探索水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建
——以前坪水庫(kù)為例

尹星 陳立強(qiáng) 婁云

探索水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建
——以前坪水庫(kù)為例

尹星 陳立強(qiáng) 婁云

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾不斷擴(kuò)大，水環(huán)境及生態(tài)環(huán)境日益惡化，流域內(nèi)部分地區(qū)水資源利用率較低，供需水矛盾日益突出。為保障水資源的合理利用以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，在沙潁河支流北汝河上游新建前坪水庫(kù)。為確保庫(kù)區(qū)水質(zhì)以及下游居民飲用水水質(zhì)安全，庫(kù)區(qū)開展綜合整治措施，削減污染物產(chǎn)生量，控制畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的面源污染等；同時(shí)，水庫(kù)建成后作為飲用水水源地應(yīng)劃定水源保護(hù)區(qū)。隨著一系列水污染防治措施的實(shí)施，上游區(qū)域的發(fā)展、建設(shè)受到一定程度的制約，上下游之間的矛盾日益加深。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是調(diào)整上下游利益關(guān)系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。2012年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，將建立健全水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列為最嚴(yán)格水資源管理制度的考核指標(biāo)。本研究以前坪水庫(kù)水源保護(hù)區(qū)為例，探索水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的方法、方式以及途徑等，為流域內(nèi)水資源的可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。

二、水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

隨著水庫(kù)水源保護(hù)區(qū)的劃定，水庫(kù)上下游之間利益矛盾逐漸凸顯。在水庫(kù)所在的流域系統(tǒng)中，上游、下游地區(qū)往往陷入兩難的困境。上游地區(qū)或許為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而過(guò)度開發(fā)利用水及生態(tài)資源，破壞原有的生態(tài)環(huán)境，對(duì)下游地區(qū)造成負(fù)面影響；抑或上游地區(qū)致力于良好的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，從而導(dǎo)致發(fā)展緩慢。長(zhǎng)此以往，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而破壞者未能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這種經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)的失衡導(dǎo)致不僅各地區(qū)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，也致使環(huán)境資源破壞殆盡。因此，構(gòu)建一套長(zhǎng)期、有效的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于充分調(diào)動(dòng)水源保護(hù)區(qū)保護(hù)資源的積極性，有利于保護(hù)水庫(kù)水源保護(hù)區(qū)的水質(zhì)；同時(shí)，推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)上游供水區(qū)及下游受水區(qū)的公平、和諧的發(fā)展，在良好的水及生態(tài)效益和較高的經(jīng)濟(jì)效益的雙重推動(dòng)下，更有利于保護(hù)區(qū)水資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效穩(wěn)定。

三、水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

1.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體與客體

堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償主體主要有兩類。首先，鑒于保護(hù)區(qū)生態(tài)問(wèn)題具有社會(huì)性和環(huán)境保護(hù)的公益性，當(dāng)?shù)卣胸?zé)任和義務(wù)調(diào)整上游保護(hù)區(qū)生態(tài)維護(hù)者和建設(shè)者的生產(chǎn)發(fā)展權(quán)以及下游受益者的自由權(quán)。其次，供水區(qū)政府、企業(yè)及居民作為水源地的環(huán)境受益者及消費(fèi)者，有義務(wù)為上游水資源的保護(hù)及生態(tài)環(huán)境的建設(shè)付出相應(yīng)代價(jià)。水資源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w主要是為生態(tài)保護(hù)、保證水質(zhì)而錯(cuò)失發(fā)展機(jī)會(huì)的相關(guān)企業(yè)和城鎮(zhèn)居民，以及保護(hù)區(qū)的建設(shè)者、宣傳者以及相關(guān)政府單位。

2.補(bǔ)償途徑與方法

隨著水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展與深入，單一的政府補(bǔ)償形式逐漸顯現(xiàn)出局限性，但市場(chǎng)手段尚不成熟，存在諸多不足，無(wú)法建立起完全意義上的市場(chǎng)補(bǔ)償手段。目前國(guó)內(nèi)多以政府補(bǔ)償為基礎(chǔ)，在政府補(bǔ)償途徑的基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，形成以政府補(bǔ)償為主的多渠道、多方式的生態(tài)補(bǔ)償途徑。例如常書銘在山西汾河水庫(kù)的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中提出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、水生態(tài)補(bǔ)償基金和異地開發(fā)多種途徑相互支撐的補(bǔ)償途徑。新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償采用中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和省政府補(bǔ)償資金的形式。松花江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中采用污染賠償金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政收入、生態(tài)補(bǔ)償資金和征收水資源稅五種補(bǔ)償方式，多方面、多渠道地建立高效的補(bǔ)償機(jī)制。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)內(nèi)開展生態(tài)價(jià)值化研究的時(shí)間較短，目前常采用的方法主要有機(jī)會(huì)成本法、代替市場(chǎng)法、生產(chǎn)率變動(dòng)法、支付意愿法和人力資本法等。例如，陳偉在錢塘江源頭核心區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的調(diào)研中，對(duì)核心區(qū)共79個(gè)行政村進(jìn)行調(diào)研用以確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。青獅潭水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償研究中采用補(bǔ)償額度來(lái)計(jì)算機(jī)會(huì)成本，用以核定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。陳寧等利用影子價(jià)格分析生態(tài)環(huán)境供水經(jīng)濟(jì)效益。

四、前坪水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初步構(gòu)建

1.研究區(qū)域概況

現(xiàn)階段，北汝河防洪標(biāo)準(zhǔn)不足10年一遇，干流無(wú)大型控制性工程，54%以上的山丘區(qū)洪水未得到控制。前坪供水區(qū)2012年總需水量為5726萬(wàn)m3，實(shí)際年供水量為3661萬(wàn)m3，缺水量2065萬(wàn)m3，顯然，供水區(qū)目前的供水量無(wú)法滿足城市發(fā)展、人口劇增、工業(yè)增長(zhǎng)對(duì)需水量的要求。

前坪水庫(kù)位于淮河流域沙潁河支流北汝河上游、河南省洛陽(yáng)市汝陽(yáng)縣縣城以西9km的前坪村。水庫(kù)以防洪為主，結(jié)合灌溉、供水兼顧發(fā)電等綜合利用的大型水庫(kù)工程，水庫(kù)總庫(kù)容5.90億m3，最大壩高90.7m，控制流域面積1325km2。前坪水庫(kù)工程可控制北汝河山丘區(qū)洪水，將北汝河防洪標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)狀不足10年一遇提高到20年一遇。水庫(kù)灌區(qū)面積50.8萬(wàn)畝，每年可向下游城鎮(zhèn)提供生活及工業(yè)供水6300萬(wàn)m3，水電裝機(jī)容量6000kW，多年平均發(fā)電量1881萬(wàn)kW·h。

水庫(kù)建成后，對(duì)水資源的年內(nèi)分配將起到較好的調(diào)節(jié)作用，汛末可攔蓄大量洪水，供給枯季灌溉和全年城市供水之用，并可在平水或豐水年份充分利用水庫(kù)的多年調(diào)節(jié)性能蓄水供枯水年份的利用。

2.前坪水庫(kù)飲用水源地的劃分

前坪水庫(kù)的主要任務(wù)之一是為城市供水，飲用水水源保護(hù)直接關(guān)系到人民生命健康。依照《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)城市供水條例》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)前坪水庫(kù)的地理位置、污染特征、污染源分布、排水區(qū)分布、水源地規(guī)模、水量等情況，建議前坪水庫(kù)水源地保護(hù)區(qū)劃分如下：

（1）前坪水庫(kù)水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)

前坪水庫(kù)取水口（引水洞）在壩址處，一級(jí)保護(hù)區(qū)水域：從壩址至上游500m的庫(kù)區(qū)范圍；一級(jí)保護(hù)區(qū)陸域：水庫(kù)正常蓄水位線403m以上200m范圍內(nèi)的陸域，但不超過(guò)流域分水嶺。

（2）前坪水庫(kù)水源地二級(jí)保護(hù)區(qū)

二級(jí)保護(hù)區(qū)水域：從一級(jí)水域保護(hù)區(qū)外徑向距離2km以內(nèi)的水域范圍；二級(jí)保護(hù)區(qū)陸域：二級(jí)保護(hù)區(qū)陸域?yàn)橐患?jí)保護(hù)區(qū)外3km范圍內(nèi)的區(qū)域。

（3）前坪水庫(kù)水源地準(zhǔn)保護(hù)區(qū)

準(zhǔn)保護(hù)區(qū)：建議將流域二級(jí)保護(hù)區(qū)以外整個(gè)前坪水庫(kù)庫(kù)面水域及庫(kù)尾上溯5km河道及河道兩側(cè)2km的陸域均劃定為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。

水源地的劃分，對(duì)庫(kù)區(qū)水質(zhì)提供了保障，但同時(shí)對(duì)流域上游及水源地地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了限制，這些地區(qū)為保障流域下游的水環(huán)境而失去了部分經(jīng)濟(jì)利益，造成了上游一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低。因此，從水生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)中受益區(qū)應(yīng)當(dāng)給予服務(wù)區(qū)一定的補(bǔ)償，使流域上下游建立一種相對(duì)的合理、公平的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于流域上、下游經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展和生態(tài)保護(hù)均有激勵(lì)作用。

3.前坪水庫(kù)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體

前坪水庫(kù)主要供水范圍包括汝州市區(qū)，汝陽(yáng)縣城區(qū)、工業(yè)區(qū)、小店鎮(zhèn)、上店鎮(zhèn)，郟縣縣城。由此推斷前坪水庫(kù)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是前坪水庫(kù)供水范圍內(nèi)的市民、企業(yè)事業(yè)單位等用水主體及市政府，補(bǔ)償對(duì)象主要為保護(hù)水質(zhì)而付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)的上游嵩縣及汝陽(yáng)縣6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

4.前坪水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償途徑

結(jié)合前坪水庫(kù)所在區(qū)域及主客體關(guān)系等特點(diǎn)，參考類似水庫(kù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建議前坪水庫(kù)的水生態(tài)補(bǔ)償途徑主要以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境資源稅和生態(tài)補(bǔ)償基金3種為主。

（1）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

首先，國(guó)家及政府部門制定和完善前坪水庫(kù)上游各縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)扶持政策，推進(jìn)上游城鎮(zhèn)化進(jìn)程，妥善安置移民生活，從根本上解決面源污染的問(wèn)題。建設(shè)資金渠道以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的生態(tài)旅游、生態(tài)工程等用以支持當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。其次，對(duì)因水庫(kù)建設(shè)以及水質(zhì)保護(hù)要求而需要搬遷或限制生產(chǎn)的企業(yè)單位，當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)在確保生態(tài)環(huán)境不受影響的前提下，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行補(bǔ)償，以保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益不受損害。

（2）環(huán)境資源稅

前坪水庫(kù)建成后，向汝陽(yáng)工業(yè)區(qū)等區(qū)域供水，可通過(guò)征收環(huán)境資源稅促使企業(yè)開展清潔生產(chǎn)，利用新能源，提高對(duì)資源的利用率。此外，在國(guó)家的政策補(bǔ)償下，當(dāng)?shù)卣梢哉魇崭鞣N環(huán)境資源稅，用于生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。

（3）生態(tài)補(bǔ)償基金

生態(tài)補(bǔ)償基金的建設(shè)要充分利用市場(chǎng)手段，發(fā)展多渠道基金來(lái)源。首先，當(dāng)?shù)卣山ｉT的生態(tài)補(bǔ)償基金，對(duì)區(qū)域內(nèi)采用清潔生產(chǎn)及環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的企業(yè)予以一定的補(bǔ)貼或政策優(yōu)待。

利用市場(chǎng)手段建立生態(tài)補(bǔ)償基金，可通過(guò)水權(quán)自由交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)，在上下游政府協(xié)商的前提下，突破國(guó)家“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，確定因地制宜的供水配額機(jī)制，同時(shí)在水資源價(jià)格形成的過(guò)程中，考慮給與輸水區(qū)一定的生態(tài)補(bǔ)償份額。其次，通過(guò)借鑒其他水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償基金的建立還可通過(guò)市場(chǎng)手段，以生態(tài)建設(shè)公司的模式，推行和貫徹政府的水生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償和水源涵養(yǎng)及生態(tài)建設(shè)意愿，同時(shí)公司還可以經(jīng)營(yíng)生態(tài)產(chǎn)品、發(fā)展新能源以及開發(fā)新節(jié)水新技術(shù)，在前坪水庫(kù)上游建設(shè)生態(tài)農(nóng)場(chǎng)等。在此基礎(chǔ)上政府可以對(duì)生態(tài)建設(shè)公司減免一定的稅收。

前坪水庫(kù)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立必須以合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利為目標(biāo)。補(bǔ)償方式應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刂骺腕w的關(guān)系，因地制宜，建立多元的補(bǔ)償途徑。

4.前坪水庫(kù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前國(guó)內(nèi)采用的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法較多，總體而言，沒(méi)有一種確定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的優(yōu)勢(shì)，不同的確定方法均存在一定的優(yōu)缺點(diǎn)。由于本文缺乏定量研究資料，無(wú)法確定水生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的水生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模型。然而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)上、下游地區(qū)平等、共同發(fā)展為目標(biāo)，建立可操作、全面而公平的生態(tài)補(bǔ)償體系。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定既要考慮水源地政府及企事業(yè)單位為了保護(hù)水源地而付出的成本，又要考慮到水源地發(fā)展中機(jī)會(huì)成本和發(fā)展成本的損失。另外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定需考慮下游受水區(qū)的支付能力和支付意愿。

五、結(jié)論和展望

水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，是解決水源地供水區(qū)和受水區(qū)矛盾的必要條件。完善的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以充分調(diào)動(dòng)水源保護(hù)區(qū)保護(hù)水資源的積極性，同時(shí)推動(dòng)上、下游經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。在良好的生態(tài)資源及經(jīng)濟(jì)效益的雙重推動(dòng)下，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域的雙贏。

本文以前坪水庫(kù)水源保護(hù)區(qū)為研究對(duì)象，分析和研究了建立前坪水庫(kù)水源保護(hù)區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性以及建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主客體、補(bǔ)償方法，由于本文缺少定量研究資料，僅對(duì)國(guó)內(nèi)常用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹，提出了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的原則。

目前，我國(guó)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究還處于探索階段，許多理論及實(shí)施方法尚待完善，對(duì)于水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立還需要我們不斷研究、改進(jìn)思路，在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立符合我國(guó)發(fā)展的、高效的水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

（作者單位：淮河流域水資源保護(hù)局淮河水資源保護(hù)科學(xué)研究所233001）