《南京市水資源保護(hù)條例》立法后評(píng)估淺析

景衛(wèi)華 陳輝 張少杰 劉鵬

《南京市水資源保護(hù)條例》立法后評(píng)估淺析

景衛(wèi)華 陳輝 張少杰 劉鵬

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，人民生產(chǎn)、生活的方方面面都離不開(kāi)水資源。根據(jù)2014年《中國(guó)水資源公報(bào)》，全國(guó)21.6萬(wàn)千米河流中，27.2%的河長(zhǎng)水質(zhì)在Ⅳ類(lèi)～劣Ⅴ類(lèi)，而121個(gè)主要湖泊中Ⅳ類(lèi)～劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)的湖泊共有82個(gè)，占湖泊總數(shù)的67.8%。因此，進(jìn)行水資源有效保護(hù)，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)。水資源保護(hù)，法律法規(guī)是先導(dǎo)。為切實(shí)做好南京市水資源保護(hù)工作，制定了《南京市水資源保護(hù)條例》，并于2007年3月1日起正式實(shí)施?！稐l例》分成7個(gè)章節(jié)，分別為總則、地表水資源保護(hù)、地下水資源保護(hù)、水污染防治、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則，共47條。

一、《條例》規(guī)定職責(zé)履行情況

市水行政主管部門(mén)在深化《條例》學(xué)習(xí)、擴(kuò)大《條例》影響的基礎(chǔ)上，遵循《條例》規(guī)定的“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、保護(hù)優(yōu)先、綜合利用、節(jié)約用水、防止污染”原則，通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)、加快工程建設(shè)、加大執(zhí)法力度等措施，積極開(kāi)創(chuàng)水資源管理與保護(hù)工作的新局面。

1.以?xún)?yōu)化水資源配置為龍頭，構(gòu)建水生態(tài)體系

一是注重頂層設(shè)計(jì)。編制《南京市水資源綜合規(guī)劃》《南京市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》《南京市水利現(xiàn)代化規(guī)劃》等多項(xiàng)綜合和專(zhuān)業(yè)性規(guī)劃。二是堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先。集中整治中小河道，實(shí)施防洪能力提升工程400余千米，完成水庫(kù)除險(xiǎn)加固的240余座水庫(kù)。三是強(qiáng)化綜合治理。以小流域?yàn)閱卧?，大力開(kāi)展生態(tài)清潔型小流域建設(shè)，建成生態(tài)清潔型小流域19條，創(chuàng)建一批典型生態(tài)清潔型小流域。

2.以水源地保護(hù)為重點(diǎn)，構(gòu)筑水安全屏障

一是開(kāi)展達(dá)標(biāo)創(chuàng)建。從2010年開(kāi)始，對(duì)燕子磯、中山—方便水庫(kù)等水源地實(shí)施護(hù)坡、涵養(yǎng)水源等措施，2015年前還將對(duì)八卦洲左汊、江寧子匯洲等水源地進(jìn)行達(dá)標(biāo)建設(shè)。二是整治周邊環(huán)境。對(duì)夾江飲用水源地進(jìn)行封航，對(duì)燕子磯水源地沿線(xiàn)砂場(chǎng)碼頭、居民、企業(yè)實(shí)施搬遷，對(duì)高淳固城湖等飲用水源地，進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理和清障執(zhí)法，保證飲用水源地安全。三是加大管理力度。建立了水源地巡查責(zé)任制，及時(shí)清理水源地清理水面漂浮物。

3.以節(jié)水型社會(huì)建設(shè)為抓手，強(qiáng)化市民節(jié)水意識(shí)

一是用好價(jià)格杠桿。將工業(yè)企業(yè)的普通水表更換為IC卡智能水表，對(duì)全市年用水量超過(guò)2萬(wàn)噸以上的企業(yè)安裝了遠(yuǎn)程監(jiān)控計(jì)量裝置。嚴(yán)格執(zhí)行省三部委關(guān)于調(diào)整水資源費(fèi)文件的相關(guān)要求，嚴(yán)格實(shí)施累進(jìn)加價(jià)制度。二是注重典型引路。分門(mén)別類(lèi)對(duì)節(jié)水型企業(yè)、灌區(qū)、小區(qū)、高校的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，并首先在用水大戶(hù)進(jìn)行試點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，向企業(yè)、灌區(qū)、小區(qū)、學(xué)校、軍營(yíng)延伸，目前已建成各類(lèi)節(jié)水載體300余個(gè)。三是強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制。對(duì)節(jié)水型載體在財(cái)政、金融、稅收等方面給予優(yōu)惠，先后頒布實(shí)施《南京市節(jié)能和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》《南京市節(jié)能節(jié)水、環(huán)境保護(hù)及安全生產(chǎn)專(zhuān)用設(shè)備使用企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策管理辦法》等各項(xiàng)制度，從企業(yè)所得稅、設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)貼等方面，激勵(lì)全社會(huì)加入到節(jié)水行動(dòng)中來(lái)。

4.以“三條紅線(xiàn)”管理為目標(biāo)，抓好水法規(guī)落實(shí)

一是抓計(jì)劃用水。按照總量控制和定額管理相結(jié)合的原則，加強(qiáng)用水計(jì)劃的審核。二是抓建章立制。市政府出臺(tái)《南京市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)實(shí)施“三條紅線(xiàn)”控制進(jìn)行了細(xì)化并將任務(wù)落實(shí)到區(qū)政府和用水企業(yè)，并先后出臺(tái)《南京市水庫(kù)保護(hù)條例》《南京市地下水資源管理辦法》。三是抓許可審批。嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證、從嚴(yán)控制入河排污口審批，已獲取水許可的企業(yè)，每年都要對(duì)取水許可證進(jìn)行審核。四是抓違章查處。水利、環(huán)保、住建、衛(wèi)生、海事、水上公安等6部門(mén)建立了飲用水源地保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法、安全演習(xí)、清除占用、排除隱患、河道封航等多項(xiàng)演練，嚴(yán)厲打擊破壞飲用水源地的違法行為。

二、配套規(guī)定實(shí)施情況

水功能區(qū)劃方面。市水行政主管部門(mén)按照《條例》相關(guān)規(guī)定，報(bào)江蘇省水利廳經(jīng)省政府同意在全市河流、水庫(kù)共劃定113個(gè)水功能區(qū)劃，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，規(guī)范各類(lèi)水功能區(qū)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。

1.水域限制納污方面

省市水行政主管部門(mén)按照水功能區(qū)劃對(duì)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，對(duì)全市113個(gè)水功能區(qū)劃定了2015年和2020年COD和氨氮的限制排污總量，省水利廳、省發(fā)展和改革委以蘇水資〔2014〕26號(hào)文的下發(fā)至各市人民政府。

閩東特色文化是中華優(yōu)秀文化、革命文化的重要組成部分，在中國(guó)特色社會(huì)主義文化建設(shè)中具有獨(dú)特價(jià)值和實(shí)踐意義。在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，它充分體現(xiàn)了閩東人民“自強(qiáng)不息、艱苦奮斗、銳意進(jìn)取、善良質(zhì)樸”精神風(fēng)貌。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的新時(shí)代，閩東特色文化仍以跨越時(shí)空、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的價(jià)值功能而彰顯魅力，成為震撼心靈、催人奮進(jìn)的精神力量。高校作為培養(yǎng)社會(huì)主義合格建設(shè)者和可靠接班人的主陣地，充分挖掘閩東特色文化的價(jià)值功能并加以運(yùn)用，不僅可以為思想政治教育提供優(yōu)質(zhì)的教育資源，促進(jìn)大學(xué)生社會(huì)主義核心價(jià)值觀的養(yǎng)成，而且有利于扎實(shí)辦好中國(guó)特色社會(huì)主義高校，助推社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

2.水質(zhì)監(jiān)測(cè)方面

市水利局委托江蘇省水文水資源勘測(cè)局南京分局定期開(kāi)展水功能區(qū)水質(zhì)檢測(cè)，檢測(cè)數(shù)據(jù)與環(huán)保、城建供水部門(mén)共享。每年在第一季度發(fā)布上一年度《全市水資源公報(bào)》?，F(xiàn)已在夾江水源地、燕子磯水源地建立了水質(zhì)自動(dòng)在線(xiàn)監(jiān)測(cè)站，實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)在線(xiàn)監(jiān)測(cè)。

3.配套規(guī)章制定方面

《條例》實(shí)施后，浦口區(qū)和江寧區(qū)依照《條例》的相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)了本區(qū)縣的水資源管理規(guī)章。2008年2月，浦口區(qū)政府出臺(tái)了《南京市浦口區(qū)水資源管理辦法》（浦政發(fā)〔2008〕28號(hào)）；2010年9月，江寧區(qū)政府出臺(tái)了《南京市江寧區(qū)水資源管理保護(hù)辦法》（江寧政規(guī)發(fā)〔2010〕6號(hào)）。

三、存在的主要問(wèn)題及原因分析

近幾年，水行政主管部門(mén)在做好水資源管理工作中雖然取得了一定的成績(jī)，但對(duì)照《條例》規(guī)定還有不小的差距。主要有以下幾個(gè)方面：

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不夠

由于體制機(jī)制原因，目前工作的著眼點(diǎn)和精力基本都放到了主要水源地、農(nóng)村河道、涉農(nóng)小流域的治理上。因南京市未實(shí)行水務(wù)一體化管理，城市河道和外河管理分屬不同的部門(mén)，未實(shí)行統(tǒng)一的管理。如何統(tǒng)籌全市的水資源管理與保護(hù)，特別是城市湖泊、河道的管理，還缺少深入的研究和探索。

2.水資源監(jiān)測(cè)有死角

3.河道保潔缺乏專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

水利部門(mén)作為河道管理的主體，過(guò)去是以防止堤防損毀、確保防汛安全為基本目的。創(chuàng)建文明城市工作開(kāi)始后，大量城鄉(xiāng)河道需要及時(shí)打撈水面漂浮物，河道管理部門(mén)人力、物力、財(cái)力都難以為繼。

4.水資源管理執(zhí)法難度較大

水利部門(mén)管理的河道基本都處在城郊結(jié)合部和農(nóng)村，管理范圍內(nèi)有很多灘地，近幾年夜間向河道管理范圍內(nèi)亂倒渣土、亂倒垃圾現(xiàn)象較為普遍，直接威脅到河道水質(zhì)。而全市3000余千米河道僅靠水利部門(mén)執(zhí)法難以解決亂倒渣土和亂倒垃圾問(wèn)題。

四、完善《條例》的意見(jiàn)和建議

加強(qiáng)水資源管理和保護(hù)，是落實(shí)十八大提出的建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措。結(jié)合《條例》實(shí)施7年的實(shí)際情況，提出以下建議：

1.增加最嚴(yán)格水資源管理相關(guān)要求

2012年初，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，并明確最嚴(yán)格水資源管理制度考核要求。省政府先后出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核事項(xiàng)的通知》，明確了南京市用水總量、用水效率和水功能區(qū)納污總量三條紅線(xiàn)的指標(biāo)。建議《條例》修訂時(shí)，增加嚴(yán)格水資源管理制度三條紅線(xiàn)管理規(guī)定和考核要求的法規(guī)制度設(shè)計(jì)。

2.增加集中式飲用水源地保護(hù)的相關(guān)要求

為保障人民群眾飲水安全和生命健康，省人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)的決定》，進(jìn)一步加大了水源地保護(hù)的力度。建議《條例》修訂時(shí)，增加飲用水源地保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核、落實(shí)區(qū)域供水、備用水源地建設(shè)、保護(hù)區(qū)劃分等內(nèi)容

（作者單位：南京市長(zhǎng)江河道管理處210011）