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提。通過實施“三條紅線”管理，特別是建立省、市、縣三級行政區(qū)域的用水總量控制指標體系，加快開展重要江河水量分配，確定區(qū)域取用水總量和權(quán)益，為水資源使用權(quán)確權(quán)登記以及水權(quán)交易提供基礎(chǔ)。對于已達到甚至超過用水總量控制指標的地區(qū)，新增用水需求可通過水權(quán)交易來實現(xiàn)，這是推動水權(quán)制度建設(shè)的強大動力。

另一方面，水權(quán)制度是落實最嚴格水資源管理制度的重要市場手段，是促進水資源節(jié)約和保護的重要激勵機制。在用水總量控制的前提下，通過水資源使用權(quán)確權(quán)登記，依法賦予取用水戶對水資源使用和收益的權(quán)利；通過水權(quán)交易，推動水資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格和市場競爭，實現(xiàn)水資源使用效益最大化和效率最優(yōu)化；通過加強用途管制和市場監(jiān)管，保證生態(tài)、農(nóng)業(yè)等用水不被擠占，保障取用水戶的合法權(quán)益；通過市場手段，由“要我節(jié)水”變成“我要節(jié)水”，建立促進水資源節(jié)約和保護的激勵機制，從而實現(xiàn)水資源更合理的配置、更高效的利用、更有效的保護。

2.宿州市水權(quán)交易面臨的六大困難

推動水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序，必須具備相應(yīng)基礎(chǔ)性條件，宿州市面臨以下困難：

一是沒有明晰的初始水權(quán)。明晰初始水權(quán)是開展水權(quán)交易的前提，根據(jù)我國法律法規(guī)和水資源管理實際，主要是明晰取用水戶的取水權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水的使用權(quán)。二是沒有相應(yīng)的水權(quán)交易平臺。三是沒有相對規(guī)范化的水權(quán)交易規(guī)則體系。四是計量、監(jiān)測等技術(shù)支撐手段欠缺。五是沒有較為完善的用途管制制度和水市場監(jiān)管制度等。六是宿州市實際取水量與許可水量相差較大。

目前水權(quán)水市場建設(shè)總體上還處于探索階段，面臨著不少困難和問題。一是法律上不甚清晰?！稇椃ā贰端ā泛汀段餀?quán)法》等法律雖然明確了水資源所有權(quán)和取水權(quán)，但對水資源占有、使用、收益、處置等權(quán)利缺乏具體規(guī)定。有關(guān)法律法規(guī)僅對取水權(quán)轉(zhuǎn)讓作出原則規(guī)定，且限定于節(jié)約的水資源。對于跨行政區(qū)域的水權(quán)或者水量交易，法律上還沒有通用的規(guī)定。水權(quán)交易的主體、范圍、價格、期限等要素尚未明確。二是水權(quán)交易主體未明確。水權(quán)交易主體應(yīng)為取水權(quán)轉(zhuǎn)讓方，應(yīng)限定于依法獲得取水權(quán)的單位或者個人，但政府或灌區(qū)、水庫的管理單位能否直接作為交易主體尚待討論。三是水權(quán)交易平臺建設(shè)滯后。四是水權(quán)保護和監(jiān)管制度、用途管制制度等尚需健全。五是現(xiàn)代水資源監(jiān)控能力不足。水量水質(zhì)現(xiàn)代化監(jiān)測設(shè)施建設(shè)滯后，水權(quán)交易和監(jiān)管缺乏基礎(chǔ)支撐。六是宿州市取水許可辦證率低。2014年宿州市工業(yè)用水總量為2.680億m3，而許可水量不足1億m3。

四、結(jié)語

宿州市的水資源在地域和時間上都存在不均衡不合理的情況，而隨著水資源的日益緊缺和水資源利用方面各種問題和矛盾的加劇，建立起一套有水權(quán)交易法律制度支持的水權(quán)交易制度勢在必行。只有建立起了完善的水權(quán)交易制度，并且水權(quán)交易制度合理有效，才能提高水資源利用效率，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。在水權(quán)有了明晰界定之后，應(yīng)該明晰水權(quán)交易的內(nèi)容，在相應(yīng)制度的支持下，進一步探討水權(quán)交易市場的建立。另外，水權(quán)的初始分配問題，水權(quán)交易中政府的管理以及水價的確定等問題也需要認真思考和探討

（作者單位：宿州市水利局234000）